民族地區社區嵌入治理模式研究
——以西昌市X社區為例

楊 淋

（西南交通大學公共管理學院，四川成都 610031）

2021年8月，習近平總書記在中央民族工作會議上首次提出 “要逐步實現各民族在空間、文化、經濟、社會、心理等方面的全方位嵌入”［1］。這是新時代民族工作發展的新理念，也是新時代民族工作開展的指導遵循，如何促進各民族全方位嵌入亦成為一個亟需解決的難題。

隨著我國城鎮化進程的快速推進以及少數民族人口數量的穩步上升，我國各民族人口跨區域流動頻率增快，民族分布格局也逐漸從 “散居、聚居” 向 “融居” 過渡，城市社區也從單一的民族居住格局向多元化發展［2］。大規模、大范圍的人口流動導致城市居民的民族身份更加多元化與復雜化，且各民族間在生活習慣、文化習俗等方面存在異質性，交往交流交融不夠深入，這種現象加劇了社區治理的難度，尤其是我國民族地區的社區，地理環境的脆弱性、經濟環境的差異性、政治環境的復雜性和民族環境的多元性使這些地區的社區治理難上加難。而社區治理作為國家治理的基礎工程，作為我國民族工作開展的新落腳點和著力點，重要性不言而喻［3］。如何促進我國民族地區的社區治理體系與能力現代化呢？如何在社區治理中實現各民族全方位嵌入？什么樣的治理模式是適合民族地區的社區呢？這一系列的問題都亟需解決。本文以涼山彝族自治州西昌市X社區為例，通過實地調研深入分析西昌市X社區治理的實踐，形成民族地區社區治理模式，為其他民族地區社區治理提供有益借鑒，以期在一定程度上豐富社區治理領域的研究內容。

一、概念界定與研究現狀

（一）概念界定

治理不同于 “統治” “管制” ，它是一種行為，本質在于服務，強調治理主體的多元化、平等性、互動性［4］，同時注重運用多樣化的治理手段實現主體之間的利益最大化。社區治理是將治理理論運用于社區場域的具體實踐。早先學者將社區治理與社區管理劃等號，認為社區治理是國家與社區兩個治理主體對社區公共事務的管理［5］。隨著社會的發展，社區治理被賦予新的定義，學者郝海波［6］通過整理黨十八大以來習近平總書記關于社區治理的重要講話，認為新時代的社區治理應當以公平正義為目標導向，堅持人民群眾的主體地位，以共建共治共享為治理的基本原則，充分調動政府、市場、居民、社會組織等多元主體共同參與社區公共事務的治理活動。綜上，筆者認為社區治理是指在一定的區域范圍內，按照我國有關規定、立法，由政府部門、社區、社會團體、普通市民等社會多元主體，采取磋商洽談、溝通交流、合作行動等方法對社會社區資源加以合理運用，對社區公共事務加以有效管理，共享社區治理成果，從而實現社區自治的過程。而模式從字面意思理解就是某種可供效仿學習的標準樣式，社區治理模式則可以理解為通過不斷探索而成的具有代表性的可供他人借鑒的標準樣式。

（二）研究現狀

近幾年在如何推動國家治理體系和治理能力現代化熱潮的影響下，社區治理成為了研究的熱點與重點。但對民族地區的社區治理相關研究較少。現階段，我國關于民族地區社區治理的研究主要集中在以下兩個方面：

（1）民族地區社區治理存在的問題及對策研究。徐銅柱［7］在分析了民族地區城市社區治理基本特征的基礎上，指出民族地區社區治理存在認識不清、人才匱乏、資金短缺等困境，提出要在社區理念、社區人才、社區文化等方面提升社區治理水平。楊鹍飛［8］在對我國城市民族社區研究現狀進行分析時，指出學界總是圍繞 “建設什么樣→存在什么問題→怎樣建設” 的思維模式對民族社區進行研究。此類研究大多都是從理論出發回歸理論的方式提對策建議，普適性較強，缺乏針對性。也有學者從個案的角度分析民族社區存在的問題，并針對性提出對策，如學者劉浦之、吳圣堯［9］對涼山州易地扶貧搬遷社區的家支組織與社區重構進行研究，提出引導搬遷群眾更好融入社區生活的建議。

（2）民族地區社區治理的理論視角相關研究。在對民族社區治理研究中，不同的學者基于自身研究的主題引入不同的理論對其進行闡釋，如王若溪［10］、尚前浪、陳剛［11］等引用社會資本理論對民族地區社區治理路徑進行研究，劉夢、張爽［12］運用協同治理理論研究民族社區管理問題并提出相應改進對策、馬曉玲［13］從治理理論視角對民族互嵌式社區進行研究。

可以看出在民族地區社區治理研究中，缺乏以個案形式對某個地區社區治理經驗進行總結的研究，并且，在民族地區社區治理個案的選取上，往往關注少數民族村寨或者易地扶貧搬遷的社區，忽視了民族地區的城市多民族社區，忽略了民族互嵌的社區結構會對社區治理產生影響。因此，需要引入新的理論視角探索出一套具有地方特色和民族特點的社區治理模式，豐富社區治理領域的研究內容。

二、嵌入性理論及其分析框架

（一）嵌入性理論解釋

“嵌入” 最早是形容結構工程學中不同部件之間相互咬合、相互依賴的狀態，后經Polanyi［14］在《大變革》文章中用來描繪經濟行為與社會關系的一種狀態。 “嵌入性” 理論的發展大致分為3個階段：Polanyi探索時期、Granovetter深入研究時期以及新時代全面發展時期。首先， “嵌入性” 理論開山鼻祖Polanyi，認為經濟行為會受到嵌入在社會關系中的經濟和非經濟因素的雙重影響，各影響因素之間不是單一存在的，是相互嵌入的，并且這種嵌入的狀態可以分為結構嵌入與關系嵌入兩種類型。在這一時期， “嵌入性” 概念側重于經濟學領域，用來解釋經濟行為與社會體系的雙邊關系。40年后，學者Granovetter［15］發表《經濟行為和社會結構：嵌入問題》，重新將 “嵌入性” 拉回大眾視野。Granovetter強調的是經濟行為與社會體系的多邊聯系，同時考慮到了個體行為及其構成的網絡怎么影響經濟行動。經歷了探索時期與深入研究時期， “嵌入性” 理論” 研究迎來了百家爭鳴時期，即新時代全面發展時期。許多學者根據自己研究對象、研究內容等將 “嵌入性” 理論運用到公共管理學、新聞學、教育學等學科來解決學科領域的問題。 “嵌入性” 理論運用的持續深入，使嵌入性框架愈加豐富，如Zukin、Dimaggio［16］研究企業在社會網絡中的位置時，將嵌入進一步分為認知嵌入、文化嵌入、結構嵌入和政治嵌入。李靜和于晉海［17］在研究牧區社區的時候發現可以通過經濟互嵌、居住互嵌、文化互嵌3個方面建設社區。

（二）民族地區社區治理的嵌入性框架

2014年，習近平總書記從我國民族問題的實際出發，高屋建瓴地提出建立各民族相互嵌入的社區環境。如何理解各民族相互嵌入這一概念呢？楊鵑飛［18］將其解釋為民族互嵌，他認為不僅應當包括各民族地理空間上的居住場域互嵌，還應包括各民族間通過自由平等交流而形成的相互包容的精神關系互嵌。吳月剛，李輝［19］從物質和情感兩個維度定義 “民族互嵌” ，認為物質形式的 “民族互嵌” 是指各民族相互嵌入的居住場域、相互影響的生活方式等；情感上的 “民族互嵌” 主要是基于人情味的中國情景出發，認為民族互嵌離不開人，人離不開情，著重強調各民族心理層面的互嵌，如尊重平等、團結友愛等。目前， “民族互嵌” 研究尚處于初步探討狀態，還未出現統一權威的界定。但是，學界關于其的討論總是圍繞空間互嵌和精神互嵌進行展開。

本文結合民族地區社區治理實際，引入 “嵌入性” 理論提出民族地區社區治理空間互嵌、制度互嵌、經濟互嵌、文化互嵌、認知互嵌以及精神互嵌的嵌入性框架。（見圖1）

圖1 民族地區社區治理 “嵌入性” 框架

具體而言，空間互嵌是指各民族居住空間的相互嵌入，其形成過程主要分為兩種，一種是經過漫長時間自發形成的結構；一種是有國家政府自上而下的干預形成的，如易地扶貧搬遷、村改居、鄉村振興等。這是實現民族互嵌的基本條件，屬于淺表層的互嵌；制度互嵌是指民族政策制度、民族非正式規范等對不同民族居民產生的影響，經濟互嵌是指不同民族居民經濟往來，具體指不同民族居民自愿通過合作的方式共同經營創收，謀生。文化互嵌是指通過不同民族居民對不同民族文化的相互交流、相互借鑒、相互影響進而實現對各民族文化的認同與共享。認知互嵌是指不同民族居民長期形成的對于各民族群體的認知，如民族知識認知、民族政策認知、民族理論認知等。這是實現 “民族互嵌” 的重要環節，屬于過渡層互嵌。精神互嵌體現在于各民族間自由平等地交往交流、相互包容，這是各民族對國家認同、民族認同、地方認同、鑄牢中華民族共同體意識等最高級的顯化結果，屬于深層的互嵌。

三、 “嵌入性理論” 下西昌市X社區治理實踐

西昌市X社區成立于2013年7月，地處西昌市南新城區，轄區總面積0.9平方公里，住戶有7 389戶，常住人口1.8萬余人，其中少數民族人口占總人口的20%。轄區內有民族風情園、民族體育廣場等大型民族文體活動場所供各民族居民交往交流、生產生活。X社區為提升民族事務治理能力，積極探索創新社區治理模式，推動社區內各民族居民團結進步、守望相助、共同發展。在2020年，被評選為涼山彝族自治州民族團結進步創建活動示范點以及四川省民族團結進步示范社區，其民族團結進步創建經驗在涼山州得到大力推廣。

（一）空間互嵌：黨建引領+網格化管理

X社區按照 “全覆蓋原則” 將轄區劃分為27個網格，同時根據住宅區、拆遷安置區、商業區、駐區單位4種小區類型，將網格具體劃分為基礎網格、重點網格、臨時網格3種類型。在每個網格中配備一名網格員，網格員主要職責是在所負責區域范圍內有效開展民生服務、矛盾調解等管理工作，精準治理社區存在的問題，預防各種潛在的風險隱患。其中，最主要的是網格員要扮演好信息收集員的角色，通過與社區居民相處中收集信息，將收集到的社區各類信息通過 “社區e通” 及時準確地反饋到社區網格管理中心站。社區網格管理中心站第一時間進行分析研判，采取措施，跟蹤回訪。例如，拆遷安置區作為重點網格，不同民族居民脫離原有生活環境來到陌生地域生活，為了追尋自身安全感會主動選擇與同族居民聚居，排斥其他民族居民，導致各民族居民居住隔離。因此，X社區會依托網格將各民族居民均衡地分布，保證各民族居民在社區實現空間互嵌。此外，X社區充分重視黨員的示范引領作用，在網格設置網格黨小組，同時在每個樓棟設置黨員聯絡站，初步構建 “社區黨支部+網格黨小組+樓棟黨員聯絡點” 3級黨建傳動機制，推動黨組織與網格組織進行深度融合，形成社區治理的強大合力。

（二）制度互嵌：民族制度+社區民族公約

X社區一方面參照西昌市少數民族流動人口管理制度，按照 “來時登記、離開注銷” 原則，通過社區網格互聯網信息管理平臺加強對外來少數民族人口的管理，實現 “民有所呼、我有所應” 暢通訴求渠道，做到情況早知道、早報告，服務早跟上，人員全覆蓋的工作格局，有效解決了社區少數民族人口管理難問題。同時，以《西昌市少數民族地區政務公開工作規范》為指導，在社區內全力搭建雙語政務公開工作平臺，如對網格員和社區居民進行雙語培訓、成立少數民族綜合辦公室、民族糾紛調解室，對少數民族居民事務進行專項處理，有效提升了少數民族居民的政務公開參與度。另一方面，X社區通過網格員和居民委員會收集各民族居民制定民族公約的意見，同時公開對外征稿，經社區黨支部和綜治中心匯總整理后形成社區專向民族共治公約。《社區專向民族共治公約》中既給予了社區內各民族居民平等自由交往的權利，也規定了各民族居民的義務，使社區各民族居民生活行為有了規范約束。

（三）經濟互嵌：少數民族就業幫扶+成立少數民族就業基地

為維護社區穩定和諧，解決少數民族就業難問題，X社區專門設有少數民族就業幫扶中心來提高少數民族居民的就業能力，幫助少數民族居民就業，更好助力脫貧攻堅。如，心理驛站對少數民族居民進行就業心理疏導、定期開展少數民族就業聯席會以及開展 “漢族+少數民族” 一帶一幫扶活動等搭建社區內各民族居民就業平臺。同時，X社區積極整合社區內外資源，與社會組織、企業等合作，為社區各民族居民提供更多的就業崗位。如聯合樂山市嘉州技工學校對社區少數民族居民進行培訓與指導，利用轄區內民族體育廣場積極承辦開展成都非物質遺產活動，幫助社區少數民族居民經濟創收，以及依托民族風情園景區資源，鼓勵社區各民族居民在景區內營業，以旅游業帶動社區居民就業等。社區各民族居民在依托社區資源進行就業培訓與指導，借助社會資源實現工作自由的同時，通過就業平臺實現了平等互動交流，信息資源共享，從而產生經營合作意愿，進一步加深了彼此間的經濟互嵌。

（四）文化互嵌：舉辦民族文體活動+整合民族文化資源

為幫助各民族居民了解民族文化，X社區采取了一系列措施：第一，利用社區板報專欄、小區走廊等室外活動場所，打造民族文化風采走廊、少數民族文化活動板集中展示各民族風情特色、文化習俗以及宗教信仰，營造良好的民族團結氛圍；第二，借助涼山州特有的彝族年、民族團結進步節、火把節、州慶、藏歷年等少數民族節日，舉辦各類民族文體活動，如彝族達體舞比賽、彝文書法競賽、社區廣場舞大賽、社區文藝風采大賽以及 “手拉手” “心連心” “一家親” 民族聯誼活動等，來搭建起各民族交流平臺，增進各民族居民的情誼；第三，X社區利用轄區內民族風情園、民族體育廣場等民族資源宣傳民族文化，促進居民對各民族文化的了解。如2019年，X社區借第七屆中國成都國際非物質遺產節的東風，在民族體育廣場舉辦了實踐活動，該實踐活動包括介紹民族方隊展示、非遺文化宣傳、民俗巡演等，滿足了群眾日益增長的文化需求，彰顯了民族文化的獨特美麗，很好地促進了民族文化互嵌。

（五）認知互嵌：民族團結進步創建工作+民族團結進步宣傳月

首先，X社區利用社區LED滾動播放民族團結視頻、利用宣傳欄、板報、活動長廊展示民族團結模范事跡，利用發放宣傳手冊、張貼標語等方式大力宣傳民族理論、民族政策。使民族相關知識貼近居民，讓民族團結氣息充斥整個社區，讓民族相關知識時刻映入居民眼簾。其次，社區工作人員和網格員采取走訪群眾、召開座談會等形式，將民族工作與社區治理工作結合起來，認真排查轄區內民族團結、民族宗教界存在的各類不穩定因素及矛盾糾紛并調處化解，為群眾排憂解難。同時，通過黨建月會、系統工作會以及少數民族聯系會等繼續深入學習民族政策、民族理論、民族知識，大力宣傳我國民族區域自治制度的優越性和黨的民族政策，使社區各民族居民逐漸吸收接納相關的民族知識。最后，對社區資源合理利用，進一步推動社區各民族居民從被動接受民族知識向主動汲取轉變，如利用 “兒童書屋” “民族書屋” 組織社區內的學生集中閱讀民族知識書籍，舉辦 “民族知識競賽” “樊登讀書會—共讀一本好書” 來調動社區居民參與積極性，使民族知識主動進小區、進樓棟、進家庭、進每一個中華兒女的心。

（六）精神互嵌：居民自治小組+居民志愿參與

要打造 “共居、共建、共享” 的社區共同體，情感治理是民族互嵌式社區必不可少的重要環節，而居民自發參與社區治理的過程正是社區各民族居民情感互嵌交融的過程，也是社區民族情感互嵌的內生動力源。為此，X社區為激發居民參與社區治理做了以下舉措：第一，借助 “先鋒報到、共治有我” 小程序，統計社區黨員數量，黨建引領社區黨員參與社區治理；第二，發動群眾參與，成立專職和兼職網格員隊伍、民族調解隊伍以及雪亮工程技術監控4支群眾社會治理隊伍；第三，以西昌市新時代文明實踐志愿服務活動為載體，在社區成立志愿服務大隊，在網格點成立志愿服務小隊，在小區成立志愿服務宣傳站 “黨旗下的小紅帽” “七嘴八舌和事佬” ——矛盾糾紛調解志愿服務中心，建立起 “社區—網格—小區” 3級志愿服務管理體系。此外，大力推行居民微心愿 “點單” —志愿服務站 “下單” —志愿者 “接單” 的志愿服務菜單模式，同時為志愿者設定星級積分制度，讓志愿者憑借積分在社區、小區的道德銀行和愛心超市置換物品，將愛心變現，激發居民參與熱情。

四、民族地區社區嵌入治理模式初探

涼山彝族自治州西昌市X社區治理的成功實踐源于對國家 “民族互嵌” 方針的有力回應、對自身區域民族特色的精準把握以及對區域民族工作高度重視的基礎上實現的。基于此，筆者從習近平總書記提出的 “民族互嵌” 理念出發，引入 “嵌入性” 理論，結合現實情況搭建本文分析框架，并以此分析涼山彝族自治州西昌市X社區治理實踐，以期總結出優化民族地區社區治理模式，為國內其他地區的社區治理探索提供有益參考。（見圖2）

圖2 民族地區社區治理模式

（一）淺表層互嵌：以 “空間互嵌” 夯實民族地區社區治理基礎

網格化管理是近幾年新起的社區治理工具，克服了以往社區治理碎片化的弊端，讓社區事務得到精準高效整合與治理。當今實踐證明黨建工作時刻起著戰斗堡壘作用，基層黨組織的組織力、黨員的號召力在社會發展過程中起著關鍵作用。因此，將黨建工作與網格化管理結合起來，有利于推動黨組織與網格組織進行深度融合，形成社區治理的強大合力。針對民族地區的特殊性，社區各民族居民需求差異化明顯加大了治理的難度，通過黨建引領+網格化管理能夠更精準滿足居民需求，提高治理效率與質量，西昌市X社區治理實踐也證實了這一點。X社區以黨建引領基層治理為切入點，設立3級黨建聯動組織，并按照區域民族比例劃分網格類型，實行一專一輔網格員制度，將黨建引領與網格化管理相結合，以 “化整為零、橫向拓展” 的原則推行網格化黨建工作、網格化民族工作。

（二）過渡層互嵌：以 “制度、經濟、文化、認知互嵌” 提升民族地區社區治理能力

從西昌市X社區治理的具體實踐中可以看出，民族互嵌是一個層層遞進的動態發展過程。剛開始在政府、社區等外部力量的推動下逐步形成民族空間互嵌的淺表層民族嵌入格局。隨著空間互嵌的初步形成，社區從制度互嵌、經濟互嵌、文化互嵌以及認知互嵌四個方面齊發力，推動各民族居民互嵌的深度，這是一種依靠自上而下力量推動形成的過渡層民族嵌入格局，因此，民族地區社區治理時可以參考西昌市X社區的治理實踐。在制度互嵌層面，以當地民族制度為引領，貫徹落實方針政策，如搭建雙語服務平臺、少數民族就業幫扶、建立少數民族人口流動追蹤機制等，同時，制定社區民族自治公約，從非正式制度的角度規范社區各民族行為；在經濟互嵌層面，充分利用社區內外資源，打造社區經濟利益共同體，如建立社區就業指導中心、開展 “漢族+少數民族” 一幫一扶活動、聯合企業成立合作社或搭建產業基地等；從文化互嵌層面，舉辦各類文體活動，營造社區民族氛圍，如彝文書法比賽、民族圖書屋、民族文化風采展示長廊等；從認知互嵌層面，成立民族團結進步創建工作活動小組，制定相關宣傳方案，如利用社區LED滾動播放民族團結影片、舉辦知識競賽、民族讀書會等。

（三）深層互嵌：以 “精神互嵌” 形成民族地區社區治理原動力

在民族互嵌的過程中，情感互嵌是民族互嵌最終的目的，也是構建互嵌社會的價值所歸，一個社區民族關系質量的好壞關鍵在于社區各民族居民的民族情感是否互嵌［20］。當前，我國社區治理大多都存在過多依靠 “自上而下” 的行政力量推動，忽視了居民治理主體 “自下而上” 的參與。這在民族地區特別凸顯，忽視居民參與社區治理的重要性，尤其是少數民族居民的參與。而社區作為居民生活的場域，居民參與社區治理必然是民主自治的具體體現，只有讓居民真正參與到社區治理，才能使一個社區能夠得到長久、持續、健康的發展。以西昌市X社區為例，可以成立群眾社會治理隊伍、開展 “先鋒報到、共治有我” 活動、推行居民微心愿 “點單” —志愿服務站 “下單” —志愿者 “接單” 的志愿服務 “菜單” 模式等促進各民族居民參與社區治理，促進不同民族居民關系真正實現 “嵌入” 到 “融入” 。

五、結語

每個民族群體都會經歷與其他民族群體雜居、聚居到融居的過程，最終也必然會導致各民族相互嵌入的社會結構和社區環境的出現。而社區作為各民族居民生產生活的最小單位，不僅是基層治理的基本單元，還是國家發展新時代民族關系的微觀視域。民族互嵌式社區治理亦是成為了國家民族事務治理的新落腳點與發力點。

在個案分析的基礎上，本研究總結出民族地區社區治理應當從淺表層互嵌夯實社區治理基礎，重視社區網格化管理，充分發揮黨建引領作用；從過渡層互嵌提升社區治理能力，建立制度、經濟、文化、認知互嵌的耦合機制；從深層互嵌激發社區治理內在動力，積極探索居民參與機制和社區情感治理模式。但由于每個地區民族構成、文化背景、政治環境、國家扶持力度等方面純在差異。故其他地區在借鑒該模式時應持辯證眼光，借鑒共性，發展特性。