管理人視域下社區生活垃圾強制分類制度的檢視與完善

楊琛基

（長安大學 人文學院，西安 710064）

垃圾分類制度作為垃圾減量化與資源化利用的前置性治理條件，是我國強化生態環境保護的重要舉措。2017年國家發改委、住建部聯合發布《生活垃圾分類制度實施方案》，首次提出“垃圾強制分類”概念。黨的十九大報告提出，“加快生態體制改革，建設美麗中國。”十九屆五中全會提出，到2035年，基本實現“廣泛形成綠色生產生活方式”。社區作為綠色生活方式的主要貫徹場所，更應作為城市生活垃圾分類治理的重點。綜合而言，在垃圾分類減量化中，法治建設愈加受到黨和國家的重視與完善，法治視角下的城市生活垃圾分類是指依據一定標準對生活垃圾在分類投放、收集與運輸等環節的歸類處理，以推進生活垃圾減量化、資源化、無害化及回收處理類型化的實現，保障民眾的環境權益與城市發展環境。

一、管理人制度理論概述

當前，學界關于管理人制度暫無統一定義，究其理論本質是將社會主體引入城市生活垃圾分類的治理領域中，以形成多元主體參與的城市生活垃圾分類治理體制。北京、上海及西安等多個城市均在政府規章中創設了垃圾分類管理責任人制度，明確了居住區、機關、團體、企事業單位、經營單位、施工單位及公共區域的管理責任人及其權責清單，以保障生活垃圾分類治理高效實施。《西安市生活垃圾分類管理辦法》結合區域界定生活垃圾分類管理責任人，即“實行物業管理的住宅小區的管理人為物業服務單位，單位自管的自身為管理人；農村及城中村的居住區的管理人為村委會；國家機關、團體等單位為管理人；經營場所的管理人為經營管理單位；建設工程現場施工單位為管理人；城市道路管理單位為管理人；不能確定生活垃圾分類管理人的，由所在地鎮人民政府、街道辦事處落實管理人”。

日本、美國及德國等發達國家在垃圾分類管理中，雖未直接制定管理人制度，但在分類、流程管控與末端處理等具有較為完善的經驗。日本、德國明確了政府、企業與公民的責任，美國實施以政府主導為前提、付費回收與抵押為核心的市場運行機制。日本明確企業在產品設計生產中及廢棄后的垃圾處理責任；市町村自治體確定負責區域垃圾處理的最終方案；國民履行垃圾分類投放、協助回收利用、支付回收費等責任；居民違投垃圾與企業亂丟棄廢棄物等違法行為制定懲罰措施，確保垃圾分類政策的執行力度。德國的《包裝條例》明確了生產者責任制，要求生產廠家與分銷商循環利用有效產品包裝，回收廢棄包裝；依據垃圾排放量征收垃圾處理稅；“連坐式”懲罰未分類的投放行為。美國出臺付費回收、抵押金等制度，結合生活垃圾是否可回收與重量分類繳納不同額度的處理費用；歸還飲料瓶時可贖回押金，刺激并提升了居民垃圾分類率。

實行物業管理的小區，由物業單位負責生活垃圾分類，物業基于私人意愿自治范疇簽訂物業服務合同，又因城市公共治理的演進，物業履行的生活垃圾分類管理職能兼具了公共服務的屬性，物業成為環境行政法律關系之下的義務主體，理順了物業管理職能與環境衛生管理職能間的關系。社區作為城市生活垃圾分類的源頭，依托“單位制”形成居民共同參與管理的垃圾分類方式，通過發揮單位居民的主體性，有效推動居民進行垃圾分類，進而提升社區凝聚力，形成較強的垃圾分類認同感。”首先，居民是社區生活垃圾生產、收集的源頭；其次，物業依據分類細則指導、監督居民投放行為是否符合規范，若不符合，物業需二次分類；垃圾處理機構標準回收利用或處理垃圾。結合多個城市的生活垃圾分類管理與物業管理的規定，業主與物業使用人作為生活垃圾分類投放的主體；物業作為社區生活垃圾分類管理責任人，是垃圾分類投放的指導者、服務者、監督者、垃圾分類收集設施的維護者和監督管理者，以及垃圾投放環節與垃圾收運環節之間的銜接者。

二、物業在推進垃圾分類實踐中面臨的困境

西安市在生活垃圾分類的實踐探索中形成了較多可借鑒性經驗，但在推進生活垃圾治理過程中，也面臨著物業實際權利的缺乏、宣傳教育力度不足、激勵措施較弱、長效監督機制缺失等問題，致使社區生活垃圾分類工作陷入“政府熱、居民冷”的推行困境。

（一）物業權責制度不清晰

明晰城市生活垃圾分類投放中物業權利義務的可操作性，利于推進生活垃圾的實施。西安市生活垃圾分類管理設責任人制度，即實行物業管理的社區由物業負責其生活垃圾分類投放，物業“監督個體生活垃圾分類投放的行為，要求其改正不當投放行為；拒不改正的報告所屬的城市管理部門處理”，若物業未履行法定職責，則城市管理部門責令改正并予以罰款。此條款中未進一步明確物業相應的權力，以制止居民未按規定投放垃圾的制度。管理人事前義務和事后法律責任制度規定的不健全，阻礙管理人視域下生活垃圾分類的實施。物業對小區活動只能做出基礎性規定，對違反分類投放行為只停留在教育、引導層面，無實質性懲戒違規行為。在調研M社區時，物業工作人員談到物業作為無實際權力的第三方服務機構，不愿與小區居民發生沖突，以免后續業主不配合工作。

（二）物業的宣傳教育力度不足

社區生活垃圾分類的高效執行要求民眾具有較高的垃圾分類的執行力。依據調研走訪，M社區居民在垃圾分類中的現狀主要表現為“高意愿低行為”。M社區78.78%的居民認為垃圾分類很有必要，垃圾分類有利于環境保護，值得去做；但政策頒布后，僅33.09%居民一直堅持垃圾分類投放，45.32%的居民現在不分類。雖然多數居民認識垃圾分類的重要性，但政策參與程度差異大。M社區物業在實施垃圾分類政策的執行過程中，不重視對居民參與垃圾分類的宣傳與教育途徑的拓展，未形成統一的社區文化引導，居民的參與垃圾分類投放行為的積極性低下，導致垃圾分類準確率低，增加了垃圾處理的成本。

（三）物業的激勵措施較弱

在缺乏法律強制性保障的前提下，社區生活垃圾分類效果的強弱與激勵機制密切相關。M社區垃圾費采取定額收費制，《西安市城市生活垃圾處理收費實施意見》中約定城市居民的生活垃圾處理費用按個人收取，標準為2元/（人·月），該收費未對居民參與社區垃圾分類起到有效經濟激勵作用。居民在政策推行之初認可、采納垃圾分類政策，后因未創建合理的激勵機制、后端混運及放任不合理分類行為，嚴重挫傷了居民參與垃圾分類的積極性。居民受到“經濟理性”與個人惰性影響，懈怠甚至不愿垃圾分類，阻礙垃圾分類實施。

（四）物業缺乏長效的監督及考核機制

城市生活垃圾分類制度的關鍵在于落實，創建相應的監督機制是保障制度落實的重中之重，社區內部監督機制的模糊性及垃圾投放的瞬時性降低了社區居民垃圾分類投放的動力。物業在投放環節實際操作缺乏監督機制，《西安市城市生活垃圾處理收費實施意見》第50條規定：“單位與個人隨意投放生活垃圾，城市管理部門責令改正，個人處100元以上200元以下罰款；單位處5 000元以上20 000元以下罰款。”垃圾分類投放作為瞬間性行為，行政執法部門對違投者行為取證難度大，社區內部缺乏專職監督人員和完整的監督體系，需要執法部門投入大量人力與財力。

三、管理人制度的經驗借鑒

適應環境問題治理的復雜性必然要求創新垃圾分類治理的模式，更需借鑒典型經驗，類型化梳理日本、德國與美國生活垃圾分類的共性經驗，為西安市管理人視域下生活垃圾分類提供建議支撐。

（一）明晰的權責配置制度

厘清各主體在垃圾分類中的權利義務規制為有效推進垃圾分類提供良好的支撐，家庭作為生活垃圾處理的前端，影響后續各環節的執行質量和效率。日本的《循環利用專項法》明確不同類別的垃圾收集日期，居民放置垃圾于指定收集點，社區實行家庭輪流清掃制度。德國創建了垃圾源頭分類收集和單獨分開收集兩種模式，構建“雙向回收系統”，設“生產者付費”和“污染者付費”原則，合理銜接垃圾的分類、回收與處置；居民做好垃圾初始分類、按時定點投放，繳納垃圾處理費。美國實施生產者延伸責任與垃圾區別收費制度，即生產者承擔產品使用后的回收、再生及處理責任；結合垃圾性質與產量采取不同收費標準。

（二）多樣的宣傳教育途徑

垃圾治理的基礎在居民的廣泛參與與觀念變革，及時的信息披露與常態化宣傳教育益于避免認知隔絕，促進良性的正反饋循環。日本通過學校、家庭、社區與企業的多元協作，定期開展體驗式環境教育活動。德國垃圾管理宣傳工作由政府部門和社會民間組織實施，在幼兒園與小學設環保教學內容，鼓勵青少年用自身行為影響家人、鄰居；本科開設垃圾管理的專業、課程與培訓項目。美國設專項資金培養居民垃圾分類習慣與分類意識，如，組織專業知識強的人到社區宣傳垃圾分類知識，成立宣傳委員會，創建生活垃圾分類管理手冊，讓垃圾分類管理無形融入居民生活。

（三）完備的正向經濟激勵

正向激勵機制易于調動居民接受并參與垃圾分類，日本獎勵準確分類、按時投放垃圾的居民，補助中小企業環境技術項目經費。德國部分地方政府實施塑料瓶回收押金和鼓勵金制度，對規范分類投放的居民不收取垃圾處理費。美國多個州政府免征循環利用設備消費稅，洛杉磯設正確垃圾分類的公民獎項；紐約市實行飲料瓶抵押金制度，消費者購買易拉罐或塑料包裝飲料時須額外支付包裝費用，提高飲料瓶罐的循環再利用率；費城自2014年向垃圾分類的居民發放可在指定場所使用的消費券。

（四）高效的約束監督制度

強制的約束監督機制是解決政策執行中的沖突的主要途徑，促使執行者服從政策目標與實現目標。日本注重實踐中的整體性和聯動性，若居民不規范投放垃圾，社區工作人員會對其進行規勸，收運單位拒絕收運其垃圾；由志愿者組成的督察隊檢查垃圾分類是否合法；大型垃圾處理實行“實名制”，即購買垃圾處理券，將姓名與聯系方式貼于垃圾袋后，聯系回收公司收運。德國的城市警察負責城市市政執法監督，管理違規丟棄垃圾，對違規投放采取“連坐式”懲罰，若發現某處垃圾常未嚴格分類投放，則發警告信至小區的物業管理員及全體居民。若警告后仍未改善，提高居民區的垃圾清理費。

四、管理人背景下社區生活垃圾強制分類制度的優化路徑

分析當前存在的不足后提出相應優化路徑，以期從物業的權利義務的構建、宣傳教育的強化、政策激勵機制的健全以及監督機制的信息互通多維度，實現物業在社區生活垃圾分類中的管理優化。

（一）實現權利義務合理化配置

合理的權利義務分配是有效工作的前提和保證，垃圾分類作為公共利益與私人利益的交叉，致使其兼顧環境法的剛性與合同法的柔性，只有在法律法規中明確化物業的角色定位、實化其權利義務內容，才能真正形成剛性約束發揮作用。

1.優化物業義務性規制。合理設置物業服務協議中生活垃圾分類條款，以合同約束、規范居民對垃圾進行正確分類投放，對不聽勸阻拒絕垃圾分類的居民，物業可在小區公示欄及電子屏幕上公示，物業有權要求其承擔違約責任。

2.優化物業考核管理機制。制定社區物業垃圾分類工作考核辦法，制定分類運營資金統籌使用方案、物業考核方案及簽訂目標責任書，采取“日督查、周總結、月排名”考核機制，并創建“街道—社區—物業”三級管理運行網絡長效機制，將工作責任分包到位。

3.合理化配置設施與人員。厘清地方各級政府部門在生活垃圾處理中的具體職責，明確已使用、新建或改擴建社區需達到的分類收集與轉運的配套設施標準，明確政策支持的條件與未配套設施的開發商及物業的責任，有效銜接前端生活垃圾分類清運體系和末端再生資源回收體系。

（二）拓展全面細致的宣傳教育模式

推行垃圾分類，關鍵是要加強科學管理、形成長效機制、推動習慣養成，通過制度構建將復雜的行為動機內化為行為規范，結合西安市社區生活垃圾分類實況，強化物業的垃圾分類政策的宣傳和教育可從以下方面進行。

1.細微多樣的宣傳策略。采取“互聯網+人工服務”，線上通過公眾號專欄、業主微信群宣傳垃圾分類知識，線下針對中老年人信息鴻溝，設公告欄、有獎問答、以物換物公益捐助活動，定期派遣分揀員進社區指導。鼓勵對中小學生群體的教導，借由青少年對其家長鄰里帶來正面影響，形成垃圾分類的“家庭圈”，營造出互動的垃圾分類“社區圈”。

2.拓展黨員示范宣傳模式。關鍵群體在合作行動中占據中心位置，更可能促成更廣區域內的合作行動。社區以每棟樓為單位劃出網格，由黨員、樓組長、居民骨干和物業人員組建網格長，關鍵群體運用組織化的規制深化“橫向到邊，縱向到底”的網格化框架，引導居民形成內化的行為規范和實際的政策遵從。

3.舉辦垃圾分類實踐宣傳活動。物業組織居民參觀垃圾分類撿收站、循環加工廠等，改變傳統只宣傳分類投放，不示范如何投放和投放后續處理環節；制定社區年度環境優化手冊，將宏觀垃圾分類政策指標化、圖文化，提高居民對垃圾分類的認知度與參與度。

（三）創建正向長效的激勵機制

合理激勵的治理使主體協同，不僅需要政府的主導參與，更需要激發公眾的內在動機，包括環境保護意識以及通過行為改善環境的成就感的塑造，社區在塑造個體環境參與方面具有重要性，物業應從以下維度在社區實施激勵措施。

1.調整垃圾收費制度。合理的收費制度可將垃圾外部排放內部化，有效降低垃圾的排放量，提升垃圾的回收利用率。梳理上海、背景、重慶等出臺的有關垃圾分類收費的條例，建議西安市區分不同類型垃圾對環境污染的不同影響和回收利用難度，推行計量收費和分類計價差別化的生活垃圾處置收費制度，保證垃圾分類處理單位的合理盈利空間。

2.提供志愿者團隊活動經費補貼。志愿者在降低治理成本、精神文化建設上具有優勢，對志愿者提供基本活動用品的經濟補給，由專人負責賬務管理，做好事前預算、事中記錄、事后公開，避免因志愿活動而產生額外私人支出導致對長期活動產生消極影響。

3.制定先進表彰激勵制度。社區作為國家基層的治理單元，物業工作者的意志堅定對推動社區垃圾分類意義較大，可通過設置特殊貢獻獎金獎勵在垃圾分類政策執行中先鋒帶頭的社區工作者，激發物業服務企業作為生活垃圾分類投放管理責任人的主動作為意識。

（四）建構監督機制，加強信息互通

城市垃圾分類的治理需要將垃圾分類理念量化為普通民眾的認知，公民兼顧環境公共利益的權利主體與環境保護最直接的監督者，更需構建全鏈條的垃圾分類監管體系，物業可從以下維度優化垃圾分類的監督環境。

1.聯動城市管理執法部門。物業聯合城市管理執法部門進行垃圾分類的“監督與受理，舉報與執法”活動，物業通過人員巡查、視頻監控、居民監督等途徑查實違投人及違投行為，為執法部門處罰提供有效依據，實現執法與管理的高效聯動，遏制生活垃圾違投現象。

2.創建政策執行監督小組。選拔社區中社會身份、文化程度、溝通能力較強的居民作為小組成員，監督員通過借助熟人社會人情關系，與居民深入溝通，傳遞垃圾分類中的關鍵信息，緊密聯系社區居民，監督居民的垃圾分類行為。

3.探索社區垃圾分類監督程序。創建“督辦、反饋以及點贊”板塊的社區分類監督小程序。若發現垃圾分類投放點管理或者設施不完善，可拍照予以反饋，若物業未及時處理，由對應的上級主管部門作出處分。

總之，以社區垃圾分類綜合治理為代表的城市垃圾治理行動是一項綜合性工程，生活垃圾分類具有績效顯示度低、管理精細、居民素質要求高的特點。因此，要想真正達成以垃圾分類和垃圾源頭減量化為代表的城市垃圾治理目標，就需要合理配置物業權利義務、創建長效正向的激勵機制、全面細致的宣傳教育、全方位的監管的綜合治理模式。