共同富裕視域下房地產(chǎn)稅法的立法目的

黃 冠，鄒愛華（湖北大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430062）

一、引言

從邏輯上講，價(jià)值目標(biāo)引領(lǐng)著制度創(chuàng)制，法律制度則結(jié)構(gòu)成一定的制度功能，一定的制度功能又實(shí)現(xiàn)著一定的立法目的。德國著名法學(xué)家耶林曾言：目的是全部法律的創(chuàng)造者。法律在很大程度上是國家為了有意識地達(dá)到某個(gè)特定目的而制定的，保護(hù)社會(huì)生活條件乃是法律的實(shí)質(zhì)性目的[1]。這種有意識地創(chuàng)造便是在價(jià)值引領(lǐng)下，立法指向了一定的目的。在房地產(chǎn)稅法立法目的多元化的今天，調(diào)控房價(jià)、實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政體系重塑或是縮小貧富差距都有現(xiàn)實(shí)合理性，我們當(dāng)前的一個(gè)重要任務(wù)是有效地確定房地產(chǎn)稅法的立法目的，形成立法目的向心力。筆者認(rèn)為，房地產(chǎn)稅法作為共同富裕視域下的立法，需跳出一般財(cái)稅法的立法目的和思路的窠臼。通過具象化到共同富裕的住有所居目標(biāo)上，發(fā)揮共同富裕的立法價(jià)值理念和時(shí)代目標(biāo)引領(lǐng)作用，對房地產(chǎn)稅法立法目的進(jìn)行反思與重構(gòu)，力圖實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)稅法的應(yīng)有效用。

二、房地產(chǎn)稅法立法目的存在的爭議

（一）房地產(chǎn)稅法的三種主要立法目的

立法者（政策制定者）和學(xué)界圍繞房地產(chǎn)稅法三種功能，形成了三種主要立法目的①，分述如下。

其一，發(fā)揮組織財(cái)政收入功能，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)型的立法目的。房地產(chǎn)稅法的收入功能一直被認(rèn)為是其首要功能，被期待能成為地方政府財(cái)政收入的主體稅種，以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政從依賴土地出讓收入到以房地產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型[2]。這種說法不是沒有根據(jù)，考察域外可以發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)稅大多是地方政府的主體稅種。例如，房地產(chǎn)稅所得占地方財(cái)政收入比重澳大利亞達(dá)到43%，美國達(dá)到40%，英國達(dá)到33%，加拿大達(dá)到32%[3]。而且中國的市縣級政府面臨缺乏像樣的地方稅、十分嚴(yán)峻的土地財(cái)政等問題。在城市化終有竟時(shí)、賣地求存時(shí)日不多的背景下，謀求財(cái)政的可持續(xù)且健康、穩(wěn)定將是未來相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)的任務(wù)。

其二，發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，實(shí)現(xiàn)平抑房價(jià)的立法目的。滬渝房產(chǎn)稅試點(diǎn)便是在房價(jià)快速上漲期間，作為一個(gè)宏觀調(diào)控的手段被推出[4]。并且平抑房價(jià)，讓大部分人買得起房更是契合了“房住不炒”和“住有所居”成為新時(shí)代房地產(chǎn)市場發(fā)展的理念。但是能否平抑房價(jià)更多是技術(shù)分析問題，故經(jīng)濟(jì)學(xué)者論述較多。學(xué)者指出房地產(chǎn)稅將取代或者大大減少房價(jià)中土地出讓稅費(fèi)，使住房本身的成本下降[5]。或是房地產(chǎn)稅使住房持有成本攀升，能讓存量住房市場供應(yīng)增加，從而發(fā)揮宏觀調(diào)控功能實(shí)現(xiàn)平抑房價(jià)，解決城市住房問題[6]。也有人認(rèn)為，開征房地產(chǎn)稅長期將進(jìn)一步推高房價(jià)[7]。

其三，發(fā)揮再分配功能，實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距的立法目的。房地產(chǎn)稅法被認(rèn)為能夠調(diào)節(jié)收入差距過大，縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)再分配公平。中國在多年前基尼系數(shù)已經(jīng)超過國際警戒線，在城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部收入差距都在全方位擴(kuò)大，亟需增加對貧困人口的支付轉(zhuǎn)移力度，完善社會(huì)保障體制，推進(jìn)完善公平的收入分配制度[8]。征收房地產(chǎn)稅用于住房、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)縮小差距的立法目標(biāo)。

（二）既有研究存在的爭議與出路

學(xué)者關(guān)于房地產(chǎn)稅法的主要立法目的雖基本達(dá)成共識，但對于未來應(yīng)將何種目的作為主導(dǎo)立法目的，尚存在不同意見。以立法目的重要程度為標(biāo)準(zhǔn)，可將學(xué)者所持觀點(diǎn)類型化為三類，分述如下。

其一，單一目的論。有學(xué)者認(rèn)為，未來房地產(chǎn)稅應(yīng)該作為籌集地方財(cái)政收入的主體稅種進(jìn)行構(gòu)建[9]，這是符合化解當(dāng)前中國地方政府財(cái)政危機(jī)需要以及域外房地產(chǎn)稅的地方主體稅的屬性。另有一些學(xué)者認(rèn)為，房地產(chǎn)稅唯一核心的目的便是發(fā)揮財(cái)富再分配功能，實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平的目的[10]。但幾乎沒有學(xué)者認(rèn)為，房地產(chǎn)稅就是為了降低房價(jià)這一立法目的。

其二，重點(diǎn)目的論。重點(diǎn)目的論與單一目的論的不同之處在于，堅(jiān)持一種立法目的時(shí)，并不絕對地排斥而是兼顧其他可能的立法目的，觀點(diǎn)種類與單一目的論基本相同。大部分學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該以構(gòu)建地方主體稅為主要立法目的，并兼顧財(cái)富分配縮小差距目的或者平抑房價(jià)目的[11～12]。另有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將縮小貧富差距作為主要立法目的[13～14]。但將平抑房價(jià)作為重點(diǎn)立法目的幾乎沒有。

其三，階段目的論。有一些認(rèn)為房地產(chǎn)稅法應(yīng)有多個(gè)立法目的的學(xué)者提出，房地產(chǎn)稅法在短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)以縮小貧富差距作為主要立法目的，而在長期內(nèi)應(yīng)當(dāng)將組織地方財(cái)政收入作為主要立法目的[15]。

如何破解現(xiàn)有研究中存在的這些爭議，需要進(jìn)一步思考。持不同主導(dǎo)立法目的的原因是房地產(chǎn)稅的功能有限，如宏觀調(diào)控尚完不成平抑房價(jià)目的？還是說以問題為導(dǎo)向，如地方政府財(cái)政難題最為要緊，以發(fā)揮財(cái)政收入功能為先？或者僅僅是借鑒了以英美等為代表的房地產(chǎn)稅法的功能模式，沒有充分考慮其他模式并結(jié)合本土資源進(jìn)行立法考量？

如果將立法目的歸因于問題導(dǎo)向，因需要破解地方財(cái)政困境，所以立法以實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)型的目的，那么如高房價(jià)背后的住房問題一樣，也具有緊迫性。財(cái)富差距過大，社會(huì)不公也亟待解決。顯然，首先需要考察的是，房地產(chǎn)稅法的三重立法目的實(shí)現(xiàn)的可能性；其次，只考慮工具性目的尚不能準(zhǔn)確定位房地產(chǎn)稅法的立法目的，還需要考量價(jià)值性目的[16]。未來對房地產(chǎn)稅法立法目的進(jìn)行工具性目的與價(jià)值性目的這樣的區(qū)分，以一種價(jià)值目標(biāo)的引領(lǐng)下，去定位房地產(chǎn)稅法功能，如此既能厘清二者關(guān)系，又可以實(shí)現(xiàn)特定價(jià)值視域下稅法功能的具象化。在房地產(chǎn)稅法的立法目的定位中，何種價(jià)值考量應(yīng)當(dāng)被納入，何種價(jià)值應(yīng)當(dāng)成為決定性因素，需要進(jìn)一步研究。

三、現(xiàn)有房地產(chǎn)稅法立法目的與共同富裕的張力

法律作為一種地方性知識，要求立法者在進(jìn)行法律創(chuàng)制時(shí)，必須充分認(rèn)識到特定時(shí)代和特定地域下法治本土資源對法律價(jià)值理念的影響。也就是說：“社會(huì)的投入（比如習(xí)俗和道德）要變成具體的法律，就必須經(jīng)過法律專家這個(gè)媒介。所有的媒介都會(huì)對最終的結(jié)果產(chǎn)生一定的影響。法律專家也不例外。”[17]這種意義上說，任何法學(xué)家，立法者更是如此，便是特定時(shí)空條件下帶有一定偏好的法學(xué)研究群體。這種偏好不僅或者大多不是個(gè)人的好惡，而是特定地域、歷史下的時(shí)代性的價(jià)值偏好。房地產(chǎn)稅法的立法也概莫能外。中國歷史巨輪行至共同富裕的語境下，代表了一種最大程度上的價(jià)值目標(biāo)共識，有其必然性②。共同富裕在物質(zhì)層面的就是要實(shí)現(xiàn)“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶、環(huán)境宜居等”，是人一生能夠生活于有保障的社會(huì)中，將對美好生活的向往變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。而每一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都需要房產(chǎn)稅法、遺產(chǎn)稅法、社會(huì)保障法等直接關(guān)于共同富裕的法律法規(guī)的立改廢釋[18]。房地產(chǎn)稅法制度設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)對共同富裕的價(jià)值目標(biāo)有所回應(yīng)，其應(yīng)在遵循其固有價(jià)值的基礎(chǔ)上，融入時(shí)代內(nèi)涵。對于房地產(chǎn)稅法而言，實(shí)現(xiàn)住有所居便是其主要目的，是實(shí)現(xiàn)美好生活權(quán)利的物質(zhì)文化生活的基點(diǎn)[19]。考察目前關(guān)于房地產(chǎn)稅法的三種立法目的可以發(fā)現(xiàn)，其與共同富裕要求存在一定的沖突，其理論邏輯推演和實(shí)踐證明尚存在問題。

（一）房地產(chǎn)稅法難以平抑房價(jià)實(shí)現(xiàn)住有所居

先考察一下被長久期待的發(fā)揮房地產(chǎn)稅法宏觀調(diào)控功能，以平抑房價(jià)的立法目的。人們抱怨房價(jià)高，實(shí)際指向的是中國面臨的住房問題。

住房問題源于住房商品化，惡化于劣質(zhì)土地財(cái)政，其解決需要建立與商品住房相配套的保障住房體系。房地產(chǎn)稅法無法完成平抑市場軌上的房價(jià)的宏大目標(biāo)。首先，住房實(shí)行商品化，必然會(huì)帶來市場經(jīng)濟(jì)的共性問題——競爭機(jī)制造成的一小部分人無力購買住房。市場通過競爭機(jī)制的實(shí)現(xiàn)資源配置，能力越強(qiáng)的人越是能獲得資源以發(fā)揮其最優(yōu)利用。這必然會(huì)有因獲取資源能力較弱、資源較少的弱者產(chǎn)生，他們的購買能力低于市場的住房價(jià)格。這是一種固有的不可避免的結(jié)果。其次，住房問題惡化則是源于“劣質(zhì)土地財(cái)政”[20]。土地財(cái)政哪個(gè)國家都有，因?yàn)橥恋毓┙o彈性小，一般認(rèn)為對土地征稅帶來的“無謂損失”較小，能平衡稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，域外的房地產(chǎn)稅往往被認(rèn)為是良性的土地財(cái)政。而我國地方政府通過低價(jià)征地高價(jià)賣地的“土地征收權(quán)商業(yè)化”[21]方式獲得經(jīng)濟(jì)利益，并通過土地規(guī)劃制度對出讓土地用途、各類用地?cái)?shù)量、位置等加以控制實(shí)施偏緊的土地供給，而從獲取大體量的預(yù)算外的收入——土地出讓收入，彌補(bǔ)分稅制帶來的地方財(cái)政不足。并將保障性住房推入到市場軌中，徹底讓中國的住房問題惡化，成為實(shí)現(xiàn)住有所居的最大障礙[20]。

而房地產(chǎn)稅實(shí)現(xiàn)平抑房價(jià)的邏輯是，房地產(chǎn)稅增加了房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的成本，擁有多套房產(chǎn)的人基于對稅收的刺激，有一部分存量房產(chǎn)會(huì)進(jìn)入二手房銷售市場，由此增加市場供給會(huì)降低房價(jià)，這不禁讓人懷疑。但從上文分析來看，大體量的土地稅費(fèi)和地方政府控制進(jìn)入市場的土地?cái)?shù)量和質(zhì)量是高房價(jià)的重要原因，在不變動(dòng)既有的土地稅費(fèi)和土地供給格局下，房地產(chǎn)稅只會(huì)加重稅費(fèi)助推房價(jià)。欲通過開征房地產(chǎn)稅來達(dá)到平抑房價(jià)，讓大部分人實(shí)現(xiàn)購房自由的住有所居的目標(biāo)尚不實(shí)際。并且調(diào)控房價(jià)不僅僅是平抑，也包括刺激房地產(chǎn)市場。當(dāng)房地產(chǎn)市場缺乏活力時(shí)，還應(yīng)該發(fā)揮其促進(jìn)市場供給，刺激消費(fèi)的功能，而不僅僅是平抑房價(jià)這一單一立法目的。

（二）房地產(chǎn)稅法實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型與實(shí)現(xiàn)住有所居相左

劣質(zhì)土地財(cái)政終是難以為繼、地方政府土地征收權(quán)商業(yè)化引發(fā)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題以及正在進(jìn)行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革等，都倒逼著地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)型。而房地產(chǎn)稅能否擔(dān)起地方主體稅種這一重?fù)?dān)，尚值得商榷。

首先，要構(gòu)建科學(xué)的地方稅體系，中央政府和地方政府在財(cái)權(quán)上再平衡需要被認(rèn)真考慮；考察房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)實(shí)踐，即使作為地方稅或者地方主導(dǎo)的共享稅，房地產(chǎn)稅尚不足以成為地方主體稅種。一則，自1994年分稅制改革以來，地方政府，尤其是基層政府承擔(dān)了絕大多數(shù)的具體繁復(fù)的行政職能，但卻只擁有少量的財(cái)權(quán)，形成了事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不匹配的局面③。市縣級地方政府沒有像樣的地方稅體系，在“營改增”后，地方財(cái)政收入雪上加霜④。但在面對事權(quán)不減或者減少得不夠多的情況下，地方政府在尋找到的劣質(zhì)土地財(cái)政等財(cái)政外收入彌補(bǔ)剛性財(cái)政缺口的路上，只會(huì)繼續(xù)前行。所以，中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)調(diào)整，應(yīng)該被正式考慮。二則，房地產(chǎn)稅要成為地方主體稅種，意味著其體量必須大到足以支撐地方政府的大部分財(cái)政支出。從滬渝兩地試點(diǎn)來看，上海房產(chǎn)稅收入占地方財(cái)政收入2%到3%左右，重慶房產(chǎn)稅收入占地方財(cái)政收入1.5%到3%左右[22]，與地方主體稅種要求尚不可相比。盡管有學(xué)者認(rèn)為，成為地方主體稅是房地產(chǎn)稅的中長期目標(biāo)，但也不能不承認(rèn)“將一場系統(tǒng)性財(cái)政改革寄托于一部非主體稅收法律，短期內(nèi)是不具有可行性的”[23]；三則，房地產(chǎn)稅的個(gè)人住房調(diào)節(jié)稅的定位，決定了其承擔(dān)不起構(gòu)建地方稅主體稅種的重任。我們需要考慮首套房免稅或者規(guī)定免稅面積，由此導(dǎo)致稅基大幅縮小，稅收收入總量將有限。但這又是必須被考慮的，既是保障大多數(shù)人的生存利益，又是對占有房產(chǎn)越多的人征收越多的房地產(chǎn)稅，從而縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平的要求[24]。

其次，考察域外房地產(chǎn)稅的立法經(jīng)驗(yàn)可知，房地產(chǎn)稅作為地方稅主體稅與實(shí)現(xiàn)住有所居、縮小差距目標(biāo)也是矛盾的。作為地方主體稅除了要求該稅體量大到能成為地方主要財(cái)政來源外，還必須滿足稅收受經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或者政策影響小，能帶來相對穩(wěn)定的財(cái)政收入[23]的條件。現(xiàn)代房地產(chǎn)稅的受益性決定房地產(chǎn)稅與房價(jià)是一種良性的互動(dòng)關(guān)系。稅收是居民公共服務(wù)的對價(jià)，地方政府將房地產(chǎn)稅用于醫(yī)療、教育、住房等公共服務(wù)，使公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善。該區(qū)域的房地產(chǎn)因此將逐漸增值⑤，這又將帶來更多且穩(wěn)定的財(cái)政收入，如此形成一種稅收與房地產(chǎn)價(jià)格的正向循環(huán)。但這種推論帶來了一個(gè)立法目的悖論：房價(jià)與房地產(chǎn)稅是一種正相關(guān)關(guān)系，房地產(chǎn)稅的平抑房價(jià)以實(shí)現(xiàn)住有所居目的與組織財(cái)政收入以實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型相左。進(jìn)一步的后果是，房價(jià)更不能為一般大眾所承受。已經(jīng)擁有房產(chǎn)者將會(huì)發(fā)生個(gè)人財(cái)富的不斷上漲，而無房者不僅要承受房租，還因?yàn)槠渥》啃枨髲椥缘投惺艽蟛糠值亩愂肇?fù)擔(dān)。在財(cái)富占有上，兩者差距將越來越大，甚至出現(xiàn)有房子的還要加倍給他財(cái)富，叫他多余；沒有房子的，連他僅有的財(cái)富也要奪過來，造成馬太效應(yīng)。

（三）房地產(chǎn)稅法縮小貧富差距目標(biāo)未精確定位于住有所居

房地產(chǎn)稅主要是國家以土地所有者身份實(shí)現(xiàn)對土地增值利益的享有，可以實(shí)現(xiàn)對存量財(cái)富的間接再分配，縮小收入差距。地租理論解釋房地產(chǎn)稅主要是對土地增值利益——部分級差地租的征收。級差地租可分之為二：一是由土地所處自然環(huán)境、位置等不同而形成的級差地租Ⅰ，其決定性因素是土地位置；二是由在土地上連續(xù)投資產(chǎn)生不同勞動(dòng)生產(chǎn)率形成的地租形式的級差地租Ⅱ。具體可以分為土地使用者（開發(fā)商、建筑商）直接投資形成和政府間接投資建設(shè)的公共基礎(chǔ)設(shè)施形成,可分別成為級差地租Ⅱa和級差地租Ⅱb[25]。在城市房地產(chǎn)中，土地的區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施的完善程度很大程度上決定了一塊土地的價(jià)值，而這主要是由政府的投資形成的。由政府代表國家取得這一部分增值利益是完全正當(dāng)?shù)模梢詫?shí)現(xiàn)對存量財(cái)富的間接再分配。

房地產(chǎn)稅法也宜以解決住房問題、實(shí)現(xiàn)住有所居為抓手，實(shí)現(xiàn)最大可能地縮小貧富差距的目標(biāo)。籠統(tǒng)地說房地產(chǎn)稅縮小收入差距是不準(zhǔn)確的，并且顯示出目標(biāo)定位不夠清晰。首先，房地產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅，而不是收入稅或者所得稅，故應(yīng)當(dāng)是縮小財(cái)富差距。在收入稅中，中國居民多數(shù)收入低于個(gè)人所得稅起征點(diǎn)，且個(gè)人所得稅主要是對工薪階層征稅，對高收入人群收入差距的調(diào)節(jié)作用較為有限[26]。要注重對存量財(cái)富的稅收調(diào)節(jié)。其次，實(shí)現(xiàn)住有所居在很大程度上就是實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距。我國國民的投資渠道十分有限，房產(chǎn)作為國民基本生活場所的同時(shí)，已經(jīng)成為主要的家庭財(cái)富和投資手段[27]。開征房地產(chǎn)保有稅，尤其對擁有二套及以上的非自住型住房，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距目標(biāo)。前文述及，有房的人其財(cái)富是在增值的，無房的人承受了房租以及房地產(chǎn)稅負(fù)，可能會(huì)產(chǎn)生貧者越貧，富者越富的惡性循環(huán)。而將目光聚集在解決住有所居問題上，可以實(shí)現(xiàn)縮小貧富差距的巨大效用。最后，從財(cái)產(chǎn)稅的世界發(fā)展趨勢來看，現(xiàn)代國家的財(cái)產(chǎn)稅基本上傾向于公平分配功能。作為對存量財(cái)富征稅，房地產(chǎn)稅財(cái)產(chǎn)稅的特性將起到對所得稅法收入分配調(diào)控功能的有益補(bǔ)充。房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)成為中國財(cái)富的主要集中地，隨著房價(jià)暴漲，“沒有房子的人已被遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩出了財(cái)富形成的大門之外”[28]。

四、重構(gòu)以住有所居為重心的房地產(chǎn)稅法立法目的

承前文所述，鑒于已有房地產(chǎn)稅立法目的研究與共同富裕價(jià)值目標(biāo)之間的張力，以及三種主要目的本身的邏輯困境，筆者認(rèn)為以共同富裕價(jià)值理念引領(lǐng)房地產(chǎn)稅法制定，將住有所居作為工具性目的、直接目的，通過將收入功能籌集的房地產(chǎn)稅收入用于特定的公共服務(wù)——保障性住房的建設(shè)，能最大限度發(fā)揮分配功能以縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕下住有所居的立法目標(biāo)。

（一）政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供保障性住房的義務(wù)

首先，政府具有承擔(dān)保障性住房的法定義務(wù)。《憲法》第14條第4款規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度。”而一般認(rèn)為，基本住房保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成現(xiàn)代社會(huì)的三大保障制度，政府是有住房保障義務(wù)的[29]。1999年施行的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》第2條規(guī)定，政府具有向有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供租金相對低廉的普通住房的職能；現(xiàn)行的《廉租住房保障辦法》雖未使用職能、職責(zé)用語，但明確國務(wù)院建設(shè)主管部門指導(dǎo)和監(jiān)督全國廉租住房保障工作，縣級以上地方政府建設(shè)主管部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)廉租住房保障管理工作。可知，政府具有承擔(dān)保障性住房的法定義務(wù)，實(shí)際上我國先后建立的經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)住房等住房保障制度，便是政府履行提供保障性住房的例證。

其次，地方政府不當(dāng)?shù)牧淤|(zhì)土地財(cái)政行為補(bǔ)強(qiáng)證成了其應(yīng)承擔(dān)住房保障義務(wù)。房地產(chǎn)稅法難以平抑房價(jià)實(shí)現(xiàn)住有所居，主要原因在于劣質(zhì)土地財(cái)政的壓迫下，市場化的住房價(jià)格走向了畸高。市場化軌道下的住房問題不能依靠房地產(chǎn)稅以平抑房價(jià)來解決。實(shí)現(xiàn)住有所居，必須通過政府承擔(dān)起保障軌的住房來化解住房問題。國家必須解決市場經(jīng)濟(jì)弊端和劣質(zhì)土地財(cái)政雙重因素導(dǎo)致的住房問題。也就是房地產(chǎn)地除了市場化軌道之外，還有基本保障軌道[30]。與市場高效的資源配置和經(jīng)濟(jì)效益相比，這小部分人無房可住仍是容易通過國家提供保障性住房來解決。對于劣質(zhì)土地財(cái)政引起的住房問題惡化，政府則需要拿出更大的精力來治理，房地產(chǎn)稅收或許可以提供資金來源。下文將予以詳述。政府承擔(dān)起住房保障義務(wù)，現(xiàn)實(shí)住房保障軌和市場軌的兩軌并行，如此才是健康住房生態(tài)。

（二）房地產(chǎn)稅收入應(yīng)當(dāng)用于保障性住房供應(yīng)

制定房地產(chǎn)稅法，應(yīng)當(dāng)對房地產(chǎn)稅收入的用途予以明確。雖然房地產(chǎn)稅不適合作為地方主體稅種進(jìn)行制度建構(gòu)，但并不妨礙其作為地方稅種，有學(xué)者還從量能課稅原則角度證成了房地產(chǎn)稅宜作為地方稅[31]。

與房地產(chǎn)稅收入密切關(guān)聯(lián)的土地出讓收入往往未被專項(xiàng)用于保障性住房領(lǐng)域，未來房地產(chǎn)稅收入宜用于保障性住房建設(shè)。我們往往考察了域外房地產(chǎn)稅的地方財(cái)政收入功能，但對與其同樣重要的稅收支出用途關(guān)注則不多。房地產(chǎn)稅因“誰納稅，誰受益”屬性，域外此稅收收入主要是被用于地方的教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)支出。在我國，相比較稅收性質(zhì)的房地產(chǎn)稅而言，同屬于土地財(cái)政的土地出讓金則屬于政府性基金預(yù)算。按照《預(yù)算法》第9條規(guī)定，政府性基金預(yù)算是“專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算”。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，土地出讓收入主要用于：“（一）征地和拆遷補(bǔ)償支出。（二）土地開發(fā)支出。（三）支農(nóng)支出。（四）城市建設(shè)支出。（五）其他支出。”其中“（五）其他支出”雖然包括城鎮(zhèn)廉租住房保障支出，但是顯然將房地產(chǎn)稅收入用于保障性住房建設(shè)并沒有得到過多關(guān)注。例如，2010年為完成當(dāng)年廉租房建設(shè)的任務(wù)，在《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》中明確“可將現(xiàn)行從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租住房保障資金，統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房”。相應(yīng)地，其往往被用于城市建設(shè)、支農(nóng)支出等。例如，2020年9月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，重點(diǎn)將“提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例”。另外，該“意見”還“嚴(yán)禁以已有明確用途的土地出讓收入作為償債資金來源發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券”，在2021年6月財(cái)政部又將國有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，進(jìn)一步規(guī)范化土地出讓金的收支。這都表明土地出讓收入在多年的運(yùn)行中，存在比較突出的收支不規(guī)范現(xiàn)象，往往被用于一般性的財(cái)政缺口填補(bǔ)，用于保障性住房建設(shè)的資金也是有限的。

劣質(zhì)土地財(cái)政引起了住房問題惡化，而土地出讓金在已有明確用途的前提下用于保障性住房建設(shè)的可能性亦不大。地方政府劣質(zhì)土地財(cái)政的轉(zhuǎn)型必然是一個(gè)漸進(jìn)式過程，房地產(chǎn)稅收入也不可能一蹴而就地取代大體量的土地出讓金。一個(gè)可能的辦法是，“兩種土地財(cái)政”在未來一段時(shí)間內(nèi)，進(jìn)行用途交叉。將開征得到的房地產(chǎn)稅收入用于保障性住房的建設(shè)，以解決劣質(zhì)土地財(cái)政帶來的住房問題惡化的后果，彌補(bǔ)土地出讓金用于保障性住房不足。通過綜合分析土地出讓金和房地產(chǎn)稅關(guān)系，筆者認(rèn)為應(yīng)該將我國房地產(chǎn)稅的受益屬性修正為：通過在本轄區(qū)征收房地產(chǎn)稅獲得稅收，將之用于特定的公共物品供給，主要是指滿足保障軌的住房供應(yīng)。正當(dāng)性在于，征收房地產(chǎn)稅所得稅收主要是劣質(zhì)土地財(cái)政造就的土地增值利益，而這部分增值利益不當(dāng)?shù)耐聘吡俗》績r(jià)格，造成了住房問題的惡化。考察滬渝兩地房產(chǎn)稅的實(shí)際，兩地都專門規(guī)定稅收用途，將其專項(xiàng)用于保障性住房的供應(yīng)。

（三）實(shí)現(xiàn)住有所居目標(biāo)以縮小貧富差距

房地產(chǎn)稅是對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，其存量財(cái)富再分配功能效用明顯。房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)由于稅負(fù)容易轉(zhuǎn)移，往往由對房地產(chǎn)需求彈性較小的買方承受，也即往往是普通的商品房購買者。而房地產(chǎn)稅以非流動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)為征稅對象，具有不易隱匿和稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁的特征，是在房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的一種稅，能夠起到對存量財(cái)富的再平衡，被稱之為“公平稅”[32]。這有利于矯正我國“重交易輕保有”的房地產(chǎn)稅費(fèi)格局，使房地產(chǎn)開發(fā)、交易、保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)合理化，可以較大程度上實(shí)現(xiàn)對財(cái)富的再分配公平。

無房的人和有房的人，在中國某些時(shí)候甚至歸為兩個(gè)不同的社會(huì)階層。應(yīng)當(dāng)將房地產(chǎn)稅法的縮小貧富差距目標(biāo)定位于實(shí)現(xiàn)住有所居。因?yàn)槲覀儑业耐顿Y渠道十分有限，房地產(chǎn)市場在與股市等其他方式的投資收益對比中，基本成了大多數(shù)投資家庭或者投資者的主要的投資手段和財(cái)富聚集地。所以解決了中國人最基本的住房問題，不讓貧者無立錐之地，那么我們國家在貧富差距的縮小上就邁進(jìn)了一大步。我們也應(yīng)該認(rèn)識到房地產(chǎn)稅只是財(cái)產(chǎn)稅中的一種，其也只是房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)中的一個(gè)部分，要達(dá)到全面實(shí)現(xiàn)收入分配功能是有限的，目前可以做到應(yīng)該是對體量不大的房地產(chǎn)稅的用途進(jìn)行限定，主要用于建設(shè)保障性住房，解決一部分人住無所居問題，實(shí)現(xiàn)部分解決貧富差距過大問題。當(dāng)然這只是中國改革收入分配的其中一種手段，進(jìn)一步縮小收入差距、收入分配不公問題，建設(shè)公平社會(huì)、實(shí)現(xiàn)全社會(huì)共同富裕的發(fā)展目標(biāo)仍然是中國未來的一個(gè)重任。

五、結(jié)論

中國房地產(chǎn)稅法從21世紀(jì)初便被提出，歷經(jīng)滬渝多年探索后，似乎又迎來了試點(diǎn)擴(kuò)圍的新一輪改革。這其中固然有復(fù)雜的利益博弈，但理論上對房地產(chǎn)稅法的功能與目的定位不清也是重要的原因。2011年的房產(chǎn)稅試點(diǎn)作為平抑房價(jià)、試圖解決中國惡化的住房問題的政策被推出，通過本文的邏輯推演和滬渝實(shí)踐考察可知，這一政策目的并未實(shí)現(xiàn)；房地產(chǎn)稅法組織財(cái)政收入功能，亦難以實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的立法目的，對央地財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系的平衡則應(yīng)是治本之策；共同富裕價(jià)值引下的房地產(chǎn)稅法，可以凝聚社會(huì)最大多數(shù)的共識，宜將立法目的落在保障大多數(shù)人住有所居的權(quán)利上。此為指引進(jìn)行稅制要素設(shè)計(jì)，對于解決目前中國住房問題，實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)，更是具有極強(qiáng)的價(jià)值導(dǎo)向意義。

注釋：

①立法目的，或稱立法宗旨，指立法者制定某部法律的欲達(dá)到的目標(biāo)。通常以“為（了）…，制定本法”作為標(biāo)識語置于該法第一條。但是，稅法的立法目的與稅收的功能二者聯(lián)系緊密卻有區(qū)別。故本文表述為“房地產(chǎn)稅法的立法目的”，不用“房地產(chǎn)稅的立法目的”。

②改革開放初，便提出先富帶后富，實(shí)現(xiàn)共同富裕。黨的十九大報(bào)告提出2035年要“人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”，2050年要“全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)，我國人民將享有更加幸福安康的生活”；2021年8月17日習(xí)近平總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十次會(huì)議，研究扎實(shí)促進(jìn)共同富裕問題。無論是執(zhí)政黨的承諾還是社會(huì)主義本質(zhì)要求，都體現(xiàn)著新時(shí)代中國實(shí)現(xiàn)共同富裕的歷史使命。

③省級與市縣級政府之間事權(quán)劃分語焉不詳，導(dǎo)致市縣級政府承擔(dān)了事務(wù)卻無財(cái)政支持，導(dǎo)致“有權(quán)無能”。

④雖然國務(wù)院出臺(tái)《全面推開營改增試點(diǎn)后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發(fā)〔2016〕26號）中明確，增值稅中央、地方政府五五分成，但這仍沒有解決地方財(cái)政不足的根本問題。反而這種央地財(cái)權(quán)關(guān)系的再平衡的處理方式，值得被認(rèn)真對待。

⑤也被稱為公共服務(wù)的資本化。根據(jù)資本化程度不同，對房價(jià)的影響也不一樣。開征房地產(chǎn)稅使房價(jià)下跌，存在一定的理論基礎(chǔ)，但并非必然如此。還有學(xué)者研究表明，開征房產(chǎn)稅能在短期內(nèi)降低房價(jià),但是長期可能拉高的房價(jià)。事實(shí)上，中國政府也難以承受房地產(chǎn)稅對房價(jià)造成的可能的劇烈下跌。地方政府在某樓盤下跌后約談開發(fā)商的新聞時(shí)見報(bào)端。