“三權分置”背景下我國宅基地退出法律制度研究

王 楊，杜騰舟

(安徽大學法學院，安徽合肥230601)

宅基地是由村集體依法無償分配給集體成員的土地，對于保障農民居有定所、促進農村社會和諧具有重要作用。自21世紀以來，隨著城鄉統籌發展的進一步加快，我國農村人口大量涌入城市，農村宅基地大量閑置，導致其社會保障功能難以充分發揮。同時隨著市場經濟的發展，宅基地的資產價值凸顯，實踐中宅基地私下交易現象普遍。宅基地使用權權能受到限制與農房閑置、對外流轉現象普遍之間的矛盾愈演愈烈，對現行宅基地制度進行改革和創新勢在必行。2015年，我國在全國33個試點地區進行宅基地制度改革，并取得良好成效，在保障農民“戶有所居”的基礎上，積極探索出宅基地有償使用、有償退出等制度，有效提高了農村建設用地利用率。但是，關于宅基地使用權有償使用的實踐主要是針對農戶超標多占的情形；宅基地退出有著較為明顯的政府主導色彩，未注重農民在宅基地使用權主動退出和轉讓方面的突破。解決宅基地使用權對外流轉問題、增加農民財產性收益本是宅基地制度改革的應有之義，但是此輪改革并未重點關注。2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》正式提出我國將要進行宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的探索，要求在落實宅基地所有權的同時，適度放活宅基地和農房使用權。“三權分置”在傳統法律“兩權”的基礎上，提出了“資格權”這一新的政策概念，使農民作為本集體成員能夠依賴“宅基地資格權”來落實宅基地的住房保障功能、依賴適度放活“宅基地使用權”來拓寬其增收渠道。“三權分置”的提出，是對宅基地大量閑置和私下流轉普遍的積極回應，也是近年來宅基地制度改革的更深層次推進。此后“三權分置”被確定為宅基地制度改革的方向。

宅基地退出工作作為宅基地制度改革中至關重要的內容，在此輪改革中存在著退出方式單一，有較為明顯的“官本位”色彩等問題。宅基地“三權分置”是未來我國農村宅基地制度改革的頂層設計，為新時期改革的深化指明了道路。因此，本文以宅基地制度改革中的宅基地有償退出為研究對象，在已有改革實踐的基礎上，總結其制度問題，提出新階段我國應在宅基地“三權分置”思路下開展宅基地退出工作，健全相關法律制度，探索宅基地有償退出多元路徑。

一、傳統宅基地退出模式分析

在2015年中央不斷出臺文件要求開展宅基地退出試點工作以后，各地積極響應國家政策實施相關工作，并形成了因地制宜的退出模式，積累了初期探索經驗。對典型的宅基地退出模式進行梳理分析，可以為在宅基地“三權分置”的新思路下完善宅基地退出工作提供經驗，也可以通過分析退出工作的不足之處探究其制度成因。

1.宅基地置換模式

宅基地置換是指農民將其擁有的宅基地及宅基地之上的房屋向當地政府進行貨幣或者非貨幣置換。“非貨幣”一般包括城鎮住房、城市戶籍和社保等。典型的有以下兩種模式。

(1)上海的宅基地置換模式

上海的宅基地置換是指已經擁有宅基地使用權的農戶騰退房屋和宅基地，或者無房戶放棄申請宅基地以交換城鎮住房或者貨幣。農民集中搬遷至安置基地居住或者另行購買房屋，取得城鎮戶口。原宅基地之上的房屋被拆除后，一部分土地復墾為耕地，另一部分用于經營或者出讓。總體上說，上海的宅基地置換在緩和城鎮土地供需失衡、推動城市化進程方面取得了優異成績。

(2)浙江嘉興的兩分兩換模式

兩分兩換模式中的“兩分”是指將農民的宅基地和承包經營地分別置換，對搬出遷移與土地流轉進行區分；“兩換”是指以宅基地交換城鎮住房、用承包經營地來換取股份和社會保障。置換后的宅基地由投資公司復墾后用來換取建設用地指標，并由相關機構進行投資開發。兩分兩換模式適宜在經濟發展較好、工業化規模較高的地方實施，它能夠使置換區域的建設用地和人口布局得到整合，提高土地資源利用率，加速土地和勞動力向城鎮集中。

宅基地置換模式基本上可以實現農民集中居住，促進土地資源高效利用的目標，并且由政府主導安排宅基地退出的策劃、組織和監督工作，依靠其行政權力促進相關政策的落實，因此退出工作開展效率較高。不足之處是宅基地退出政策的各項工作均由政府決定，導致農民作為宅基地退出的主體，不能夠參與退出工作的每個階段，農民的自主意愿無法充分表達。

2.宅基地收儲模式

宅基地收儲是指政府或集體對閑置宅基地、違法持有宅基地或者準備出售的宅基地進行統一收購，儲備于土地存儲機構，由政府進行置換或者收回國有統一規劃建設。收購過程中，價格要保證公平合理，一般是政府或者集體根據宅基地位置優劣將宅基地的標準面積確定為不同的價格等級，在平均補償標準的基礎上根據每宗宅基地的自身條件進行修正，最終確定每宗宅基地的收購價格[1]。收儲土地后，要對宅基地進行再利用。通常在縣級國土部門和縣級規劃部門的指導下，以村莊規劃和土地利用總體規劃為依據，確定利用方式[2]。宅基地收儲模式在江蘇蘇州、南通等城市大力推行，對于培育統一集體土地市場發揮著積極作用。

3.拆村并區模式

拆村并區是指在農民騰退宅基地后，政府對土地進行統一規劃，組成專門的項目區，在區內劃分出住宅區和耕地區進行拆舊建新工作，農民集中安置居住、耕地集中經營，在總量上保證耕地面積不減少、建設用地不增加。拆村并區最早的試點地區在四川成都，其積極作用在于提高土地的集中利用率，促進農民集中居住，提高農民的生活水平，促進農村地區經濟的快速發展；但在拆舊建新的過渡期，農民可能會無處居住，產生住房保障風險。

二、宅基地退出法律制度困境

在宅基地退出的初期探索中，各地的退出工作取得了較好成果，如上海的宅基地置換、江蘇的宅基地收儲和四川拆村并區等退出實踐總體上實現了提高土地集約利用率、推動農民集中居住的目標。但是，由于退出工作尚在試點階段，已有退出實踐在取得一定現實效果的同時暴露出相關法律制度的一些問題。

1.宅基地產權登記制度不完善

在涉及宅基地退出相關問題時，宅基地確權登記有助于明確宅基地和房屋歸屬以及具體的補償金額，提高宅基地退出工作的效率。但是目前，農村不動產登記確權工作不夠成熟，登記工作進展緩慢，影響宅基地退出工作的進行。一方面，宅基地登記發證工作不夠規范。在國家開展宅基地確權相關工作后，國土部門開始發放土地證書，但是有些農民原有的證書并未被及時收回或者注銷，有些地區依然根據舊證書開展管理工作，導致宅基地使用權發證后“一戶”擁有多個土地證書[3]，宅基地管理工作混亂。另一方面，隨著城市房價上漲，城市居民購買農村住房現象屢見不鮮[4]。由于宅基地的隱性流轉與灰色交易大量存在，部分宅基地使用權權屬和宅基地之上的房屋所有權歸屬不清，增加了確權登記工作的難度。

2.宅基地退出程序不具有可操作性

宅基地退出法律程序的確立是建立健全宅基地退出機制的前提和基礎，對于引導農民自愿退出、規范宅基地退出實施有著重要保障作用。我國現行規定主要涉及宅基地的管理和審批，較少涉及宅基地退出的條件審查和退出決策程序等具體實施細節，不具有可操作性。《土地管理法》確立了宅基地收回制度以及收回的適用情形，但是相關程序問題沒有進行具體規定，使得宅基地收回制度收效甚微[5]。農民作為利益直接相關的宅基地使用權人和最主要的宅基地退出主體，退出程序過于簡略，便無法有效保障其知情權和參與權，影響農民參與宅基地退出工作的積極性。

3.宅基地退出方式單一

考察我國宅基地退出實踐現狀，包括宅基地置換，宅基地收儲和拆村并區在內的大部分退出模式采用的都是政府主導型退出方式。該模式下，政府發揮其行政管理職能，提高宅基地的退出效率。但此種退出方式也存在弊端，例如有些政府在主導退出工作時僵化，導致農民利益嚴重受損，影響退出工作的進行。曾經盛行一時的成都地票交易被緊急叫停，其原因之一就是不考慮試點地區的外部條件，機械照搬經濟較發達地區的宅基地退出模式。成都地票交易實施的初衷是為了通過耕地占補平衡解決城市化建設用地與糧食安全的矛盾，但不少地方政府在實際操作過程中卻簡單理解為強制農民騰退土地，使農民被動“上樓”以實現城市化。農民住樓房的基本條件是有正式的非農工作，宅基地換房實施較好的上海和天津地區，都是非農就業崗位較多的地區。在成都地票交易中，缺乏實施宅基地換樓房的基本外部條件，退出工作只能被叫停。另外，單靠政府進行資源配置和整合，建設資金來源單一，給地方政府造成了沉重的財政負擔。例如，上海市松江區宅基地置換工作的拆遷補償款等前期項目資金主要來自政府資金投入[6]，這使得宅基地置換的可行性很大程度上依賴于地方財政。根據2018年中央一號文件適度放活宅基地使用權的政策精神，喚醒土地沉睡資源是今后宅基地退出工作的重要內容[7]。村集體享有宅基地所有權，農民享有使用權，在深入推進宅基地試點改革過程中，可以進一步發揮農村集體和農村個人的作用，進行多元化的宅基地退出模式探索。

4.農民利益補償機制不合理

我國關于宅基地退出的法律主要是《土地管理法》，但是該法只規定了宅基地退出后應給予補償，并沒有規定確切可參考的補償標準，這就導致實踐中存在如下兩個問題。

(1)補償標準不合理

實踐中對于農民退出宅基地的補償標準基本上是按照國家征地的標準來進行補償，不考慮新舊住房的差異以及重新購房成本，多個地方存在農民原房屋與宅基地的拆遷補償根本不夠購買新房的情況。另外，宅基地之上通常不僅只有房屋，還包括庭院等附屬設施。就目前實踐中情況來看，補償范圍通常是按照房屋面積而不是宅基地面積進行計算[8]，農民的宅基地使用權益沒有得到完全補償。

(2)沒有考慮農民的土地發展權

土地發展權是指土地權利人在面對外部發展機會時，所行使的改變土地現有用途或者提高土地利用度的權利。農民作為宅基地使用權人，可以在宅基地上建造房屋和庭院等附屬設施，如果宅基地所在區域整體經濟有所發展，那么該地區就有可能吸引較多的人流，農民可以出租或者出賣房屋以獲取較高回報。因此農民享有一定的土地發展權，實踐中宅基地退出后只補償房屋及其附屬設施的價值，未涉及到宅基地轉化為農地和建設用地的損失，即農民的土地發展權沒有得到補償[9]。《民法典》規定宅基地使用權是屬于農民的一項用益物權，現行宅基地退出的補償機制則侵害了農民的土地發展權，這一定程度上剝奪了農民分享城市化和發展改革紅利的權利[10]。

三、完善農村宅基地退出法律制度的思考

土地改革具有復雜性和艱巨性。宅基地“三權分置”思路是一項重大理論和實踐創新，為今后我國開展宅基地退出工作提供了重要方向，不僅具有盤活土地資源、增加農民收入的現實意義，還具有推進鄉村振興、助力解決三農問題等積極的深遠影響。可以從如下四個方面對農村宅基地退出法律制度予以完善。

1.完善宅基地登記發證制度

宅基地“三權分置”要求適度放活使用權使其財產價值顯化，進而實現為農民增收的政策目標，而宅基地使用權證書則是農民擁有宅基地使用權最關鍵的權屬證明，是農民享受土地改革紅利的前提。因此，要提前做好確權工作，使宅基地退出工作能夠在“三權分置”政策的指引下順利進行。一方面，土地管理部門應制定嚴格規范的登記文本，對于原有宅基地使用權證書未被收回或者注銷的，應當采用以舊證換新證等適當方法收回農民手中的原有土地證書，開展相關工作嚴格按照新證書進行，保障土地登記程序規范化。另一方面，要加強對于宅基地權屬的審查。對于贈與或者轉讓的房產，如若不是農村戶口卻在農村所有的房產，不予進行登記和發證。另外，還應將審查中發現的違法使用及閑置宅基地的情況進行登記上報，及時處理，為宅基地再利用奠定良好基礎。

2.完善宅基地具體退出程序

新一輪的改革應契合宅基地“三權分置”的政策精神，充分尊重農民的知情權、參與權等各項權益。宅基地退出程序透明化，法定化至關重要。具體應從以下兩個方面進行完善。

(1)明確宅基地退出條件

為集約利用土地，在立法上應明確符合下列條件之一的，可以收回宅基地。①為公共利益的需要，必須退出宅基地的。強制農民退出宅基地應該以“必須”為前提，否則不利于保護農民已經合法享有的宅基地使用權益。②當宅基地使用權人不再是集體成員，應當收回宅基地。因為宅基地使用權具有成員權性和身份性，只有本集體經濟組織的成員才能申請宅基地，當使用權主體喪失集體成員身份，就不再享有宅基地使用權。③違法占有、使用宅基地的。包括超出省(自治區、直轄市)規定的標準面積多占宅基地、“一戶多宅”、未按照批準的用途使用宅基地及其他違法使用宅基地的行為。④對于閑置宅基地十年以上的，可以有償收回。為充分利用土地資源，不應放任宅基地使用權人長期閑置宅基地。

(2)明確宅基地退出決策程序

我國宅基地退出分為強制退出和自愿退出。對于強制退出宅基地的，經村民代表會議絕大多數(絕大多數表決，亦即2/3以上的代表)通過后，交由鄉鎮人民政府審核后報縣級人民政府批準，可以收回宅基地；對于自愿退出宅基地的，首先由農民提出申請，再協商補償安置，最后由政府實施審查并予以公告。在具體實施過程中，各相關主管部門可以結合當地實際補充具體可行的措施。

1.3 造模 在含有10%FBS的RPMI-1640中培育(37℃、 5% CO2培養箱)HepG2/ADM細胞，經傳代后取指數生長期的 HepG2/ADM細胞，使用緩沖液稀釋懸浮，稀釋密度為1×109/ml，按照每只0.2 ml分別注射至每只裸鼠左側或右側腋部[7]。接種后1周左右可見瘤體長成，10 d左右瘤體直徑約0.6 cm，造模成功[8]。

3.在“三權分置”架構下探索多元退出制度

宅基地退出工作應注重發揮農村集體和農民個人的作用，因地制宜、主動創新，探索多元路徑。具體而言，要抓住宅基地“三權分置”這個關鍵點，探索落實宅基地所有權為集體所有不變；保證農戶資格權，為集體成員提供基本生活保障；村民在對土地的占有和支配的基礎上適度放活宅基地使用權。如此，可以激活農村土地資本要素，促進農村社會經濟發展，在保證宅基地社會保障價值的基礎上探索激活宅基地的財產價值，打造集體、農戶和第三方的合作共贏局面。

(1)村集體集中經營模式

隨著《農村土地承包法》的修訂，承包地的三權分置改革塵埃落定，增加了土地集約利用率，這無疑給宅基地退出制度提供了一種可借鑒的思路。那么宅基地也可以考慮由村集體集中經營，村集體按照一戶一宅原則集中建設農村公寓，為農民切實提供住房保障，對于自愿退出的農民可選擇到公寓居住。地方政府可以建立宅基地使用權收儲中心，從農民即宅基地資格權人手中收回宅基地使用權。農民退地補償款的來源，除了運用政府資金以外，還可以充分利用中國農業發展銀行等政策性銀行的貸款。集體經濟組織自行或者合作成立開發公司，從收儲中心租賃一定期限的宅基地使用權，由集體經濟組織開發，農民作為宅基地資格權人，可以參加集體經濟組織主導的開發經營活動[11]。也可以將退出的宅基地招商引資交給第三方統一經營建設，開發商從收儲中心取得一定時期的宅基地使用權后自行經營，經營所得按比例分配給農民[12]。此種模式的創新點在于與傳統的由政府主導實施相關工作不同，更加注重發揮集體和個人的作用，讓閑置的宅基地流動起來，適度放活宅基地使用權，較大程度上實現“三權分置”政策，增加農民財產性收益、提高土地資源配置效率的改革目標。

(2)農民自行出租模式

新修訂的《土地管理法》和相關政策要求宅基地轉讓只能在本集體經濟組織成員之間進行，但是并沒有限制宅基地的出租對象，故農民可以選擇將閑置的宅基地出租給社會主體，以增加收入。有些地區位于大城市邊緣的郊區，區位性條件優越，宅基地的財產價值顯化度較高，農民住房除滿足自用外，也具有租賃等再利用的需求。如試點的北京市大興區，由于到城市的通勤距離在可接受的范圍內，而租金相對于城市建成區來說較低，具有低土地成本偏好特征的企業和低房屋租金需求的勞動力多選擇在此聚集，當地的租賃產業得到快速發展，村民家庭可以獲得較豐厚的收入來源[13]。此種模式特點在于農民將一定期限的宅基地使用權出租給第三人，繼續保留宅基地資格權。在處理宅基地使用權時不是將其視為一次性交易，農民轉讓土地后喪失對宅基地的一切權利，而是農民和社會主體通過共建共享的方式將宅基地使用權按合同出租一定期限，期限屆滿后，農民繼續享有宅基地使用權。從權利結構上看，村集體享有宅基地所有權，農民享有資格權，使用權暫時出租給承租者，使宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”的構想得到較好落實。同時，農民可以決定宅基地使用權出租的對象與期限，在自由選擇的基礎上實現增收。

4.完善農村宅基地退出的利益補償機制

鼓勵農民有償退出宅基地、提高土地資源利用率是宅基地“三權分置”政策的重要功能價值，對于自愿退出的農民，應當給予合理補償，因此完善農民退出宅基地的利益補償機制至關重要。

(1)構建合理科學的補償標準

宅基地退出補償應包括對房、地兩個方面的補償。一方面，宅基地的補償標準可以按照宅基地的面積進行農村住房實物補償或者城鎮購房補貼貨幣補償。國家可以適當提高補償標準，以增加農民自愿退出的積極性。具體補償標準應考慮農民所處宅基地的具體地理位置，參考征地區片價格、預期收益、征地價格、地域差異性等多因素綜合確定。與此同時，政府可以引入第三方評估機構，研究和制定合理的宅基地價格評估體系，對每一塊宅基地的市場價值進行科學預估[14]。另一方面，對宅基地之上的房屋及其附屬設施拆除的補償應該按照建造房屋的材質、房屋的構造來進行確定。

(2)建立和完善增值利益分配機制

收益權是基于所有權產生，是權利人因所有權取得財產的增值利益或由于權利轉讓而取得增值利益的權利。農民退出宅基地之后，土地由政府利用，轉化為建設用地。作為一項稀缺資產，土地會產生增值利益[15]。集體經濟組織是宅基地的所有權人，應當享受一部分宅基地退出后所產生的增值利益，農民作為宅基地的使用權人也應有取得部分增值利益的權利。對增值利益的使用和分配，農民和集體可以進行協商。農民可以選擇一次性獲得補償，也可以選擇將宅基地使用權以股份的方式投入到農村建設用地市場，每年按照份額收取宅基地增值利益。

結語

針對宅基地使用制度的保守和快速城鎮化導致農村大量宅基地被閑置、不能充分集約利用的情況，中央陸續出臺文件鼓勵各地區進行宅基地退出試點。經過初期探索，宅基地退出在若干試點地區取得了較好結果。通過總結宅基地置換、宅基地收儲、拆村并區三種典型退出模式的已有經驗和教訓，發現宅基地退出在制度上存在一些不足，亟需在法律層面完善相關規定。2018年宅基地“三權分置”這一改革新政的提出為新時期我國土地改革制度提供了方向，宅基地退出應在宅基地“三權分置”的框架下進行。本文在總結已有宅基地退出經驗的基礎上，得出新時期宅基地退出應從完善宅基地產權登記制度、退出法律程序、補償制度，探索多元退出路徑等方面進行的結論，以期在宅基地“三權分置”的背景下構建宅基地退出長效機制。