污染防治與應對氣候變化的“雙軌制”策略

北京市門頭溝區生態環境局 張斯琪

一、前言

目前來說，防治大氣污染的關鍵環節是對于人類活動的管控工作。大氣污染防控可以分為技術措施以及非技術措施兩個部分。首先，技術措施主要是根據大氣污染物而采取的技術手段，主要包括大氣污染物產生前后的兩種控制方式。

對于大氣污染物產生前的控制，需要在大氣污染物形成之前，利用科學技術或者其他的有效措施進行預防。例如，通過加入新型清潔能源，改變燃料成分，進而提高燃料燃燒時間，減少排污輸出；加強清潔生產力度、降低能耗；改進燃燒工藝、生產工藝；更新清潔生產設備，淘汰落后、年頭久了的設備等來減少污染的產生。對于大氣污染物產生后的控制，這時的大氣污染物已經形成，尤其是在工業排廢過程中，這就需要采取科學有效的手段，來減少大氣污染物的排放。非技術性措施相較于技術性措施，在技術性手段上要弱一些。政府在非技術性措施中發揮著主要作用，可以采取經濟刺激、環境規劃與管理、環境行政和環保宣傳教育等手段，要實現這些措施或方法，必須通過立法手段予以規范，并以國家強制力來保障，避免造成權力濫用。我國的大氣污染防治工作最早是從保護工礦企業的環境衛生以及職業病的防治入手的。

二、我國大氣污染現狀分析

我國是一個以煤炭為主要能源的國家，燃煤是我國大氣煤煙污染形成的主要原因，二氧化硫排放量的90%和大氣污染物排放量的70%都來自燃煤。我國的大氣污染問題嚴重，在1995年以前，嚴重程度相當于發達國家20世紀50年代、60年代年代的污染水平。

因此，防治大氣污染是我國政府一項長期而又艱巨的任務。從我國大氣環境的現狀分析，由于二氧化硫的排放量不斷增大，我國近年來也出現了大范圍的酸雨，全國酸雨污染最嚴重的地區是華中地區，降水平均 PH 值低于5.0，且酸雨出現頻率呈逐年遞增趨勢。受酸雨影響嚴重的地區，農業受損最為嚴重，造成大面積糧食減產甚至無收，小麥、玉米等主要農作物由于受土壤酸堿度的破壞，長勢良莠不齊。由于近幾年來我國交通運輸業不斷發展，交通運輸工具的增加也帶來了嚴重的空氣污染。我國每年的汽車銷量呈上億次增長，但是石油的清潔開發跟不上汽車銷售的速度。大型吊車、貨車仍使用尾氣排放量大的柴油和石油原油，柴油排放的黑煙不僅污染空氣，而且味道刺鼻，危害人體健康。據預算，到21世紀末，我國在能源結構方面仍是以煤為主，在能源的開發與利用、消費與生活方面仍然會有較大的增長。基于此現實情況，我國大氣污染防治的主要目標還應該聚焦在控制煤煙方面。

三、對我國污染防治與應對氣候變化的"雙軌制"策略的建議

（一）堅持預防為主、防治結合、綜合治理原則

預防為主、防治結合、綜合治理原則是指不論在環境保護的發展過程中遇到了什么樣的困難，都要始終把防治環境問題放在首要地位，要有事先防止環境問題產生的防范意識和出現環境問題后為防止惡化所采取的相應舉措。除此之外，還要對那些已經造成危害或者無法避免的生態環境破壞等進行科學有效的治理和恢復。

預防原則的要點是為了防止環境破壞，在發現潛在危險時，要制定詳細的應對計劃，以防止其轉變為現實危險，在經濟發展與環境保護發生矛盾時，要堅持環境優先，將科學的發展理念和生態理念充分體現出來。預防原則改變了以前的末端治理理念，做到了從源頭上防控，不再走先污染后治理的老路。綜合治理原則的要點應該是有效治理并恢復那些已經造成危害或者無法避免的生態環境破壞。堅持該原則，才能夠有效緩和環境破壞或污染問題出現新的問題，做到“防患于未然”，是環境保護由消極應付轉變為積極主動的防治，達到了經濟、社會和環境效益三者的有機統一。

（二）行政管理和市場手段協同治理

行政管理即政府的環境管理，市場手段則是以市場為媒介、以各項激勵機制為基礎，例如，用大氣環境使用權交易制度來管控環境問題。將“看得見的手”與“看不見的手”充分融合，通過政府對環境的指導與管理，通過以市場為基礎的激勵機制來把控環境問題，例如碳排放交易機制。需要注意的是，在環境治理中，應發揮國家管理和環境利益市場化兩方面的作用。此原則的關鍵點在于兩種手段的結合，并非是各自獨立的局面。

（三）加快我國“棄煤”進程

中國是世界上最大的煤炭生產國和消費國。在過去中國的能源消費結構中，煤炭的使用占據總數的一半以上，火電裝機、燃煤發電量的基本數值也不是很理想。因此，在全球棄煤的趨勢下，中國作為煤炭大國成為全球關注的焦點。隨著優化用煤制度的推行，近年來，我國對于煤炭的消費控制工作嚴格要求、細節把控，不僅為全球棄煤的進程作出了重大的貢獻，同時也取得了顯著成效。到“十三五”時期，對于能源的發展規劃重新提出了五項新的指標要求，分別是煤炭消費量的58%、非化石能源消費量的15%、單位國內生產總值能耗下降15%、煤炭消費量310 g/kWh、單位 GDP二氧化碳排放降低18%，首次設定了煤炭消費控制目標。

減少煤炭的使用是一個需要長期堅持的重要任務，也是促進全球綠色低碳轉型進而應對氣候變化的必經之路。中國作為一個煤炭大國，雖然以現狀來看并不具備全面“棄煤”的資本，但同時也能夠發現，煤炭的消費總量控制工作已經有了顯著的發展，中國仍需繼續努力，繼續助力于未來煤炭行業的轉型。

（四）堅持環境民主的方針

環境民主在現行《大氣污染防治法》中均有明確規定，其中第7條、第10條、第11條均是有關落實公眾參與的法律條文。環境民主原則最主要體現在信息公開與公眾參與上，信息公開會曝光違反法律規定偷排、漏排、不加整治的企業，迫使其對違法行為加以重視，及時改進和更新排污設備，接受環境行政機關和公眾的監督。公眾的參與和監督會在環境保護上形成社會合力，通過更多公眾參與監督的方式更好地控制環境污染的態勢，減少污染排放量。在民主化與法治化發展的道路上，國家越來越注重二者的結合。

（五）加強源頭治理

一定要堅持問題的真正趨向，明確主要矛盾所在，從源頭治理，著力解決燃煤、機動車、船等對于大氣環境造成的嚴重污染。可以通過從單一的污染物指標控制轉化成多方位污染物的協同指標控制，從傳統的只注重尾端治理轉化成全方面、權威度的精細化管理。對于城市的重點區域、場所進行大氣污染的聯合防治，進一步完善相應的天氣污染政策，并設定專門的條例、法律規定重污染天氣時的應對手段。在沒有條件使用清潔能源、必須使用煤炭的地區，可以推行集中供暖政策。控制燃煤鍋爐的新建數量，對老舊鍋爐要進行及時檢修與維護，嚴厲打擊私自建設小鍋爐的行為。對大中城市的餐飲服務企業，要求其使用清潔能源，不準直接使用燃煤。排查掌握民用爐灶的數量，政府可給予適當的財政補貼，幫助民用爐灶使用者限期轉為使用清潔能源。對于一些大型火電廠排放二氧化硫也需要作出一系列的規定，超出規定總量、不符合污染物排放標準的，需要建設配套的脫硫和除塵裝置以及一系列的除塵措施。同時，還應取消原有可在城區內新建火力發電廠的規定。

（六）完全法律體系

我國針對污染防治以及氣候變化已經出臺了一些法律法規,很好地促進了污染防治工作的開展，但是總體治理效果欠佳，解決污染問題以及氣候變化問題仍然沒有完善的法律法規的支持。因此,我國需要結合自身實際發展情況,借鑒一些發達國家的治理經驗，對環境相關的法律法規進行完善，真正實現對大氣污染進行防治的目標。具體來說：第一，制定出臺完善的《氣候變化應對法》。出臺專門的《氣候變化應對法》對于國家現階段應對氣候變化問題具有至關重要的現實意義，能夠針對氣候變化進行適當的調整和完善性的產業布局，并對具體的權責義務予以明確，能夠在法律干預下準確地制定國家應對氣候變化的基本政策、方針等，從而構建較為完善、系統的法律體系，并以科學合理的方式統籌協調可再生能源，最終形成比較完善的氣候變化法律機制。第二，在完善《能源法》的過程中，對相應的能源領域立法予以完善。具體來說，在具體制定《能源法》的過程中，需要對相應的能源安全、氣候變化應對要素以及環境維護等諸多要素予以統籌分析，需在結合我國經濟發展情況的基礎上，全面研究關于全球各個國家應對氣候變化成功的做法，出臺一系列能夠滿足我國具體國情的氣候變化應對法律體系，同時還需要對相應的配套政策予以完善，全方位、多層面地著手創建適用于我國應對氣候變化的策略路徑。

（七）加強宣傳教育工作

氣候變化是全世界關注的關鍵問題，為了能夠最大程度削弱氣候變化對我國生態環境以及社會穩定所產生的不良影響，促進我國現代化發展進程，相關機構需要加大對人民大眾的宣傳教育工作，使其認識到氣候變化對于人們日常生活所產生的不良影響，具體來說：第一，相關機構可以充分借助QQ、微博以及微信等相關平臺加大對氣候有關內容的宣傳，進而不斷強化人民大眾的環境保護意識。與此同時，相關機構還需要深化和各個污染防治部門的合作，協同打造完善的溝通交流體系，為大眾搭建一個發表看法的平臺，使得大眾充分參與氣候變化應對工作，貢獻自己的力量。

（八）加強技術、能源創新

大力推動低碳、降污技術的創新，實現重點領域技術的不斷突破，以此為污染防治和應對氣候變化提供強有力的技術支撐。具體來說，需要不斷拓寬關于科研層面的資金投入力度，合理運用先進的科學技術，加大對綠色技術的研究力度，以此不斷推進國家溫室氣體減排技術的創新。此外，還需要不斷調整和改善我國能源結構，優化利用有限資源。雖然目前我國在新能源方面進行了一定的優化和創新，但是從實際情況來看，我國的能源結構過于單一，這也在一定程度上制約了污染防治工作的開展，因此相關人員需要不斷創新，減少造成的環境污染。此外，還需要號召更多人的使用新能源，尤其是對于新能源汽車的使用。此外，需要積極創新污染氣體的處理工作，主動研發更多新的設備，安裝一些高效的污染控制裝置，真正從源頭上降低污染物的排放量。此外，綠色低碳行業的發展已經成為產業架構優化的核心內容，未來需要牢牢把握發展轉型的重要機遇，加快推進科技含量高、能源水平高、污染和碳排放量低的高精尖產業的發展，綜合提高勞動生產率和產業附加值。

（九）減少工業和汽車尾氣排放

作為大氣污染的第一源頭和第二源頭，工業和汽車尾氣排放對于大氣污染有著嚴重的影響，因此要想有效開展工作，需要重視這兩方面的防治。降低工業廢氣和汽車尾氣的排放，主要可以從以下幾個方面著手：對于工業污染來說，需要從源頭進行把控。首先，需要相關企業注重自身工業廢氣的排放，做好廢氣的有效處理工作以及相關的管理工作，比如，電力企業需要做好脫硫、脫氮的有效管理，嚴格對大氣污染物排放指標進行控制。同時，還需要做好減排策略的有效落實，才能夠真正實現在生產過程中的控制和污染濃度的有效調整的目標。其次，需要相關部門根據現有的政策對工業排放加強管理，并且及時根據大氣污染情況對排放制度作出一定的調整，嚴格控制廢氣排放量。對于一些長期排放超標的企業，需要給予一定的處罰，嚴重者需要給予關停處理，從根源上把控廢氣量的排放。對于汽車尾氣的排放來說，需要更多群眾一起努力，減少私家車的使用，盡量選擇綠色環保的出行方式。國家也需要不斷研發新型的綠色能源為汽車提供動力，比如目前使用較廣的氫氣。還應出臺一系列措施減少車輛的使用，比如汽車限號出行，這些都能很好地防治大氣污染，減少尾氣的排放。

四、結語

總而言之，要實現“十四五”時期以及2035年相關目標要求，關鍵在社會經濟發展、大氣污染改善以及應對氣候變化等方面。基于此，我國需要結合發展的實際情況，盡最大努力去實現碳中和這一戰略目標。以碳中和達標這一夙愿為切入點，促進能源的結構優化，以大氣污染環境和應對氣候變化為基點，向非化石能源為主的時代邁進，從能源、金融、科學技術、環境等多維度實現大氣污染治理和應對氣候變化的“雙軌道”目標，為了實現2030年我國環境空氣質量改善這一目標打下堅實的基礎，用無私奉獻的精神為新時代的環境譜寫更加優美的篇章，也為我國的蓬勃發展貢獻自己的一份力量。

相關鏈接

污染防治指運用技術、經濟、法律及其他管理手段和措施，對污染源的污染物排放量進行監督和控制。

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2021年11月7日，《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》發布，在加快推動綠色低碳發展，深入打好藍天、碧水、凈土保衛戰等方面作出具體部署。