信用監管中行政確認的模式及運用

邢 雪

（桂林電子科技大學法學院，廣西桂林 541004）

一、信用監管中行政確認現狀及理論局限

（一）信用監管中行政確認的現狀

信用監管的手段按照其效力可以分為強制的和柔性的。強制的信用監管手段有行政強制、行政命令等；而柔性的信用監管手段有行政指導、行政確認等。在當前我國經濟加速轉型、社會深刻變革的過程中，部分社會人員誠信缺失的問題呈現出復雜化、新型化、頑固化和關聯化的特征。應對新型的失信問題，柔性的監管手段因其適用更靈活，適用范圍更廣泛，監管成本更低，監管效果更為顯著應運而生。本文以柔性監管手段行政指導為例，來探索信用監管的多樣模式及運用。行政確認是行政行為的一種，主要是對相對人法律地位、法律關系、法律事實的認定。本文所討論的信用監管領域三種主要的行政確認行為，即信用評價、紅黑名單、信用報告，主要是對相對人法律地位和法律事實的認定。在信用監管領域，以信用評價、紅黑名單、信用報告為主要內容的行政確認手段，因能夠提高監管效率、穩定監管秩序、化解監管糾紛、優化監管效果等重要功能在眾多監管手段中脫穎而出。從現行的政策規定和實踐探索來看，信用監管中行政確認手段已經出現了許多不同的監管模式，這些模式各具特點且適用于不同的場景。針對這些不同的模式，目前的學理分析較為欠缺，大部分學者的研究僅僅停留在零散的監管手段，比如說以信用評價和分級分類監管為內容的 “多元模式” ，以宣傳信用管理 “紅、黃、黑” 名單為內容的 “單一模式” 等等。現行的模式并未對信用監管的行政確認手段進行系統歸納整合，單個的、零散的監管手段不能保證穩定的、高效的監管效能。本文就信用監管中行政確認的模式及運用做初步探討，將行政確認的手段按照制度要素包括適用形式、表意形式、實現方式進行整合進而形成監管模式，以期發展和豐富我國的信用監管制度，并對實踐有微薄的指引作用。

（二）信用監管中行政確認的理論局限

行政確認是行政主體對相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明并予以宣告的具體行政行為［1］。根據確認主體的數量可以劃分為 “單一主體確認” 和 “聯合主體確認” 。 “單一主體確認” 是單個行政主體對具體事項進行確認的方法，例如食品安全部門對食品安全事故的認定、環境保護部門對污水排放不達標的認定、質檢部門對產品質量檢驗的認定等。而 “聯合主體確認” 是隨著行政執法形式的多樣化而產生的，可以追溯至聯合執法。在信用監管領域，目前行政機關各自為政的確認方式難以解決雜草叢生的失信亂象，聯合主體的行政確認形式便應運而生［2］。比如說在全國各市由多方行政機關聯合發布的紅黑名單，確保 “誠信者路路暢通，失信者寸步難行” 。綜上， “聯合主體確認” 是由多個行政機關基于各自職權對相關法律情形進行聯合確認。兩者的分歧聚焦在確認適用的情形上。前者適用于單方行政主體對緊急突發事件進行確認，后者適用于多個行政主體聯合執法。兩者的共同主張集中在行政確認的方式和方法上，即兩者都是基于對相關守信或失信情形進行認定，并以公開方式進行聲明。

新型信用監管中行政確認在化解監管糾紛、提高監管效率、穩定監管秩序等方面發揮著顯著作用。它與傳統的信用監管方式相比效果卓絕，這是學界的共識，也是新型監管得以在信用治理的實踐中被寄以厚望的原因。信用監管中行政確認在信用治理的實踐中有較為廣泛的應用前景。但是目前理論尚有缺陷不足以支撐實踐的運用，有待于持續深化。

1. “單一主體確認” 適用情形的局限性

縱觀我國信用監管領域行政確認的實踐， “單一主體確認” 主要體現為行政機關對失信事故的鑒定即行政主體對特定的法律事實或客體的性質、狀態、質量等進行的客觀評價。比如，《食品安全法》第一百零六條、一百零七條的規定和《中華人民共和國水污染防止法》第二十四條的規定等，失信事故由專業的單方行政機關進行認定是一個顯而易見的條件。

我國之所以對傳統失信事故的認定主體如此規定，主要是基于以下三種原因的考量。第一是在行政權的宏觀角度進行考量，防止確認權的濫用，對適用主體作出限定從而在源頭上減小了權力濫用的可能性。第二是專業機關對具體事項進行確認，針對性較強，執法便捷，保障了行政確認的專業化與規范化。第三是保障企業的合法權益，單方行政主體的行政確認使得由此遭受損失的企業有明確的訴求對象，有清晰的訴求途徑。單方行政主體的行政確認有其合理性與必要性，但是信用監管中行政確認是否只限于單方行政主體作出。以下我們進行剖析：

單方行政主體行使行政確認的權力，在主體上限縮了權力行使的范圍，在源頭上減少了權力濫用的可能性。但是我們知道防止權力的濫用并不意味著削減權力甚至是扼殺權力的萌芽。權力本身帶有一定的誘因性，自權力誕生以來就引起了人們狂熱的追求和擁護。在法治化的社會中，權力的濫用可以通過制度化、程序化的設計得到限制，即立法者可以在權力行使的程序、權力的內容設定等方面有所限定。比如信用監管中，行政機關在行使行政確認權時，需遵守法定程序、依照法定職權范圍，不能超越職權、濫用職權。信用監管中多方主體聯合確認的職權可以通過相應的制度設計限定與防范濫用的風險，具有存在的合理空間。

單方行政主體的確認行為具有便捷性、靈活性、專業性的特點，尤其是對于應急事件的處理上， “專事專辦” 使得行政行為效率普遍提高。但單方行政主體的 “頭痛醫頭，腳痛醫腳” 的模式，無法應對大面積、高頻率的失信問題。在深化"放管服"改革、優化營商環境的背景下，探求多方行政主體聯合治理是從源頭預防失信的根本之道。多方行政主體的聯合確認，不僅可以防止權力的濫用，其過程中的信息共享和相互協作有利于信用確認的結果更加客觀公正。聯合行動可以提高信用監管行政確認的效率，有效緩解信用監管主體的短缺狀況，有利于營造誠信有序的營商環境。

在信用監管領域信用確認的適用形式問題上， “聯合主體確認” 的認識比 “單一主體確認” 的認識更符合信用監管的實踐需要。在成本收益思維指導之下，強調監管效率的提高、監管效果的優化和監管秩序的穩定，較大程度地放開了信用監管中行政確認的適用空間，使多種形式的行政確認得以廣泛、靈活地運用。

2. “聯合主體確認” 方式方法的單一性

“單一主體確認” 與 “聯合主體確認” 的共同點在于表意形式與實現方法上，即兩者都是行政機關對相對人的信用情況進行確認，并通過紅黑名單進行公示。這樣的監管模式顯然過于單一。

第一，信用監管領域的行政確認中，信用評價是較為常見的一種表意形式。信用評價可視為一種證明，即行政主體向其他人明確肯定被證明對象的信用等級和信用狀況。行政機關工作人員的單方評價是信用評價的一種，但不是唯一的評價形式。相對于行政機關工作人員的單方評價，行政主體利用信用信息平臺進行的數據評價更加科學合理［3］。首先，信用信息平臺的數據評價不是基于行政主體的主觀判斷，而是在客觀的數據與信用記錄的前提下，通過中立的算法分析得出的結果，使得行政確認更具有說服力。其次，信用平臺的數據評價，經過事先精準設計的算法程序即可得出，效率普遍提高，節約了大量的行政資源。最后，信用平臺可以實現不同領域信用數據的綜合分析，不同的行政部門只要按照法定程序上傳本部門的相關數據，平臺即可整合各個企業在不同領域的信用數據，進行全面分析，最終形成各個企業信用評價結果，這樣的信用確認對企業來說更加周延［4］。

第二、行政確認是要式行政行為。行政主體在作出行政確認行為時，必須以書面形式，并按照一定的技術規范要求作出。對于信用監管中行政確認的實現方式是否只能通過紅黑名單的方式來公布，許多學者通過實踐分析已經給出了不同的建議［5］。除了紅黑名單可以將企業的信用狀況公之于眾外，信用報告也不失一種信用公示的良策。本文所指的信用報告主要是指公共信用服務機構比如信用中國平臺出具的信用報告。信用中國平臺是由國家發展改革委、人民銀行指導，國家信息中心主辦，百度公司提供技術支持和運營維護，是政府褒揚誠信、懲戒失信的總窗口。該平臺利用數字科技手段，使用互聯網公開數據進而形成信用報告。信用報告是在傳統的信用確認基礎上疊加使用了科技手段所出具的企業信用的說明書。信用報告與紅黑名單在功能上大致是一致的，都是企業信用的外在表現，但是信用報告相比紅黑名單，對企業的信用記錄更為全面，它不僅有企業的信用等級，而且附帶著企業的失信行為類型、失信行為頻率、信用修復次數等。相對人通過信用報告能夠對企業的信用狀況有全方位、立體化的了解。

二、最新理論模式及其構造

構建信用監管中行政確認的多樣模式，旨在適應錯綜復雜的監管場景。鑒于信用缺失的現象在不同行業、不同領域呈現出不同特點。信用監管也隨之有不同的變種。信用監管情形的豐富多樣，決定了信用監管中行政確認的模式也是多樣化的。

信用監管中行政確認的不同模式可以根據其制度構造的基本要素來進行劃分，不同內容的基本要素按照執法的程序進行組合能夠生成不同的行政確認類型［6］。信用監管中行政確認的制度要素包括：確認的適用形式、確認的表意形式、確認的實現方式。以傳統的失信事故確認程序為例，對其進行剖析，可以發現 “適用形式（單方確認）——表意形式（單方評價）——實現方式（失信名單）” 這一基本的制度構架。在這個框架中，各個制度要素所對應的基本內容因實踐需要而有所差別。具體來說，適用形式可以是情況簡明、專業性強的單方行政主體的確認（簡稱 “單方確認” ），也可以是情況錯綜復雜、涉及多個行業領域的多方行政主體聯合確認（簡稱 “聯合確認” ）。表意形式可以是行政機關做出的單方評價，也可以是行政主體利用信用平臺的數據分析所出具的數據評價。實現方式既可以 “紅黑名單” 的方式進行公布，也可通過信用信息綜合性更強的 “信用報告” 進行公示。若將上述分析框架中的各個部分視為變量，再將不同變量進行排列組合，可形成五種實踐性較強的和解模式（見表1）。

表1 信用監管之行政確認的模式

五種行政確認的模式中，第一種模式是失信事故的認定程序中所采用的模式，也是傳統的信用監管中較為常見的模式，但它并不排擠其他模式存在的空間。相反，失信事故認定模式的適用與其他的四種模式的適用是在不同空間并行存在的。另外四種行政確認模式都是單一主體確認模式在不同方面的變相，這些變相有賴于將適用形式囊括多方主體的聯合確認，創新數據評價的表意形式，將確認的實現方式多樣化，在不同情形下分別采用紅黑名單和信用報告。

(一）將 “聯合確認” 作為行政確認形式的理據

傳統狀況下行政確認適用的情形是單方行政主體對相關事項進行確認，其背后蘊含的法理是職權法定原則。由法定機關對專門事項進行確認，既符合職權法定的原則又有利于行政確認的專業化，且多方主體聯合作出行政確認也并不違反職權法定的原理。聯合確認可以分為兩種情況進行說明：第一種情況即多方行政主體都具有某一事項的確認權，比如說襄陽市 “誠信建設萬里行” 主題宣傳暨 “百行企業亮信用” 活動啟動儀式上，市工商局、市商務局、市稅務局等行政機關聯合發布了最新一批行業信用 “紅黑名單” 。第二種情況是不同的行政機關具有不同的職權，某一事項的確認需要多個行政機關聯合協作。比如說信用信息平臺的建設過程中，由各個行政機關提供本部門的信用信息，上傳到平臺，由平臺運用算法技術進行歸納整合，得出確認結果。這兩種情況都是在職權法定的情況下行政機關靈活協作的體現。

（二）將 “數據評價” 作為行政確認表意形式的理據

行政確認的表意形式并非是單一的，這是個技術問題，運用不同的技術方法可以形成不同的表意形式。行政機關的工作人員基于相對人的信用狀況，憑借專業的行政素養和職業思維可以作出行政權確認，這是傳統的行政確認的表意形式。同時，行政機關運用信用信息平臺，基于平臺的數據分析與算法技術也可以給出客觀的信用評價，形成行政確認的效果。數據評價不僅理論可行，在具體的實踐中也得到了驗證。例如國家醫保局近日印發《關于建立醫藥價格和招采信用評價制度的指導意見》在醫療衛生領域掀起了數據評價的浪潮。利用平臺數據進行分析進而得出藥店的信用等級，成為擰干藥價水分的一劑良藥。數據評價與傳統的單方評價相比，評價的結果更為客觀、考察因素較為全面、評價的效率明顯提高，所以適用數據評價的綜合效益更好。綜上，數據評價作為行政確認的表意形式未嘗不可。

（三）以 “信用報告” 作為行政確認實現方法的理據

信用監管之行政確認的實現方法即公示聲明，只要達到這一目的合理之法皆可成為行政確認的實現方法。紅黑名單以 “信用紅名單” 與 “信用黑名單” 的方式將誠信主體、失信主體公之于眾，達到行政確認公示目的。除 “紅黑名單” 外，信用報告對相對人的信用信息公示內容更加全面，可參考度更高。在此討論的信用報告主要是行政機關所出具的信用報告。信用報告作為社會信用體系建設的重要構成內容，其應用價值挖掘對于構建以信用為基礎的新型監管體系和新型社會治理模式、提升社會信用水平、打造誠信社會有較強的現實意義［6］。信用報告根據其主體的不同可以分為個人信用報告與企業信用報告，前者可以通過銀行柜臺、中國人民銀行征信中心官網、手機銀行App等線下線上方式查詢；后者即企業信用報告主要通過信用中國的線上方式查詢。企業信用是市場信用監管的主體，企業信用報告是企業的 “信用名片” 。信用監管是中央與地方普遍適用的信用治理手段，而信用報告則是信用監管之下的配套舉措。信用報告與紅黑名單相比，包含企業的信用信息更為全面，查詢更為簡單，不失為行政確認實現方法的又一良策。

三、最新理論模式的實踐運用

信用監管行政確認制度中三項內容不同的要素經變化組合，可以生成多樣化的行政確認模式，這些行政確認模式在理論層面有其合理性，在信用監管的實踐中也不難操作［7］。下文將結合各類確認模式在結構和內容上的特點，針對其在具體執法場景中的運用，提出一些思考。

（一） “單方確認——單方評價——紅黑名單” 模式的運用

這一模式作為失信事故的認定模式，應用具有一定的局限性，但是對于限定問題還是較有應用價值的。此模式主要應用于專業性較強，需要行政機關運用本部門的專業技術鑒定方可作出確認的情形。其特點是：第一，失信事故發生在專業領域，即單個專業行政部門便可實現行政確認。第二，，行政主體作出的確認一般為應急處理。第三，根據行政機關的鑒定，以紅黑名單的方式公布確認結果。如2008年奶制品質量事件引起了軒然大波，衛生部門密切關注，多家奶站被列入黑名單。此外，在環境保護領域也有所體現，2014年3月20日，江蘇省環保廳在對南京市開展專項檢察時，發現南京勝科水務有限公司（南京化工園區污水處理廠）存在不正常使用治污設施、污水超標排放等問題。經取樣檢測，勝科水務排放的污水COD超標1.2倍，勝科水務有限公司作為中國第二大化工園污水處理廠被納入黑名單。單方確認的模式在失信事故中的鑒定中發揮了重要作用，作為應急問題的處理，不失為信用監管的高效模式，所以這一模式有它的獨特應用價值且難以取代。

（二） “單方確認——數據評價——紅黑名單” 模式的運用

這一模式同樣適用于專業領域，需行政機關運用本部門的專業知識進行鑒定。但與上一模式有所不同的在于確認方法，上一模式主要依賴于行政機關工作人員的職業素養與專業判斷，而本模式主要依賴于信用平臺的數據分析及其算法技術。

隨著社會的發展、技術的革新，人、機、物三元世界的高度融合，大數據、云計算得到了廣泛的應用，人類進入網絡化的數字時代，認知構架、思維模式和行為方式皆因之發生巨大變化［7］，行政確認的方法也得到了新興技術的更迭，行政機關利用信用信息平臺上的云數據，通過算法技術綜合分析相對人的信用狀況，根據綜合分析的結果進行行政確認。數據確認相比于傳統的確認方法而言，更加科學合理。行政確認所依賴的數據在信用信息平臺上可以查詢，信用監管中行政確認的相對人有任何疑慮都可以通過平臺數據自行查證。如此一來，使得行政確認透明化、公開化，增強了行政確認的公信力。

實踐中，這一行政確認模式在產品質量的鑒定中應用性較強，尤其是在產品質量合格率的監管中。2011年1月，東莞市質監局組織對該市家用紡織品、內衣、珠寶首飾等16類重點消費品生產企業進行檢查，涉及企業69家。市質監局利用新興技術和概率分析對產品質量進行抽樣調查，包括東莞新時代新能源科技有限公司在內的五家企業因存在 “質量嚴重不合格 “被納入失信黑名單。《中華人民共和國產品質量法》第十四條規定，國家根據國際通用的質量管理體系標準（ISO9001），推行企業質量體系認定制度。企業質量體系認定標準主要涉及到產品質量合格率、產品質量等級品率和質量損失率等。這些標準的核算是在抽樣調查的基礎之上，通過大數據的算法分析得出的。數據確認模式在產品質量的定量分析中發揮了巨大作用，定量分析也是信用監管領域行政確認中應用較多且說服力較強的鑒定方法。

（三） “單方確認——數據評價——信用報告” 模式的運用

此種模式的適用形式和表現形式與上一模式相同，差別在于信用監管中行政確認的實現方式不是納入紅黑名單而是出具一份信用報告。此種模式主要應用于交易過程中企業為保障交易往來的安全對于交易相對人的信用狀況進行查詢的情形。信用報告包括企業失信行為的類型、失信行為發生的頻率、信用修復次數等內容，這些內容都是信用信息平臺基于信用記錄與數據分析的結果而給出的。

這種模式的特殊性在于：第一，相關企業的行為尚未被納入誠信紅黑名單，無法通過紅黑名單查詢企業的信用狀況，影響到交易相對人對于該企業的綜合評判。第二，信用監管中行政確認的實現方式即信用報告，對于相關企業的信用狀況記錄全面，可以快速了解企業的綜合信用狀況，具有公示性和可重復利用性。第三，信用報告為交易提供重要的參考依據，減少了因為不了解企業信用狀況所帶來的不必要的風險和損失。

（四） “聯合確認——數據評價——紅黑名單” 模式的運用

此種模式的適用形式是多方主體的聯合確認。該模式是在新型執法范式即聯合執法的背景下，興起的由多個行政機關在各自的職權范圍內相互協作的確認模式。

新興技術、高科技的發展促進了新的產業結構與經營方式的誕生，隨之而來的是企業對于效率的追求、對于便捷的趨向、對于利益的追求和對誠信的丟棄。單一主體的監管方法不足以應對復雜多樣、頑固悠長的信用丟失問題，它們主要是分片區、劃網格、包商戶、巡查巡視、運動式執法檢查等，治標不治本，無法形成在各個行業領域的無間隙監管。多方主體的聯合確認是信用監管的2.0版本，在大數據、互聯網、征信技術支持下可實現信用監管行政確認的精確性。

此模式主要運用于各地方的信用平臺建設。在地方層面，地方政府發布公用信用信息目錄，各信息提供部門向統一平臺報送本行業、領域相對人的相關信息，信用信息平臺通過數據整合和技術分析建立獎懲對象名單［8］。如襄陽市 “誠信建設萬里行” 主題宣傳暨” “百行企業亮信用” 活動啟動儀式上，市工商局、市商務局、市稅務局等行政機關在信用平臺聯合發布了最新一批行業信用 “紅黑名單” 。市發改委、市信用辦負責人表示，襄陽市將定期在行業單位門戶網站、信用襄陽、信用湖北、信用中國等各級信用網站上傳信用數據、發布信用紅黑名單，推動社會信用體系建設，讓守信者路路暢通，失信者處處受限。

（五） “聯合確認——數據評價——信用報告” 模式的運用

此模式與上一模式的適用形式與表示方式是相同的，但實現方式不同。信用報告與紅黑名單在應用方面各有側重，前者的應用往往具有針對性，比如說在政府的招標、采購活動中，需要企業出具信用報告。后者的應用側重于獎懲性，即信用平臺以名單的方式將企業的商業榮譽公之于眾。2019年7月16日國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》中指出要積極拓展信用報告的應用，在政府采購、招標投標、行政審批、市場準入、資質審核等事項中，充分發揮公共信用服務機構和第三方信用服務機構出具的信用報告的作用。本文所討論的主要是公共信用報告，公共信用報告強調以公共信用信息為基礎，由具有相關職能的行政機構及授權的事業單位形成的反應自然人與法人信用狀況的報告［9］。公共性與行政性是公共信用報告最典型的特征。

實踐中，惠州市經濟和信息化局2016年市直機關辦公設備采購項目招投標中，評審標準中設置了企業誠信分共九分，包括：獲得信用報告、納稅信用等級情況、質量體系認證、獲得守信用重合同企業稱號等方面。廣東省電信工程有限公司因其良好的信用獲得滿分，最終中標該項目。從多地政府采購與招標投標的要求來看，信用報告已經成為一個必要條件。目前，信用報告的應用價值有待進一步提升。包括加快構建多元信用報告制度體系、加快出臺信用報告的相關法律制度、創新信用報告的服務模式等，致力于擴寬信用報告的應用范圍。

四、結語

在經濟加速轉型、社會深刻變革的過程中，部分社會人員誠信缺失的問題呈現出復雜化、新型化、頑固化和關聯化的特征。應對新型的失信問題，柔性的監管手段因其適用更靈活，適用范圍更廣泛，監管成本更低，監管效果更為顯著。本文以柔性監管手段行政指導為例，探索信用監管的多樣模式及運用。行政確認的適用形式不應限于單方確認，多個機關的聯合確認更有利于結果的客觀性與全面性。行政確認的意愿表達無需拘泥于單方評價的形式，信用信息平臺的數據評價能夠更客觀準確地發揮監管作用。行政確認的實現并非只能通過頒布紅黑名單，信用報告亦能實現行政確認。這些不同的適用形式、表意形式和實現方式經過組合變化，能夠形成五種實踐性較強的行政確認模式，不同模式適用不同的監管情景，監管主體應根據監管實踐的需要靈活運用。