試析預算管理一體化在事業單位中的應用

文/石夏青（山西省水利發展中心）

2020年3月，財政部印發《預算管理一體化規范》（以下簡稱《規范》）, 對財政業務提出規范性要求。《規范》中指出，預算管理主體流程可以劃分為基礎信息、項目庫、預算編制、批復、調整、執行、會計核算、決算以及報告8個主要環節，統一規定了各級預算管理的流程。其遵循的主要原則有：一是依據相關規定，嚴格規范管理，強調落實。二是發揮問題、目標、結果的導向作用。在充分明確目標的前提下，建立各項制度與框架，吸取相關預算管理成功經驗，依據預算管理流程梳理預算管理制度，細化各項現行制度，加強流程改造，促進預算管理一體化流程與實際財務管理工作相適應，有效解決各項問題與阻礙。三是明確各項預算管理主體責任。統一各項預算目標與規則，協調好地方財政部門與預算主體部門之間關系，有效平衡雙方利益。四是以預算制度建設目標為導向，加強各項統籌規劃，同時，加強完善各項預算管理制度。

一、預算管理一體化提出和基本內涵

當前，事業單位為了打破自身發展瓶頸，提高單位整體素質和社會效益，更好地發揮其公益服務性，通過預算管理一體化加強資金管理，高效利用各項資源，同時開源節流，以財務為核心，加強內部管理，保障財務工作順利開展。目前，事業單位預算一體化主要包含三個方面，分別是基礎信息管理、項目規劃管理以及溝通協調管理。在預算管理一體化流程中，綜合納入了項目庫、基礎信息庫以及資產庫，其中包含稅收與非稅收收入，以及預算編制，對其實行綜合管理的方式，對政府采購展開動態管理，實時監控各項指標、評估用款計劃是否合理，監督各項資金支付與總賬管理，通過財務平臺，有效管理各項資產，開展事業單位內部績效評價，開展部門決算、財政部門總決算，產出政府財務綜合報告，在此基礎上，實現收入、支出以及債務綜合監控。在財務項目眾多的情況下，事業單位內部溝通有效性就顯得尤為重要，通過高效溝通，有效協調內部人、財、物資源，提升內部溝通效率，增強事業單位內部員工合作主動性[1]。

二、事業單位預算管理一體化的重要意義

（一）制度層面

在事業單位原有的預算體系中，缺乏統一規范，各事業單位之間預算模式存在差異，欠缺相關約束制度，單位內部重視財政撥款項目，卻忽視單位自有資金項目，對各項資金難以做到有效統籌管理。各層級之間的銜接不暢，預算管理難以實現透明化。當前，實行預算管理一體化，是全面建設內部系統，更是對問題的統一匯總，在完整的流程、規范的制度下，致力于提高事業單位預算管理水平。

（二）信息化系統層面

事業單位實現預算管理一體化，可以整合各個管理系統，實現單一平臺高效管理。在信息化系統充分建設的基礎上，進一步降低財務人員工作強度，簡化各項工作流程。在統一的預算管理平臺中，貫通各項財務數據，加強數據信息的透明程度，在互聯網加財務的基礎上，實現事業單位財務管理水平現代化，增強內部各項決策的及時性[2]。

（三）發展層面

事業單位建立預算一體化，適應各項新政策要求。黨的十九大報告提出，在事業單位建立標準、規范的預算管理制度，加強事業單位預算制度改革，事業單位以及各行政部門要全面控制內部各項支出，統籌公共資源，是新時代事業單位管理的發展方向。此外，事業單位建立預算管理一體化能夠有效提高工作效率，實現各系統集中平臺管理，更加高效化，加快事業單位管理體系的發展與完善，全力促進事業單位治理水平現代化，促進各項資源高效分配，加強公共資金結構管理，有效防范事業單位財務風險。

三、預算一體化在事業單位的應用現狀分析

（一）M事業單位基本情況

M事業單位是S省水利廳直屬全額預算公益一類事業單位。主要職責：貫徹執行新時期管水治水、黃河流域生態保護與高質量發展、節水優先、民生水利方針政策、法律法規和省委、省政府決策部署，為全省水利事業高質量發展提供技術支持、決策支持、服務支持；組織開展水利改革發展政策、規劃和全局性、戰略性、前瞻性、長期性問題研究，提出改革和政策的建議。協助編制全省水利發展規劃、水利綜合規劃和專項規劃；開展水利大數據研究應用，分析國內外水利改革發展相關信息和數據，為經濟社會發展提供決策依據等。近年來，M單位在其財務管理過程中運用預算管理一體化，完善了各項管理制度，堅決依法依規依標準依程序辦事，提高了財務管理水平，提高了單位運行效率。

（二）預算管理一體化在M 單位的應用現狀

1.整合國庫集中支付方式

《規范》指出，轉變傳統財政直接撥付或授權撥付的方式，在各事業單位采用國庫資金集中支付。采用該種支付方式，系統校驗全部資金支出，通過代理銀行發出支付令，單位直接向國庫集中支付。通過集中收付的方式，資金付款流程有效統一，由預算管理一體化系統管理各項目資金，通過系統申請，對項目資金預算指標進行校驗，在此過程中會嚴格依據各項規章制度，校驗合格后，商業銀行完成資金付款。此外，會對各單位展開控制，通過支付預警的方式，規避單位零余賬戶向實有賬戶大量撥款。需要注意的是，采用這種支付方式，會撤銷各項會計明細科目，“零余額賬戶用款額度”科目也取消，可在其他單位開展會計核算時，一起計入總賬[3]。

2.加強預算資金項目化管理

《規范》指出，國家預算項目包括人員、運轉以及特定目標類項目三種，不再劃分基本支出、項目支出。項目類別包括人員類、公用經費、其他運轉類和特定目標類。事業單位轉變傳統會計核算明細科目，實行輔助核算，此種分類方式更加明確預算資金作用，也更能加強對各項費用的管理，減少事業單位各項費用管理漏洞。

3.強化事業單位資產管理

在事業單位中，通過預算管理一體化的方式，加強對單位內部固定資產的管理，同時涉及事業單位無形資產、公共基礎設施、保障性住房、在建工程等資產，準確反映資產名稱、分類、賬面價值、折舊、購置時間、使用情況及變動信息等。能夠全面摸清“家底”，進一步強化資產管理，夯實資產管理信息系統數據，推進資產管理與預算管理、財務管理相結合，健全適應現代化國家治理體系和公共財政需要的行政事業單位國有資產管理體制。

4.嚴格限制向單位實有賬戶轉款

實行整合國庫集中支付的方式，在預算管理一體化系統進一步完善的情況下，建立起健全的銀行清算體系，資金使用單位提出用款需求，在系統核驗成功后，由國庫單一賬戶進行撥款支付。在此過程中，要落實監督向單位實有賬戶轉款的現象，但以下情況不包括在內：首先是依據相關管理制度要求，事業單位應承擔的服務購買項目；其次是單位職工各項支出、各項稅費、薪資費用等；再次是收費職能的劃轉，單位各項社會保險、職業年金、殘疾人保障金等稅費的繳納，通過電子稅務平臺繳納，規范了時效性和規范性。

四、事業單位預算管理一體化優化措施

為了進一步提升預算管理水平，增強財務管理能力，結合M單位實行預算管理一體化以來出現的問題，現提出以下優化措施，希望能對預算管理一體化的發展提供一些參考，主要從以下四個方面展開：

（一）不斷優化科學規范的預算管理一體化系統

在事業單位內部優化預算管理一體化系統，要完善各項預算管理規章制度，在制度的規范下，有效升級預算管理一體化工作，在事業單位內部建立起財務共享的模式。具體可以從以下幾個方面入手：

首先是預算編制方面，事業單位預算編制要規范，嚴格落實各項規章制度要求，在統一規范的前提下，有效落實各項方針政策，助力事業單位總體預算目標實現，按照《規范》要求，預算業務基本單位為項目庫，不再區分基本支出與各個項目支出，項目庫要納入各個預算項目支出，將各個支出項目作出具體劃分，分別為：人員支出項目，運轉支出項目以及特定支出項目，對各個項目進行全周期的綜合管理，促進科學規范的預算一體化管理[5]。

其次是預算執行與調整方面，各事業單位開展預算管理工作要嚴格落實相關政策，尊重政策的權威性。第一，在預算執行過程中，依據上級單位下達的各項指標開展。各事業單位綜合內部實際經營情況，制定并提交相應的費用需求，在預算一體化系統作用下，控制各項預算指標，自動開展審核工作，在支付口令生成后，依據相關電子憑證生成記賬憑證，在預算范圍內的費用，可由系統自動審核下達，超出預算范圍的費用需求，則應由主管部門進行人工審核，在無異議的情況下，進行下達。第二，在預算調整的過程中，嚴格依據各項流程與規范，預算調整不可具有隨意性，要充分發揮預算管理對于事業單位預算支出的約束作用。在出現意外以及突發狀況的情況下，要由專家展開科學的評估，在論證與分析的基礎上，決定是否展開預算調整。

再次是決算、財務報告以及績效管理方面，依據預算執行的現實狀況，系統展開各項數據的生成與匯總，這是單位賬表一致、數據精準的重要保障。在減少誤差率的情況下，減少財務人員工作量，在年底展開自動沖銷，有效提升事業單位財務工作開展效率。在績效管理方面，事業單位要注重其在預算管理工作中的應用，主管部門要全面監督工作開展的績效情況與各項數據變化，開展公平、公正的績效評價工作，注重部門綜合支出的評價管理工作，充分、合理應用績效評價結果。由此，財政部門分析各項信息，促進下階段預算編制工作科學開展。

最后是資產以及資金管理方面，要轉變傳統的思維方式，在預算管理一體化過程中連通事業單位采購與內部資產管理系統。對資產以及采購品目展開合理分類，確保事業單位各項支出的有效性。此外，加強資產管理的靈活性，盤活事業單位內部各項資產，減少浪費以及低效使用，確保資金充分合理配置。

（二）注重硬約束與靈活性的統一

在事業單位預算執行過程中，要堅持剛性與柔性相結合的管理方式。遵守各項政策與制度規范，充分發揮各項政策文件對于事業單位預算管理一體化的指導作用，保障其權威性，這是預算管理一體化的剛性約束。此外，財政部門要落實對單位實際情況的分析工作，可以適當增設管理要素，例如，在調整預算政府經濟科目的過程中，系統只在每季度上旬開放，有時遇到有調整需求和需要緊急支付的情況，就無法進行調整，特別到年底，支付量大的情況下，無法保障按時支付。希望財政部門可以適當調整系統開放時間，增加部門的審核權限，控制公用經費，杜絕事業單位預算支出預留額度的情況，在經費占用的情況下，產生費用追加的需求，這也是提高預算執行率的有效方式。在人員項目支出方面，加強與人社部門的實時聯系，加強系統更新的及時性，不得進行隨意追加，嚴格按照相關的追加流程實施。

（三）落實全方位多主體監督，保障監督的有效性

優化事業單位預算一體化建設，要開展全方位、多主體的監督，有效落實各項監督機制。首先，在加強各部門聯動過程中，財政部門要擁有相關的權限，以便能夠及時下達各項預算指標，在保障各項工作效率的同時，減少各級事業單位的工作強度。其次，加強審計部門的參與，充分發揮審計部門的監督檢查職責，通過預算一體化系統，加強事業單位預算管理過程控制，避免事后審計造成事業單位當期資源浪費。在此過程中，要加強處罰力度，發揮警示作用，同時，加強執行調整與整改措施，從根源上杜絕違紀行為的產生。再次，加強與稅務部門的聯動，及時上繳各項稅收以及非稅收收入，加強財政收入管理。最后，加強資產變動以及非稅收收入入庫聯動，在開展各項資產投資以及資產處置過程中，保障收入直接入庫[6]。

當前，要促進監督方式的多樣性，確保有效開展內部監督與外部監督。全面控制資金流，掌握資金使用情況，主管部門要加強績效評價與審核監督工作，此外，事業單位人員要接受法律、監察以及人民監督，保障事業單位網站的公開性，全面建設廉潔型與數字型事業單位，共享各項政務數據，開展內部分級監管機制，完善并落實各項監管制度，結合互聯網基礎，開展各項監管工作，加強事業單位失信懲戒，建設良好的事業單位內部環境。

近年來，預算管理一體化建設初步發展，事業單位在內部思想統一工作上要加強落實，采取多種培訓以及宣傳方式，加強內部的座談以及交流，對相關經辦、審核人員，要加強實操方面的培訓，充分解決事業單位預算一體化建設問題，促進系統的運營與維護。此外，預算管理一體化建設是財政改革的重點，要做好長期的跟蹤，及時調整、及時優化，提升一體化服務質量。

（四）提高預算評價結果運用

事業單位優化預算一體化建設，是綜合分析預算方案實施效果與員工預算指標完成情況。對預算管理方案合理評價分析的基礎上，促進下期預算方案不斷改進，單位內部要規避各項財務風險。此外，預算評價結果是獎懲實施的重要依據，充分利用獎懲措施執行，調動員工工作執行的自主性。

五、結束語

本文通過闡述預算管理一體化相關內涵，分析事業單位實施預算管理一體化意義，結合M事業單位實例，提出相應的預算管理一體化優化意見。首先，事業單位實行預算管理一體化，有效提升管理效率，為發揮事業單位預算管理一體化最大化效用，需要不斷優化預算管理一體化系統，通過系統不斷完善，促進財務預算以及審批各個環節工作的高效開展；其次，要重視硬性約束與靈活性的高效統一，嚴格按照各項預算管理一體化規章制度執行，保障其權威性，又同時兼顧靈活性。在規范的流程前提下，實行必要的預算調整。通過多個主體，展開預算管理監督，內部與外部結合，打造良好的事業單位預算管理環境；最后，提高預算評價結果的有效應用，通過預算管理結果，展開績效評價。在此基礎上，提高員工工作開展的主動性和積極性，保障預算管理一體化充分良好運行，促進事業單位財務工作高效開展。