多元共治視角下農村水環境治理路徑的探究

合肥志誠工程設計咨詢有限公司 周艷

現階段，我國農村經濟飛速發展，農村生態環境受到了很大影響，農村的生活污水、廢水及工業廢水的排放量也日益增加。農村的水環境好壞關系著農村群眾的生活質量，農村水環境是指廣泛存在于農村地區的河流、湖泊、池塘、水池等地表水源、土壤水及地下水的統稱。農村水環境具有公共產權屬性及較強的外部性，這一系列特性決定了農村水環境治理是一項復雜的系統工程。如果只是依靠政府制度很難解決如此復雜的水環境治理問題。這也是為何要進行多元化治理農村水環境的原因。但不是多方參與就可以有效地處理和化解水環境問題，在實際操作中，要考慮政府水環境治理能力、工業企業和村民參與水環境治理的程度、非政府組織培育等眾多因素的影響。在這一背景下，本文分析了我國水環境治理面臨的問題，并提出了相應的解決途徑[1]。

一、多元共治內涵及其與農村水環境治理的契合性分析

（一）多元共治的內涵

多元共治是由西方國家的多中心管理理論和協調管理的思想所衍生出來的，它把許多核心主體聯合到一個特定的節點上，從而使一個獨立的問題獲得更好的解決效果。多元共治指的是在解決公共事務時，各個治理主體平等對話、溝通、共同參與，充分利用各方的積極性和優勢，從而達到共同管理的目的。其主要特點有：首先是明確治理目的。各方參與治理的先決條件是明確目的，就是要以達到最佳治理效果為目的進行治理。二是明確以多元化為主的治理主體。企業、非政府組織和公眾是除了政府和各職能機構之外的社會公眾治理主體。第三是治理機制的靈活性。保持多個主體共同治理的運作方式是多樣化的，并且對外界環境的變化也具有適應性，而這種多元化靈活的治理方式可以在政府機構管理不到位的情況下，將不良影響降到最低。

（二）多元共治與農村水環境治理的聯系

1.治理目標契合

多元共同治理的目的在于使社會各主體共同參與，從而達到社會治理的總體效益。鄉村水污染治理也是以實現鄉村水污染總體利益最大化為目標而進行的一系列治污行動。在這一點上，二者的治理目的是一致的。

2.多元治理主體的契合

多元化的共同治理方式是指由企業、非政府組織和民間組織等多種形式的社會組織來代替以政府為主的單一的管理機構。農村水環境治理面臨的現實難題，需要嵌入農村企業、村民、非政府組織等利益主體，重新分配地方政府的權力，避免權力集中的問題出現，更好地發揮各治理主體的優勢和功能，以此來減少單一治理主體的問題，逐步推進農村水環境治理。

3.多元共治運行機制的契合

信任機制、利益機制、制衡機制和維護機制構成了一種新型的社會管理運作機制，保證了多元共治治理方式的順利運作，并在一定程度上適應了我國的水資源管理工作。首先是在水污染治理過程中，各個治理機構都要面對各種難以預料的危險和機會，而這種信任機制能夠有效地調控各方主體的各種行為。其次是由于各水環境治理對象之間的利益偏好差異，如果不能很好地進行協調，將會引起各主體之間的矛盾，從而造成表面多元化的情況出現[2]。再者是基于個人利益最大化的水環境治理主體在水環境治理中存在著協作與競爭的問題，在一定程度上也存在著巨大的風險，因此，必須通過相關法規平衡各利益主體之間的關系，并通過制度的協同作用消除合作與競爭所帶來的弊端。

二、多元共治視角下的農村水環境主體結構

（一）地方政府作為水環境治理的負責人

在我國的水資源治理實踐中，國家把水資源治理任務交給了各級地方政府，所以實際上地方政府承擔了水環境治理負責人的角色。在水環境治理過程中，當地政府因水環境治理信息資源的特殊性，往往會根據自身利益而選擇性的上報、反饋治理信息，這也會影響到中央政府對當地水環境的了解程度，影響水環境治理政策的實施。

（二）鄉鎮企業是農村水環境的主要排污者和治理者

鄉鎮工業企業在生產中排放和傾倒大量的污染物到鄉村河流，導致了大量的水資源被污染。特別是在我國鄉村水資源管理權責不明確時，鄉鎮的水環境污染問題更加突出，對鄉村的水環境造成了極大的損害。在多元共治的體制下，鄉鎮政府對鄉村水污染負有更大的責任和義務[3]。

（三）非政府組織是水環境的保護者及治理的監察者

非政府組織是一種非營利的民間公益團體，能起到其他的治理主體的治理補充作用。非政府組織利用自身的專業性、公益性和網絡化的特點，積極參與到水環境治理中，維護水環境，加強水環境的整體效益，例如宣傳水環境信息、參與水環境影響評價等。

（四）農村群眾是農村水環境的污染者和治理者

在鄉村地區，農民是最能直接影響到水環境的人。而作為環境的直接接觸者，由于環保意識和節約資源意識薄弱，為了追求最大的效益，農村群眾不合理的用水行為也會導致環境問題的惡化。在多個主體的共同作用下，不同治理層級間的互動、監督和評價的網絡關系使鄉村水資源管理具有更加開放、包容和適應的特點。

三、多元共治下農村水環境治理面臨的困難

在水環境治理中，通過構建政府、企業、非政府組織和群眾等多方主體之間相互合作共同治理，激發內部動力，可以調動各方參與的積極性。但從整體上講，我國的水資源治理體制依然存在著許多問題。

（一）多元共治目標沖突

多元共治本質上是各個治理機構在共同管理的基礎上進行溝通交流，傳遞和共享，打破資訊障礙，共同采取有效的管理措施，達到雙贏的目的。但實踐中，由于信息不對稱和利己主義等原因，導致各個治理機構的價值觀與政府的共同治理目的發生了沖突，從而產生了治理目標差異化的情況。主要體現在以下幾個方面：第一，地方政府的發展目標與水環境的治理目標之間存在著沖突。地方政府特別是鄉村地區，既要發展鄉村，又要兼顧水環境的管理，兩者的沖突使得水環境管理出現了“軟弱無力”“缺乏動力”等現象，從而產生了“公共悖論”。由于水環境治理投入大、效益慢、收益可見性低等特點，使得地方當局更多的關注于短期內的經濟發展，而忽略了長遠的水資源治理。第二,鄉鎮企業追求利潤和水環境治理目的之間的矛盾。盈利型公司的目的在于以最低投入獲得最大收益，這與節能減排、提升農村水環境相悖，這時，以利益為主導的公司將努力減少其環保指標，并持續發展原先的經濟目的。第三，村民對自己的利益需要與水環境治理目標的偏離[4]。鄉村經濟發展較慢，農民收入較低。受經濟利益驅動，需要經濟發展的村民會不顧生態環境的要求，為了提高自己的收益，寧愿以生態代價換取生態補償。

（二）多元化主體責任感不明顯

隨著鄉村水資源狀況不斷惡化，治理效率低下，多元共治有時不能有效發揮治理作用，其本質原因在于多元化主體共治中的政府責任缺失。

1.地方政府沒有發揮主要領導者的作用

鄉村水污染治理屬于公共管理，當地政府負有首要的治理責任。在多元治理的基礎上，各利益相關者的參與，使地方政府在制定規則、劃分權力、協調工作的過程中發揮其領導者的角色。但事實上，當地政府并沒有履行到應盡的職責。主要表現為：

第一是由于當地政府制定的水環境治理法規與現實情況脫節。從原理上講，政府應該按照當地政策和鄉村的具體情況，為農民的生活和社會發展做出相應的貢獻。但在現實生活中，一些地區的政府往往只會依靠中央制定的法規，而國家制定的水資源法規往往不能與農村地區的實際情況相適應，相關法律法規的大多數條款都是針對城鎮和工業企業生產的污染，對于鄉村地區的水環境治理并不適用。這也導致我國鄉村水資源治理制度與鄉村實際情況存在著明顯偏差，水資源管理缺乏章法可循。

二是地方權力集中，制約了其他方面的管理。多元共治是指地方政府將權利還給社會，以保證各方主體在鄉村中公平有序地進行管理，而目前的行政體系中，各級政府擁有管理水資源的全部權利，而其他的管理機構則必須通過當地政府的權限進行相應管理。由于“官本位”的觀念，特別是鄉鎮行政管理體制在很大程度上制約了其他機構的管理權限，導致基層的“多元共治”形同虛設，基層政府在鄉村水資源管理上依然處于“一家獨大”的狀態。

2.地方企業沒有作為水資源環境治理的主體者

作為經濟發展主體單位，地方企業也擔任了社會宣傳者的角色，因此，它既要具備道德屬性，又要擔負起社會責任。在多元化的社會治理中，地方企業不僅扮演著當地水環境的污染者與被監管者的角色，也是水環境治理的主體機構。在理想情況下，地方企業與地方政府、非政府組織、村民合作，共同承擔起水污染防治的主體性職責，但實際上追求經濟效益最大化是企業的直接目的，加之水環境違法成本較低，地方企業就很容易鉆空子，喪失保護水環境和水環境治理的積極性和主動性，甚至一些企業會采取偷排偷放的方式，躲避水環境污染機構的監管，逃避水環境治理的責任。

3.農村、民間團體沒有作為水環境治理的參與者

作為鄉村地區水環境管理的主體，民間團體在水環境的治理和管理中扮演了舉足輕重的角色。但是在實際操作中，無論是農村居民還是民間組織團體，其參與程度都比較低下。首先，農村居民對水環境的保護觀念較差，對水資源管理的認識不足，把污染的責任歸于政府、企業和其他組織，只在涉及自身切身利益時，他們才會有所作為。其次，民間團體的參與受到限制。民間團體在水環境保護、水環境宣傳、水環境恢復等領域發揮了很大的作用，而鄉村卻不能為民間組織群體提供必要的人力和財力支持，同時民間團體又受當地政府的影響，很難保持自身的獨立性，因此，民間團體很難在水環境管理中發揮應有的功能。

（三）多元共治運行機制不完善

為保障多元治理水環境順利進行，需要各治理主體之間相互信任、協調利益、為維持多元共治機制保駕護航。但實際上，這三種主要的制度都有明顯的僵化和形式化的特點，其主要特點是：

第一，缺乏誠信。由于信息不對稱、參與方式有限、監督渠道閉合等因素，使得政府、企業、村民和民眾團體之間相互猜忌和不信任。由于地方當局對水資源信息的絕對控制，堵塞了參與和監管的通道，使多方治理主體都有所保留、有所限制地參加，從而極大地降低了多元共治組織的凝聚力和向心力，降低了信任機制的效果。

第二是協調利益的失靈。多元化的水污染治理關系到眾多相關者的利益，因此，必須運用利益協調機制及時調和、平衡各方利益，維持社會的穩定。但在實施過程中，地方政府和企業在主體上存在著顯著的偏袒，會忽略村民等主體的權益，使其發揮的作用大打折扣。

第三是缺乏制約和維持的制度。鄉村水資源的多元化治理能否繼續運作，關鍵在于其內部是否有一個平衡與維護的制度，以確保其能夠保持這種多元化的治理方式。從現實的管理實踐來看，當地政府對某些企業的水環境污染問題睜一只眼閉一只眼或者處罰太少，再到對其治理成效的“自我評判”，可見我國的水資源管理體制存在著明顯的缺陷[5]。

四、農村水環境多元共治的路徑探究

鄉村水環境多元化治理體制必須有清晰的目標，明確各個治理機構的責任，并在靈活的運作機制下，改善農村水環境，加快鄉村生態文明建設的步伐。

（一）確立多元共治目標，建立合作意識

多元治理的目的在于使鄉村水環境污染得到最大程度的改善，從而真正地改變鄉村的生態環境。在此基礎上，各地要加強對水資源的治理，提高水資源治理水平和利用效率，同時增強各方機構水資源管理的社會責任意識及價值觀念。為此，地方政府應培養合作化的觀念，建立合作意識。只有由政府引導，轉變治理觀念，其余治理主體才能在政府的正確引導之下共同有序參與水環境治理。

（二）確立多元共治元主體職責，協調各方關系

為了順利地推動鄉村水污染的多元化治理，需要厘清責任主體和各方協作關系。

首先，政府要在基層水環境治理中起到帶頭作用，積極主動地擔負起治理的職責，通過制訂與現實相適應的相關法規，以保障多元化的管理體制能夠有法可依、有章可依。簡化行政管理，賦予其他部門參與管理的權利，使之能夠自覺、有序、有效地參與到水環境治理活動中，并提供人力、資金和技術上的支援。強化水環境治理、行政管理、監察和檢查及責任追究。

其次，加強本土企業的主體功能，讓本土企業主動履行社會責任，以體現企業的主體地位。主要內容有：提高水環境保護并減少水污染的意識、嚴格執行水環境保護法和相關的環境法。提倡技術創新，改變生產模式，特別是那些高排放、高能耗的行業，要加速轉型，實現環保。自覺接受政府、村民和非政府機構的監管。

（三）完善共治運行機制，促進資源整合

要想達到鄉村水污染治理的多重治理成效，必須通過各種運作方式持續整合，必須對現有的治理體制進行優化。一是要加強各方間信賴機制。建立健全的信賴體系，有效地保護水環境。

在構建和諧社會的過程中，既要樹立綠色生態觀念、可持續發展觀念，又要樹立起在水環境治理中的公共價值觀。其次，要暢通參與監督渠道，積極引導村民、非政府組織等主體參與，提高政府的可信度。建立水環境治理信息共享平臺，定期發布和更新水環境治理、水環境保護等方面的信息，保證參與水環境治理的各方利益主體之間沒有信息障礙。

二是要建立起協調各方的利益關系。利益協同是實現農村水生態治理的重要環節，而在多元治理過程中，各方的利益訴求不同，而利益偏好相同的群體往往會形成不同的利益群體。主要內容有：第一，建立統一的利益分配機制。它是在當地的領導下，通過確定的治理目標，來制定、宣傳和執行各項治理安排。第二，要構建交流渠道，促進各方當事人進行公平的交流，以化解各自的目標差異性問題。第三是健全制約和維持制度。平衡與維持能保證農村水生態系統的良性運轉。首先要制訂完善的水污染防治法律、法規，所有的水污染防治工作都要按照相關的法律、法規進行。其次，要拓展監管途徑，運用微博、微信等新媒介，充實監管手段，加強對權力的制約，加強責任追究，減少治理中出現的問題。

五、結論

多元化水環境治理由于其自身的“公共性”，使得政府成了鄉村地區的水資源治理的主要力量，而由于當地的水資源管理水平有限，使得水環境治理中存在著諸多問題。所以，在水環境的治理中，需要引進其他的管理機構，并與當地的相關部門協同配合，從而實現水資源的多元化管理。本文分析了當前我國鄉村水環境多元共治所面臨的困境，從目標、責任主體、運作形式等幾個層面，對我國水環境的建設和鄉村水環境的改善進行了探討。