對商業(yè)銀行代理支庫履職情況的調(diào)查與思考
——以喀什地區(qū)為例

黃 梅

（中國人民銀行喀什地區(qū)中心支行，新疆 喀什 844000）

引言

《中華人民共和國國家金庫條例》第7條指出，在不設(shè)人民銀行機構(gòu)的地方，國庫業(yè)務(wù)由人民銀行委托當(dāng)?shù)貙I(yè)銀行辦理。商業(yè)銀行代理支庫業(yè)務(wù)是人民銀行經(jīng)理國庫的補充和重要組成部分，其一方面為各級政府及其財政部門提供優(yōu)質(zhì)高效的國庫服務(wù)，另一方面為促進國家預(yù)算順利執(zhí)行發(fā)揮了重要作用。然而，隨著近年來國家財稅改革，國庫業(yè)務(wù)不斷地發(fā)生變化，國庫業(yè)務(wù)量不斷地增長。商業(yè)銀行由于自身性質(zhì)等諸多原因?qū)е麓碇鞓I(yè)務(wù)所面臨的問題較突出。本文將主要從人行國庫的視角出發(fā)對喀什地區(qū)商業(yè)銀行代理支庫的履職情況進行調(diào)研與思考。

一、喀什地區(qū)代理支庫的現(xiàn)狀

（一）代理機構(gòu)分布面廣線長，主要在兵團團場與邊遠地區(qū)

喀什現(xiàn)有9個代理庫，除2個縣級代理庫和1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級代理庫距離喀什市城區(qū)較近外，其余的代理庫均離喀什市城區(qū)人民銀行較遠，最遠距離將近300公里。甚至有1個代理庫位于海拔較高、交通不便、自然環(huán)境惡劣的邊境縣城——塔什庫爾干塔吉克自治縣，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級代理庫散布在第三師兵團的6個團場。

（二）業(yè)務(wù)人員穩(wěn)定性較差，員工工作積極性不高

轄內(nèi)現(xiàn)有代理支庫從業(yè)人員33人，其中專職人員3人，其余為兼職。多數(shù)業(yè)務(wù)人員工作年限均在3年以下，學(xué)歷普遍為大專，年齡偏大，人員流動性較大，員工的工作熱情較低。多數(shù)員工反映國庫業(yè)務(wù)量大、經(jīng)常加班、成效低，所謂干得越多錯得就越多。

（三）代理銀行單一，TBS無法與各系統(tǒng)有效鏈接

轄內(nèi)代理支庫業(yè)務(wù)的銀行機構(gòu)單一，均為農(nóng)業(yè)銀行，但分屬管理機構(gòu)不一樣。業(yè)務(wù)系統(tǒng)均為單機版的中國人民銀行國庫會計核算系統(tǒng)（TBS）。TBS經(jīng)過改造后實現(xiàn)了電子稅款入庫、電子退庫、支出無紙化。然而在核算過程中，主要表現(xiàn)在“核”與“算”脫節(jié)，難以同步記賬。TBS無法與國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）有效鏈接，更無法與代理銀行的核心系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，其承擔(dān)最多的就是記賬和打印賬表。在涉及一筆國庫業(yè)務(wù)時，代理銀行不得不在兩個系統(tǒng)雙重記賬。如一筆預(yù)算撥款業(yè)務(wù)，代理庫需要在TBS記賬后，把相應(yīng)的憑證和記賬信息交至前臺，再由前臺在銀行核心系統(tǒng)記賬并撥付給收款人。對于一筆預(yù)算收入的入庫則需要在TBS記賬后進行手動報解，由前臺在代理行核心系統(tǒng)分別記賬通過支付系統(tǒng)上劃至管理國庫。同時代理庫的國庫人員再從TBS中導(dǎo)出各級次的通訊文件一并發(fā)送至管理國庫，再由管理國庫對其記賬并入至相應(yīng)的國庫。雖然近幾年，喀什的代理銀行在對TBS升級改造中投入了一定的資金和技術(shù)，但仍未改變TBS與核算系統(tǒng)脫節(jié)、與TCBS不銜接的局面。

（四）代理支庫的預(yù)算收支總額、業(yè)務(wù)總量不斷增加

代理支庫在預(yù)算收支執(zhí)行中起著不可忽視的作用，為經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的保障并受到政府部門的認可。但是，近年轄內(nèi)代理支庫預(yù)算收支總額與業(yè)務(wù)量不斷增加。如，僅2018—2021年，代理業(yè)務(wù)量年累計增長了170 307筆，年均增長了13.96%。隨著2019年國家實施減稅降費后，代理庫的退庫業(yè)務(wù)增長更快，僅2019年同比就增長了2220.3%，2019—2021年三年間代理支庫年均辦理退庫量高達12 040筆。隨著業(yè)務(wù)量的增加其工作壓力隨之增加，風(fēng)險隱患隨之也變大。

二、代理支庫履職中存在的問題

（一）制度的建設(shè)與執(zhí)行不到位

一是未制定相應(yīng)的制度。如無審批制度、業(yè)務(wù)操作流程、應(yīng)急管理辦法。因為代理支庫僅把代理的業(yè)務(wù)作為一項中間業(yè)務(wù)，很少關(guān)注其核算質(zhì)量，更多的情況下僅由1—2個人完成資金的入庫和撥付。二是對規(guī)章制度執(zhí)行不到位。各代理庫均按照《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行令〔2001〕第1號）的規(guī)定設(shè)置了記賬、復(fù)核、事后監(jiān)督和國庫會計主管等崗位，但實地查看時發(fā)現(xiàn)一人掌握所有用戶的代碼和密碼并辦理業(yè)務(wù)，形成“一手清”的現(xiàn)象。盡管制度規(guī)定每個代理國庫應(yīng)至少配備3名以上人員專職辦理國庫業(yè)務(wù)，而代理國庫專職人員不足，僅能簡單完成國庫核算。對于規(guī)定中提及的撥款、退付業(yè)務(wù)要建立三級審核制度、國庫查庫制度更是無法完全落實。三是會計主管和事后監(jiān)督崗位形同虛設(shè)。各代理庫的會計主管和事后監(jiān)督人員多為代理行行內(nèi)的主管或監(jiān)督人員，其對國庫業(yè)務(wù)不熟悉，僅停留在傳票或報表上加蓋名章，導(dǎo)致代理庫的授權(quán)事項和事后監(jiān)督業(yè)務(wù)無法有效發(fā)揮。

（二）“代”而不“理”導(dǎo)致國庫監(jiān)督職責(zé)受限

由于代理支庫業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行身份的特殊性、國庫監(jiān)督的多樣性和復(fù)雜性，代理支庫在實際核算業(yè)務(wù)過程中，其監(jiān)督職責(zé)受限。一方面，在面對財稅部門的時候，代理支庫處于相對弱勢的地位；在業(yè)務(wù)中代理行與財稅部門存在直接或間接的利益關(guān)系，對于財稅部門不夠規(guī)范的國庫業(yè)務(wù)難以杜絕。因此，代理支庫的國庫監(jiān)管、檢查職責(zé)無法嚴格落實。另一方面，雖然按照人民銀行1號令中第31條的規(guī)定，代理支庫應(yīng)定期或不定期檢查對轄內(nèi)的各分支機構(gòu)和其他金融機構(gòu)辦理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國庫和國庫經(jīng)收處執(zhí)行國庫制度的情況，但代理支庫的人員無行政執(zhí)法檢查資格，無法對轄內(nèi)經(jīng)收處監(jiān)督檢查。因此近年來，各代理支庫上報的監(jiān)督報表中的數(shù)據(jù)多數(shù)情況為0。

（三）業(yè)務(wù)處理流程的規(guī)范性較差

各代理支庫的核算操作規(guī)范性不一，存在的風(fēng)險隱患較大。一是未更新相應(yīng)的規(guī)范性文件。TBS操作流程仍為多年前的文件，隨著TBS的升級改造，財稅體制的改革，新業(yè)務(wù)的操作流程與風(fēng)險點把控發(fā)生變化。各代理庫的操作均停留在上一個移交工作人員的口述或其記錄的筆記上。二是業(yè)務(wù)程序操作不規(guī)范。近年來對代理庫的監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)個別代理國庫業(yè)務(wù)操作不夠規(guī)范的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：代理國庫與財稅部門對賬時漏簽對賬結(jié)果、對賬人姓名以及對賬日期等不規(guī)范的情況；審核外來憑證不嚴，對個別業(yè)務(wù)在相關(guān)材料不夠全面或要素不齊的情況下先辦理業(yè)務(wù)后補資料等；登記簿登記欠規(guī)范或不完整；對未及時辦理的業(yè)務(wù)（如預(yù)算收入入庫和退稅）無相應(yīng)的佐證信息；先前臺辦理退庫，退庫成功后國庫再記賬，退庫不成功國庫則不記賬。

（四）國庫核算系統(tǒng)存在局限性且缺乏人才技術(shù)支持

一是目前代理庫使用的TBS已經(jīng)上線運行近20年，操作系統(tǒng)較老舊，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。雖然經(jīng)過升級改造，但是容積量仍低，且電子化功能不全，不能實現(xiàn)電子更正業(yè)務(wù)、電子退庫退回業(yè)務(wù)，更無法與代理行核心系統(tǒng)、國庫“3T”①國庫“3T”指的是國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）、國庫信息管理系統(tǒng)（TMIS）。無縫對接。二是參數(shù)維護的驗證滯后。如果遇到財稅體制變更等情況，各代理庫需要自行在TBS中維護相應(yīng)的參數(shù)。但是因缺少相應(yīng)的人才，代理支庫的操作人員只能按照自己理解的維護參數(shù)，參數(shù)的正確性只有等發(fā)生業(yè)務(wù)時由上級管理國庫通過TMIS來驗證。三是上級管理庫缺少熟悉TBS的人才。目前，人行國庫均使用TCBS，并安全運行10年。隨著時間的推移，人行熟悉TBS的技術(shù)人員和國庫人員在逐步減少，對于代理庫的TBS存在的一些問題更是無法及時解答，無法實現(xiàn)對代理國庫進行科技支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

三、原因分析

（一）代理業(yè)務(wù)的利潤空間較小，重視程度低

商業(yè)銀行代理支庫業(yè)務(wù)直接產(chǎn)生的收益較少。按照文件規(guī)定，對代理行辦理業(yè)務(wù)每筆0.1元的標(biāo)準(zhǔn)給予代理業(yè)務(wù)費算，轄內(nèi)近年業(yè)務(wù)量最多的一年為47.54萬筆，約為4.75萬元，根本不足以滿足代理行對代理庫的日常運維和各項開支。在實際工作中，代理銀行更加注重的是國庫存款數(shù)量，要實現(xiàn)利潤最大化，而常忽視對代理國庫業(yè)務(wù)的管理，對經(jīng)辦業(yè)務(wù)人員和國庫業(yè)務(wù)的重視程度更低。有的國庫從業(yè)人員因無法滿足其晉升需求不得不轉(zhuǎn)崗，造成人員不穩(wěn)定。

（二）代理銀行尷尬的雙重身份影響其履行國庫監(jiān)督職責(zé)

一方面，代理行是商業(yè)銀行的基層網(wǎng)點，其機構(gòu)、人員、經(jīng)費等管理權(quán)限全部歸屬商業(yè)銀行。作為商業(yè)銀行就是企業(yè)，就得利潤最大化。另一方面，作為人民銀行委托代理業(yè)務(wù)的機構(gòu)，代理行不光要依據(jù)國庫管理有關(guān)規(guī)定辦理業(yè)務(wù)，更要履行國庫監(jiān)督職責(zé)。由于雙重身份，代理庫既要搞好與地方政府、納稅人的關(guān)系，又要其做好監(jiān)督工作。二者業(yè)務(wù)性質(zhì)和履職目的不一致甚至發(fā)生沖突，使得代理國庫的效果大打折扣，更多的是重服務(wù)輕監(jiān)督，抓住代理的優(yōu)勢機會吸引更多存款業(yè)務(wù)。這樣就造成代理國庫偏離監(jiān)督，甚至放棄監(jiān)督。

（三）法規(guī)制度不完善

現(xiàn)行代理支庫執(zhí)行的制度是《國家金庫條例》及其實施細則等，主要國庫管理制度產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，而人民銀行直接規(guī)范代理國庫工作的《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》也是在2001年出臺的。這些制度自出臺以來就沒有更新和修訂，隨著財稅體制改革的不斷推進，部分條款和要求難以適應(yīng)新形勢下代理國庫業(yè)務(wù)迅速發(fā)展的需要，如無對電子化業(yè)務(wù)的規(guī)定。同時，代理行也未針對其代理國庫業(yè)務(wù)出臺制定相應(yīng)的管理辦法和新的操作流程。

（四）其他客觀原因

一是代理庫核算系統(tǒng)的缺陷性導(dǎo)致無法接入各國庫系統(tǒng)。二是地理位置原因。喀什屬于邊遠少數(shù)民族地區(qū)，自然環(huán)境差、人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，代理庫分布散而廣，實際中各代理庫情況不一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級代理庫業(yè)務(wù)量較少，縣級代理庫業(yè)務(wù)量較大，甚至有的代理庫距離太遠，對管理國庫履行對代理庫的監(jiān)管都存在一定的難度。以塔什庫爾干塔吉克自治縣為例，當(dāng)?shù)剞r(nóng)行代理時間最早，距離喀什最遠，然而由于其環(huán)境惡劣，愿意在該縣穩(wěn)定工作的人員較少，縣域可選擇代理國庫業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)較窄。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理庫位于兵團團場，因業(yè)務(wù)量少，代理行未配置專職人員，對于可選擇代理的金融機構(gòu)更窄。

四、對策與建議

（一）健全商業(yè)銀行代理支庫業(yè)務(wù)的法規(guī)和制度

一是要讓代理國庫有法可依。健全完善商業(yè)銀行代理國庫的相關(guān)法律依據(jù)。適時修訂完善《國家金庫條例》及其實施細則、對《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》等規(guī)章制度的修訂應(yīng)與現(xiàn)行財稅改革的趨勢一致，要符合發(fā)展新要求。二是建立代理庫激勵機制。合理提高代理國庫業(yè)務(wù)的手續(xù)費，鼓勵代理行將代理庫業(yè)務(wù)納入工作考核。提升代理國庫的積極性。同時對代理工作突出的代理行和從業(yè)人員給予一定的獎勵，激發(fā)代理庫從業(yè)人員的工作熱情。

（二）加強對代理支庫的監(jiān)管和從業(yè)人員的培訓(xùn)工作

代理庫的管轄國庫不僅需要加強國庫監(jiān)管制度建設(shè)，還要督促代理庫的上級管轄銀行對代理庫做好監(jiān)督管理工作，配備人員加強對國庫業(yè)務(wù)事前、事中、事后的監(jiān)督，確保業(yè)務(wù)處理的及時性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性，保障國庫資金安全。管轄國庫與管轄銀行還應(yīng)加強對代理庫從業(yè)人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，定期對代理庫的業(yè)務(wù)人員開展理論學(xué)習(xí)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，如業(yè)務(wù)交流、“走出去”與“請進來”相結(jié)合的培訓(xùn)方式。

（三）推進代理支庫系統(tǒng)信息化建設(shè)工作

目前TBS已實現(xiàn)升級改造，實現(xiàn)了電子退庫業(yè)務(wù)，支出無紙化業(yè)務(wù)，然而由于其自身局限性，無法實現(xiàn)與人行和代理行業(yè)務(wù)系統(tǒng)相鏈接。應(yīng)鼓勵各代理行不斷尋求技術(shù)支持改善TBS功能，預(yù)留與商業(yè)銀行核心系統(tǒng)、人民銀行各國庫系統(tǒng)的接口，探索新的接入模式，實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享，監(jiān)督一體化。

（四）積極探索國庫管理新模式

一是根據(jù)各代理庫距離人民銀行的遠近，在減少對財稅部門的影響的情況下，針對目前國庫電子化程度較高的情況，借鑒內(nèi)地收回代理庫的經(jīng)驗做法，對距離人民銀行較近的代理支庫業(yè)務(wù)適當(dāng)?shù)厥栈馗挠扇诵挟惖亟?jīng)理或遠程經(jīng)理。二是代理庫上線運行TCBS。因為TCBS已在經(jīng)理國庫運行多年，其強大的業(yè)務(wù)處理功能已經(jīng)被推廣。從長遠來看，隨著國庫電子化進度的加大，“國家金庫工程”的不斷推進，代理庫使用TCBS也許會成為未來核算的趨勢，這也能為人行收回代理庫打下基礎(chǔ)。