PPP項目投融資管理及風險防范研究

文/陳軍民（太原龍城私募基金管理有限公司）

PPP項目投資規模大、合作期限長以及交易結構復雜特點顯著，在運行期間經常被各類因素影響。因此要明確掌握PPP項目投資風險，從融資和投資控制兩個階段系統分析，同時結合項目的實施情況，通過加強社會資本審計、提高PPP項目的盈利能力、拓寬投融資渠道、地方政府信用體系建設的強化等防范措施的落實，確保PPP項目抗風險能力和投融資管理水平整體提高。

一、PPP模式的概念

PPP是在公共基礎領域政府與社會資本合作的一種模式，主要有社會資本負責設計、運行和維護，借助合理的投資手段達到經濟效益整體提升的目的。PPP項目與政府部門存在很大區別，政府部門負責的是對基礎設施設備的監督與管理，側重對公共利益的維護。但PPP項目的建立需要以風險分擔與法律法規完善作為基礎，通過建立長期交易契約，為政府和社會資本提供服務。

二、PPP項目的特點和風險識別

（一）責任方眾多，風險復雜

PPP項目的開發必須由多方共同參與，并且在項目實施環節，參與方要加強溝通與合作，共同協商解決項目實施期間出現的矛盾或問題。參與PPP項目的責任方眾多，包括項目公司、政府、金融機構等，由于類型和性質不同，承擔的責任也有很大差異。受不確定因素、法律法規等影響，關聯企業會存在很大風險。而諸如銀行等金融機構，在投資、融資等方面，也會被PPP項目的各個環境影響。

（二）存在很多偶然因素

PPP項目的規模龐大，在短時間內很難建設完成，再加上項目需要投入大量資金，資金流速慢，導致PPP項目在融資時存在較多偶然因素。由于建設時間長，所以在偶然因素的干擾下，部分突發事件的出現會對PPP項目造成很大干擾。PPP項目在運行階段，潛在很多不可預知的風險，加大了PPP項目出現風險的概率。

（三）分階段風險

PPP項目在實施階段，為保證風險能降到最小，大多會選擇利用多種融資方式方法，致使項目在開展過程中，每一階段都會存在不同的風險，比如項目建設階段，可以分為識別階段、評價階段等，由于所處的階段不同，呈現出的風險特點各有不同，這也表明PPP項目風險具有復雜性、普遍性特點。諸如在識別階段，主要風險能否對項目風險的結構化特點正確解讀；管理階段的風險則是應對風險措施的制定是否可行等。

（四）PPP項目投融資的風險識別

（1）風險識別和范圍。識別風險方式方法較多，包括頭腦風暴法、虛擬技術法等。在投融資過程中，PPP項目受到的干擾因素頗多，除了與國內外的投融資環境有關聯之外，還與利率調整、市場需求變化等有關。項目公司出現的投融資風險多體現在PPP項目合同簽訂的付費調整機制等方面，致使項目的運營水平下降，政府部門的補助資金缺口無法得到滿足，最終導致投融資風險增加。政府部門的投融資風險與私營企業密切相關，私營企業在經營建設過程中，投融資意識薄弱，投資管控能力偏低，融資方面存在的漏洞多，影響了PPP項目的穩定進行。

（2）風險評估。在風險管理期間，首先要對PPP項目的風險識別目標精準把握，由于項目性質存在諸多不同，風險管理的側重點會有較大差別，特別是在PPP項目投融資風險評估方面，需要對資料全面采集，系統分析并整合各類數據信息，掌握項目技術說明書，了解其中包含的內容。在實際操作環節，社會資本方要借助PPP項目概念方案，對項目實施可行性展開客觀且準確判斷，從中找出最佳的金融結構。同時對PPP項目融資成本系統分析，合理制定管理措施。在PPP項目風險管理中，強化資金管控力度，借助以往的工作經驗對風險快速識別，確保PPP項目期間的資金成本能徹底降低。在對PPP項目投融資風險評估期間，可以運用定性定量的辦法，依照具體步驟與流程，找出風險的來源并確定風險的類型，提升風險評估的標準化與合理化。當明確風險后，為定量分析提供支持。

三、PPP項目投融資風險

（一）投資控制階段的相關風險

（1）項目前期手續風險。與普通的房地產開發項目不同，PPP項目雖然在流程方面有所簡化，刪減了建設手續和開發證照，但同時也增加了PPP項目入庫管理，因此在PPP項目投資階段，PPP項目入庫是管理中的關鍵一環。項目在運行階段，前幾年我國大部分地區會將重點放在開發的進度上，但部分PPP項目因為違規操作占據市場，開發建設時沒有健全的手續，沒有對入庫管理及時完善，致使資金得不到科學分配，項目實施沒有充足的資金支持。在還款方面，由于缺乏健全的制度約束，導致來源無法保障。針對這些問題，一旦調整政策，不可避免會導致資金方的利益受到損害[1]。

（2）PPP項目在建設期間，資金的使用周期節點必須加大管理與控制力度。在實際操作時，經常出現項目公司資金不合理的問題，甚至部分資金出現滯后或者超前現象，增加了項目建設成本的同時，項目建造周期也隨之延長。因為在設計、建設經驗等方面存在缺陷，導致項目的控制能力下降，再加上沒有建立完善的資金池，施工后期出現超預算問題。受經濟周期的影響，PPP項目在建設期間，應用的施工材料會出現上漲情況，而投資方沒有依照市場現狀做出調整，依然使用之前的材料采購計劃，導致材料采購成本增加。在對資金管理過程中，運用的方式不規范，影響了采購、施工等工作的順利實施，降低了項目建設質量和效率的同時，還無法在預期內完工，增加了債務性利息[2]。

（3）政府的履約風險。雖然我國社會經濟發展進程在持續推進，但經濟發展不均衡問題始終沒有得到徹底解決，各地區政府的水平不同，在履約能力上存在的差異較大。PPP項目中的資金來源大多為債務性資金，若政府存在不及時履約問題，項目公司償付能力便會降低，造成項目公司項目的經營受到干擾。因此在對PPP項目選擇期間，需要明確項目當地政府的財政收入、支付能力，依照專業機構給出的意見，從根源上遏制政府履約風險。

（二）融資階段的相關風險

（1）項目資本注入不到位，來源模糊。在PPP項目中，如果社會資金方沒有注入充足的資金，或者將所有長期債務資金當作資本，會在一定程度上加大項目的投融資風險。社會資本在向銀行貸款期間，銀行會結合當前的規定和要求完成貸款審批，明確規定了信用評價、擔保等，若對PPP項目的掌握不透徹，需要強化對風險的管控，而一旦銀行在PPP項目把控時出現問題，融資便會不及時，影響了項目的整體融資進度。在債務性資金方面，覆蓋率偏低，致使PPP項目建設的履約不及時，加大了項目投資風險。

（2）項目公司是投融資的主體，必須保證融資的獨立性。單獨融資可以避免占用公司的信貸規模，但不能由母公司作為擔保。因此融資機構要具備獨立融資的能力，對PPP項目是否具備投資的基礎性條件進行精準判斷。若不能對債務性資金加強管理，資金投入成本會提升，一旦大于政府付費基數，融資成本會陷入失控狀態，項目投資最終宣告失敗[3]。

（3）PPP項目人員若由母公司擔保，項目虧損的概率會增加，資金流與信用體系不能正常運行，致使母公司的經營受到影響。同時，如果社會資本方在信用上有不良記錄，不僅會增加PPP項目資金成本，項目的融資風險也要高于既定的標準。

四、PPP項目投融資風險防范措施

（一）加強社會資本審計

若想保證PPP項目順利投資建設和運營管理，社會資本方起到決定性作用，如果社會資本方的能力、水平不高，PPP項目的建設必然會受到影響。優質的社會資本方并非只是將項目資金來源問題解決，還有助于項目公司管控能力的提升，從源頭對不良風險加以控制，促進PPP項目效益的提升。因此，為提高PPP項目投融資風險防范水平，應該加大社會資本審計力度，選擇優質的社會資本方參與項目建設。政府可以采取承諾提升收益率等方式，引導社會資本方運用自有資金加大對項目公司的股權投入，保證項目的融資成本能合理減少，優化項目公司的資本結構，實現對PPP項目預期收益穩定增加的目標。在對社會資本審計過程中，還要對參與競標企業信譽度進行嚴格審核，既要保證企業能在金融機構中順利貸款，也能及時落實PPP項目資金，避免出現資金挪用或者資金到位遲的問題，讓PPP項目的推進不再受資金制約[4]。政府部門在選擇資本期間，特別是投標文件公示環節，投標企業要提供和銀行或者金融機構簽訂的和本次PPP項目相關的投融資協議，也可以出示相應的貸款意向書，確保社會資本在中標后能在規定的時間完成資金的支付活動，避免出現社會資本方不按期落實資金的情況。

（二）提高PPP項目的盈利能力

PPP項目的建設與運營離不開政府與社會資本的精誠合作，只有將雙方的優勢和作用發揮到最大，項目的效能才能達到最佳。

PPP項目如果盈利能力提高，項目的投融資風險便會隨即下降，有助于社會資金的充分運用。在此過程中，項目公司需要將自身的作用顯現出來，將政府與社會資本合理銜接，促進PPP項目經營技術可行性的增強。從技術可行、經濟合理以及風險可控等的角度出發，借助合理的方式控制資金投入和成本開支，強化對盈利模式的創新與優化，提升PPP項目盈利創收與成本管控環節設計的合理化，讓項目借助自身盈利能力吸引大量社會資金，通過PPP項目本身將資產、收入等方面的問題解決。如果PPP項目盈利能力高，各個資本方自然會主動參與到項目投資中，而金融機構對PPP項目的融資意愿也會增大，有利于盈利模式的構建，更能為PPP項目的穩定實施提供必要條件[5]。

（三）拓寬投融資渠道

現階段，PPP項目在投融資期間，存在的困難和問題較多，尤其是在投融資渠道方面，經常被各類因素局限，因此必須加強重視，合理分析問題成因，并將此作為基礎，借助合理的方法和手段，有針對性地制定投融資渠道拓寬對策，保證風險問題在有效規避的同時，PPP項目還能朝著更長遠的方向發展。PPP項目在融資過程中，對銀行的依賴性較高，致使融資風險在無形中增加，若銀行貸款政策發生改變，融資很容容易出現受阻問題，影響了PPP項目的高效開展。因此要主動吸引不同的社會資本，分散PPP項目的投融資風險，降低PPP項目投融資的難度。PPP項目在建設階段，如果單純依靠銀行放款，根本不能達到項目多元化建設標準，并且單一的投資與還款模式還會影響PPP項目可持續發展進程的深入推動，無法實現整體降低資金成本的目的，甚至會加大投融資風險。PPP項目在融資期間，可以從基金、債券、信托等渠道融資，吸引更多社會投資者，讓PPP項目投融資渠道整體拓寬，進而為PPP項目長久發展奠定良好基礎。通過采用多元化的融資方式，不僅能讓PPP項目有足夠的運行資金，還能提高PPP項目融資穩定性和安全性[6]。

（四）加強金融機構業務轉型創新

在以往PPP項目投融資期間，金融機構業務單一，對預算等方面的關注度不高，致使項目融資完整性不足，潛在的風險大。在融資期間，金融機構對可能存在的風險重視程度不足，影響了融資安全性的增強，也導致融資風險和融資成本增大。審批機制以及流程方面亟待健全，致使PPP項目投融資決策受到嚴重影響。為改變此類問題，應該加大金融機構業務轉型創新力度，從后端變為前端。在論證PPP項目初步方案過程中，從項目的不同角度考量，對重大風險精準識別并認定。做好PPP項目規劃工作，對投融資方案科學設計，強化風險管控力度，深入開展投融資評估工作，促進各項專業服務水平的提升。給予預算、相關債務等高度關注，將PPP項目性質及必要增信措施為基礎，促進有限或無追索權融資目標的實現。同時與社會資本加強溝通，構建長久的合作機制，主動參與到PPP項目中，與產業、金融結合，及時分享長期投資效益。

（五）地方政府信用體系建設的強化

在PPP項目建設或者運營中，若政府沒有按照合同履約，致使項目公司的項目無法順利推進，導致公司的經濟利益受到損害，項目責任人可以要求政府作出賠償，補償公司的經濟損失。為實現這一目標，需要強化對地方政府信用體系的完善，對政府部門的行為嚴格約束，并制定監督機制，對整個履約過程密切監督，一旦出現失信問題，立即對其做出懲治，保證政府的信用度能進一步增強，為PPP項目的穩定開展奠定基礎。從PPP項目自身層面考量，如果有完善的信用制度支持，可以讓PPP項目投融資得到科學管理，降低投融資風險發生的可能性。并且借助良好且健全的機制，PPP項目經營與建設期間的多項信息能得到有效整理和收集，深入分析融資風險，掌握地方政府信用情況，從而有效規避風險，促進投融資回報率的增強，讓投融資模式的應用更有針對性。在特別重大突發公共衛生事件期間鑒于各地政府出臺的防控措施要求，其在企業延遲復工、限制人員流動、交通管制等方面進行了嚴格規定，而此舉動可能會導致PPP項目建設逾期。面對此類情況，如PPP項目的合同中說明并有詳細規定，可以根據合同延遲項目建設時間。如在合同中沒有約定或者模糊，可以根據具體情況向政府提出延遲申請。

（六）項目履約保障措施的增加

結合當前PPP項目建設水平來看，我國社會資本的整體關注度不高，沒有認識到PPP項目體現出來的價值，不能主動參與到項目投資中，自覺履約的意識薄弱，不利于PPP項目的順利實施。為從根源避免此類問題出現，強化社會資本方對PPP項目的關注，防止社會資本方在中標后出現合同簽訂拖延、資本注入不到位等行為發生，應該將《招標投標法實施條例》作為依據，在對其中各項規定與要求全部滿足的前提下，適當提高投標保證金的額度。在金額的設定上，根據PPP項目的規模而定，若PPP項目規模擴大，投標保證金的額度要隨之提高，增強金額的標準化與合理化。比如：若PPP項目高達十幾億元，只設定幾十萬元的保證金額，社會資本方很有可能出現違約的違規行為。在項目公司成立以及資本注入階段，任何一項工作的開展都要根據規定展開，設置明確的履行期限，和投標保證直接關聯，保證影響PPP項目實施的因素都能消除。為保證資金的來源不會出現問題，可以轉移調整風險回報等形式，讓社會資本方運用自有資金擴大項目公司的投資股權，對資金比例適當上調。諸如在PPP項目建設階段，對社會資本方在項目公司的出資比例適當上調，這樣既可以確保項目公司有足夠的資金用于PPP項目建設，還能讓項目公司的融資成本降低，防止融資不到位問題的發生。

五、結束語

綜合而言，PPP項目作為一種新型投資建設模式，除了能讓政府在基礎設施建設等方面的壓力徹底減輕之外，還能幫助企業降低投資風險。但該模式在應用過程中，依然有很多潛在的投融資風險，項目企業必須強化對風險問題的重視，對風險源嚴格控制，利用科學的手段進行防范，促進PPP項目盈利能力的提升。