協同治理、網絡化治理、整體性治理概念辨析

首都師范大學政法學院 朱寧

一、問題的提出

黨的十九大以來，黨和國家高度重視社會管理問題，在十九屆四中全會上提出了“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創新社會治理”“完善社會協同，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。基于社會治理的實際需要，近幾年國內學者圍繞著協同、網絡化和整體性治理展開了較為廣泛的研究。在對理論進行概念梳理的過程中，發現三個概念不僅名稱相近，且概念內涵彼此聯系，極易混淆。與三個概念同構的三個不同的治理理論均是西方舶來品，在實際運用中有不同的意涵，急需對三個概念及其關系進行梳理和界定。

二、三大治理理論綜述

伴隨著20世紀90年代新公共管理運動的浪潮，“Governance”被廣泛應用，一個新概念和理論范式被賦予新的內涵，治理和統治逐漸分離，非正式的社會管理機制被納入國家治理的框架內，治理強調沒有強制權力的情況下，各個主體通過協商和共識實現共同的目標[1]。按照參與主體和方式的不同，治理被劃分為網絡化治理、整體性治理和協同治理等多個理論范式，以下是對三個治理理論的由來和中國化的綜述。

（一）協同治理理論

協同理論源于1971年德國物理學家赫爾曼·哈肯在物理實驗中的發現，他認為協同是系統中各要素和模塊之間的協作，并基于系統內部新的結構和特征的共同運作而更加高效的狀態[2]。2004年，哈佛大學學者Donahue 提出“協同治理”即“Collaborative Governance”的概念[3]。國內學者對協同治理理論進行了深入研究，解亞紅和周志忍以中國行政體制改革為背景闡釋了協同治理的中國價值[4]；燕繼榮探討了協同治理理論在國家和社會治理中的作用，而能夠有效克服公共管理的碎片化[5]；張賢明和郁建興則進一步明確了政府主導、社會協同和多元參與的協同治理理論的內涵和價值[6]，并強調協同治理理論對民主意識和能力的建構有積極影響[7]。至此，國內學者對協同治理概念的含義、特征以及應用價值都有了較為明確的定義。

（二）網絡化治理理論

“網絡化”即“Network”起源于政府大規模的外包服務合作，用于在高風險、高競爭環境中生產出復雜的產品和服務。與治理理論的發展背景相同，在21世紀初，全球化以及數字化革命加速了政府變革，政府角色從“劃槳人”轉變為“掌舵人”?！熬W絡化治理”即“Network Governance”，指政府將其核心職責從管理人員重新確定為協調各種社會資源以創造更大的公共價值[8]。在國內網絡化治理研究上，陳振明明確了網絡化治理參與的多元主體之間的關系，即政府部門和非政府部門等眾多行動主體彼此合作，在相互依存的環境中共享公共權力，共同管理公共事務[9]。田凱和黃金則強調網絡化治理多元主體關系的復雜性，在網絡化治理中同時包括多個治理關系，如政府與企業之間互動產生的市場治理、政府與非政府部門之間互動產生的公民社會治理、企業與非政府部門之間互動產生的私人治理[10]。陳剩勇和于蘭蘭在網絡化治理復雜關系的基礎上，強調多元主體關系間的責任共擔和利益共享，更強調管理模式的串聯整合[11]。

（三）整體性治理理論的發展

與治理理論發展背景相同，整體性治理也是新公共服務學派在新公共管理的批判反思中提出的，也稱為“整體治理”，即“Holistic Governance”。1997年，這個理論的旗手人物佩里·希克斯提出整體性治理的兩大核心要義，即運用信息化技術使之在治理中起到技術支撐的作用，并在政府直接建立協調整合的聯結性機制，使之在治理中起到組織支撐作用[12]。國內學者孫迎春則強調政府的整體性治理要借助大部制改革重建政府，破解政府碎片化難題[13]。胡象明和唐波勇進一步剖析了整體性治理的治理結構和機制，強調政府需要在“網絡結構”的管理中不斷實現整合和優化。實際上整體性治理是基于治理的內涵，在治理中對政府提出了更高的要求[14]。

三、概念內容

協同治理、整體性治理、網絡化治理等理論都是20世紀末到21世紀初對國家政治生活和社會公共事務管理產生重要影響的思潮，作為治理理論的分支，三者在概念上略有不同。

（一）協同治理

協同治理是以政府為主導力量，社會各個主體共同參與公共事務的管理，以促進公共利益提升的持續動態過程，其中既包括具有法律約束力的正式制度和規則，又包括各種促進協商和和解的非正式的制度。這之間的協同就如同協同論所說，在一個復雜的大系統內，各個子系統為實現系統總體目標相互配合、相互支持而形成的一種良性循環[15]。

（二）整體性治理

整體性治理就是政府通過組織和技術手段整合社會資源，使整體產生以整體主義為核心價值的一致行動體系，強調機構間的協調、政府功能的整合與行動的緊密化，最后提供整體性而不是碎片化的公共服務[16]。

（三）網絡化治理概念

網絡化治理是政府與社會組織等其他網絡參與者組成的較為松散的聯盟體系，各參與主體相互協作、相互依賴，并分享利益，在充分考慮共同目標的基礎上，把保護和促進其自身利益作為著重點考慮。即在網絡化治理的體系內，每一個參與者出于自身利益，靈活采取與其他成員協作配合的行動[17]。

四、概念辨析

本文將從整體性治理、協同治理、網絡化治理的概念主體、內涵、特征和實現機制方面對三大治理理論進行辨析。

（一）主體辨析

治理概念的主體是指參與治理的主體，即“誰治”。在概念主體上，不同治理理論的主體范圍不同，主體間的地位不同。協同治理的主體范圍包括政府、社會（包括營利組織和非營利組織）和個人，但協同治理的核心是政府，社會和個人是以政府為中心活動的，政府作為治理的發起者，對于社會和個人起指導作用，因此在協同治理中不同主體間的地位不同。整體性治理的主體范圍雖不囿于政府與其他社會組織和個人，但整體性治理因強調整體主義的理念，主體范圍更聚焦于政府以及政府內部的不同部門。對各個政府部門實現高度整合，其他治理主體在政府的引導下促進共同利益的實現。在主體地位上，對整體性治理的兩種關系進行分類討論。第一，政府不同部門職責邊界有重合交叉，以整體主義觀念克服搭便車行為，所以整體性治理并不強調政府平行部門間的主次之分。第二，政府和其他非政府參與者之間，政府起指導和相互監督的作用，在這個層面主體間的地位不同。網絡化治理的參與主體范圍更大，囊括政府、社會、市場與個人多個主體。為有效激活各個參與主體，提高參與主體的積極性，網絡化治理沒有固定的發起者，因此更強調治理參與主體之間地位的平等[18]。

綜上從概念的主體范圍上看，網絡化治理和協同治理參與的主體范圍大，整體性治理范圍稍小。從概念的主體地位上看，協同治理和整體性治理均強調政府的主導地位，網絡化治理則強調參與主體地位的平等。

（二）內涵辨析

治理的概念內涵，即回答“為誰而治、為何而治”等問題，是治理的根本出發點，也是治理主體參與治理的內生動力。三大理論作為治理理論應用于實踐中都強調通過調動參與主體的積極性，通過協商共識解決公共問題。但同樣以解決公共問題作為根本目標，不同治理方案所秉持的根本出發點不同。協同治理倡導在解決公共問題的過程中實現公共利益的最大化，這既是政府主導的出發點，也是參與治理其他主體之間形成有效協同的根本出發點[19]。網絡化治理則把若干主體置于網絡中，主體組成的網絡所面對的是較為復雜的問題，問題的解決需要所有參與主體平等協商，在實現公共利益的同時滿足各個主體的利益。所以，網絡化治理的根本出發點是每一個參與主體在網絡中基于各自利益實現公共利益。整體性治理的出發點則是關切公民需求，提高政府效能，同其他治理主體合作以實現公共利益，其核心內涵是行政效率和政府能力的提高。

綜上從概念的內涵分析，三種治理有顯著的不同。協同治理強調合作基礎上的公共利益最大化，網絡化治理強調參與主體與網絡整體之間的利益共贏，整體性治理強調提高政府效能下的公共利益最大化。

（三）特征辨析

治理的特征是用來描述相關主體之間的關系，即主體之間結合構成的治理形態。協同治理的特征是“中心發散”型，其中，“中心”指政府作為核心起到居中協調、總攬權責的作用，并由政府向其他治理主體尋求合作，共同參與到公共事務的決策管理中，政府為參與治理的其他主體賦權，這個賦權過程體現為“發散”，其他治理主體如社會組織和營利組織扮演建議和執行等輔助角色，其他治理主體之間靠政府召集并由政府協調運作實現協同治理。整體性治理的特征是“沙漏型”，沙漏的頂端代表整體政府，下端代表受整體政府指導的其他治理參與主體，治理的效能如同沙子由高效協同的政府賦能給下端，其他治理參與者沒有像協同治理那樣發散，沙漏的下端在整體主義觀念影響下也更加聚合。網絡化治理的特征是“網格狀”結構，各個參與主體都可以成為“網格的交叉口”，所有參與者組成一個積極的行動者聯盟，網格本身緊密而富有張力，可以達成多維度的目標，多元主體在不同目標的不同方向采取共同行動，形成一個動態關系網絡。

（四）實現機制辨析

治理理論的實現機制是指由理論應用于實踐的方法路徑，即回答“怎么治”的問題。協同治理在實際應用過程中不僅借助現有的組織框架和法律等正式制度，還要通過建立臨時工作小組、臨時溝通渠道、調整對其他參與者的激勵等眾多非正式制度，以規范與其他治理參與者的合作關系，實現協同治理。在管理實踐中，協同治理常常以政府項目外包作為主要形式，即政府作為外包需求的發起者，要對個體參與者起到監督的責任，并有權通過調整激勵以及合同的內容對個體參與者參與的程度、參與標準和參與的情況進行調整。因此，協同治理的實現機制要將動態的調整同靜態的頂層設計相結合，并兼顧正式制度因素和非正式制度因素。整體性治理在實踐中則首先強調政府內部打通內部溝通的壁壘和障礙，以信息管理和收集平臺為技術依托，以公民的行動和路徑選擇為價值判斷，通過部門的合并、規約和單獨建立正式機構等正式制度實現整體性治理。在整體性治理中，政府在召集其他治理參與主體前需要完善的頂層設計，以更好地實現整體規劃，在完善的頂層設計下，各主體分工負責實現整體性治理。因此，整體性治理更注重正式制度的建立與靜態的頂層設計的發揮。網絡化治理在實踐中需要各個主體都要在網絡中成為潛在網絡建設的推動者，利益相關者以非正式制度的形式組成行動者聯盟，形成了一個動態關系網絡，以實現復雜、多元、彈性的網絡化治理。比如，社區中退休黨員組成的先鋒隊，他們既是社區的黨員也是當地居民，在社區建設中兼具強烈的責任意識和利益意識，在社區網絡治理中起到關鍵作用。因此，網絡化治理更強調正式制度因素和動態彈性的治理結構。

綜上在實現機制層面，協同治理既強調動態的治理結構，又強調靜態的頂層設計，并在治理中兼顧正式制度因素和非正式制度因素。整體性治理在實踐中更偏重靜態的頂層設計和正式制度的建立。網絡化治理則在實踐中更強調正式制度因素和動態彈性的治理結構的構建。

五、結語

協同治理、整體性治理和網絡化治理作為治理理論的分支，遵循著協商、合作、民主等基本理念。從概念來看，以強度或大小排序，在主體范圍上，網絡化治理大于協同治理大于整體性治理；在治理主體的強度上，整體性治理強于協同治理又強于主體地位平等的網絡化治理；在治理的內涵和主體根本出發點上，協同治理和整體性治理均強調公共利益的最大化，其區別在于前者強調合作基礎，后者強調充分發揮政府效能，網絡化治理則強調主體間的利益共贏；在治理的特征和形態上，協同治理是“中心發散”型，整體性治理是“沙漏”型，網絡化治理是“網格狀”；在治理的實現機制上，協同治理兼顧動態與靜態、正式制度因素和非正式制度因素，整體性治理偏于靜態治理與正式制度因素，網絡化治理偏于動態與非正式制度因素。