我國土地用途管制制度的改進研究

貴州省興義市自然資源局 沈萌

一、土地用途管制制度內涵

根據《中華人民共和國土地管理法》規定：我國實行土地用途管制制度，對土地利用總體規劃進行編制，管理土地用途。土地用途管制制度是指為保障我國土地資源的合理開發和有效利用，土地資源主管部門依據專業調查研究，將土地按照不同用途進行分類，并在編制土地利用總體規劃中，將行政區域范圍內地塊逐一確定為各類型用地。該區域內土地所有者和使用者，必須嚴格按照規定用途使用土地。若不同類型土地間發生相互轉換，需要在一定約束條件下，通過申請并獲得批準，才能實現土地用途變更的一種土地管理制度。其具有強制性和法律效力兩個特點，主要包括五個方面的內容，即土地利用總體規劃、土地用途分類、土地登記、變更審批及懲罰制度。具體如下：

（一）土地利用總體規劃

土地利用總體規劃，是落實土地用途管制制度的重要依據。通過對土地資源進行總體規劃，實現對土地用途的有效管理。土地利用總體規劃對土地用途進行劃分，對土地使用政策進行論述。通過明確土地使用限制條件及限制指標，對土地利用違法行為進行懲罰處理，保證土地資源利用結構與空間布局的合理性，從而實現對土地資源有效開發、利用與保護，推動土地資源可持續發展。

（二）土地用途分類

土地用途分類，是落實土地用途管制制度的前提條件。我國《土地管理法》規定，將土地分為農用地、建設用地和未利用地三大類。國家在明確土地用途分類基礎上，對農用地轉為建設用地行為進行強有力監管。

（三）土地登記制度

土地登記制度，是落實土地用途管制制度的重要保障。通過對土地用途、產權關系等信息進行明確登記，對每宗土地及其產權人進行備案，不僅能夠為土地使用權人提供合法權益保障，以及為土地使用權人依法使用土地提供支持，同時還能夠對土地使用權人是否依法履行管理、合理利用和保護土地的義務進行監督，為提高土地利用效率起到積極促進作用。另外，土地登記制度還能夠幫助政府有效掌握行政區域內土地使用情況，為后續土地規劃調整奠定基礎。

（四）變更審批制度

土地用途變更審批制度，主要用于農用地轉為建設用地管理。當農用地轉為建設用地時，需要依法按照相關管理規定完成農用地轉用審批手續，否則被認定為非法行為。根據國家社會經濟發展規劃，不同地區存在一定程度的建設用地占用農業用地情況。因此，對于在土地利用總體規劃所確定的建設用地范圍內進行規劃布局，需經過法定變更程序審批后才能夠將農用地轉為建設用地。對于在土地利用總體規劃所確定的建設用地范圍外涉及農用地轉為建設用地，要加強審批。尤其是涉及一般農用地轉為建設用地時，需要經過國務院授權的政府批準后才可使用，嚴禁擅自變更土地用途。

（五）懲罰制度

懲罰制度是落實土地用途管制制度的有力后盾，在《土地管理法》中明確規定，任何單位和個人在使用土地過程中都必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地。對于任何違反土地利用總體規劃及未經批準擅自改變土地用途的情形，都需要承擔相應法律責任，嚴厲打擊違法使用土地行為。當前，土地懲罰制度實現了違法立案、查處與結案、報告的懲罰制度。對于違法主體起到強有力的警示作用，以此實現土地資源合理合法利用。

二、土地用途管制制度的實施

土地用途管制制度的實施方式包括以下三種：

（一）指標管控

指標管控方式主要在土地利用總體規劃的約束指標上得以體現。在土地利用總體規劃中對耕地保有量、永久基本農田保護面積、新增建設用地面積、新增建設用地占用耕地面積、城鄉建設用地規模、人均城鎮面積等指標進行有效控制，才能夠保證我國18億畝耕地保護紅線不被突破，建設用地緩慢合理增長。

（二）分區管控

分區管控主要體現在土地利用總體規劃的建設用地空間管制分區及土地用途分區上。建設用地空間管制分區將允許建設區與禁止建設區作為管理要點，以此在保證社會經濟建設發展需求基礎上，實現對生態功能區的嚴格管控。土地用途分區管控，將永久基本農田保護區作為重點嚴格管理，以確保永久基本農田面積不減少、質量有提升，布局基本穩定。

（三）農轉非管控

土地用途管制制度中最為重要體現是農用地轉為建設用地的全流程控制。農用地轉為建設用地審批手續作為國家管理土地用途的一種行政許可制度，成為保護農業用地的重要手段。農轉非的管控為全域全要素土地管控提供范本。

三、我國土地用途管制制度存在的缺陷

（一）土地總規劃編制缺乏彈性，與日新月異的動態環境不相適應

我國土地利用總體規劃，是在一個特定時間段內對某一區域土地利用現狀整體把握基礎上所做出的第一個規劃，具有預判性，但卻是一個靜止狀態。隨著經濟社會不斷變化，尤其是在當前瞬息萬變的社會經濟發展態勢下，靜態土地利用總體規劃已無法適應新的市場環境，與動態的生態環境不相匹配。另外，土地利用分區規劃和土地用途管制制度與經濟發展變化及產業結構調整也不相匹配。我國根據土地用途分類，采取了多項嚴格管控措施。但是管理制度卻相對死板，靈活性不足，導致很多企業在從事多項經營活動而急需多種類型土地時受到阻礙，對于經濟一體化進程十分不利。同時，我國土地管理法律重心在于規劃的編制程序和技術規范，對規劃修改與調整的程序缺乏規范性管理，導致在社會經濟發展情況下，無法通過規章制度進行土地規劃調整，調整效果不甚理想。并且規劃修改的相關法律制度不完善，實踐漏洞明顯，對土地利用總體規劃的嚴肅性與權威性產生損害。

（二）審批手續過于煩瑣，土地管理成本增加

土地用途管制制度，重點在于對特定用途下土地利用行為進行禁止。這種禁止管理模式，需要對涉及用地的項目進行逐級、逐項審批。并且要求在法律規范基礎上開展審批。導致審批權限過于集中，審批周期相對較長，審批環節過多，審批成本過高，工作效率低下。即使某些項目符合規劃要求，但是審批流程所帶來的時間與經濟成本，使得負責人選擇規避審批，進而導致“未批先用”“少批多占”等違法問題非常突出。

（三）土地用途管制“重數量，輕質量”“重經濟、輕生態”

土地用途管制制度核心目的，是嚴格控制非農建設占用耕地，對耕地實行最嚴格保護。但是在具體實踐過程中，許多建設單位在落實耕地“占補平衡”制度時，存在“重數量，輕質量”問題，往往會忽略對耕地質量的保護，導致“占優補劣”現象時有發生。這種行為方式雖然確保了耕地在數量上保持動態平衡，但是耕地質量卻逐步降低，土地生產力大幅度下降，違背了我國實行耕地“占補平衡”制度的初衷，以至于危害我國糧食生產安全。同時，在土地用途管制制度實踐中，部分地區為了提高社會經濟效益，一味追求地區GDP增長，過度重視城鎮化和工業化發展，盲目開發土地進行項目建設，用地指標不斷突破國家規定的計劃指標，導致生態環境被破壞，社會經濟發展與生態環境保護之間的矛盾日益尖銳。

（四）土地用途管制制度缺乏嚴格監管

當前我國土地用途管制制度的主要內容是單一禁止管制制度，這種管制制度對于監管體制依賴性較高，但是該監管體制卻恰巧是薄弱環節，導致土地用途管制制度在實施過程中出現諸多問題。土地所有者和監管者都是地方各級自然資源管理部門，然而一般情況下，土地用途管制制度的監管卻由自然資源管理部門負責，這種管理規定使得在土地利用過程中難以避免出現不公正問題，無法對自然資源管理部門內部違法行為進行有效抵制與干預。同時，自然資源管理部門行政級別較低，對于與自然資源管理相關的各級政府部門管理缺乏約束力，即使發現地方政府在土地利用與管理上存在違法行為，監管部門也因缺乏管理權力不敢制止，甚至視而不見，放縱違法行為發生。而對于土地權利人的違法行為，因自然資源管理部門執法力量薄弱，土地監管過程中缺乏威懾力，一般采用行政處罰方式給予懲戒，違法行為懲罰力度較弱，較低的違法成本反而激發了土地權利人的違法情緒。另外，土地利用總規劃出臺后，雖然進行了公示，并且指出廣大人民群眾也是監督主體，但是卻未建立有效的公民參與土地管理與監督渠道，導致公眾話語權無法行使，社會監督效果不足。

四、土地用途管制制度完善建議

（一）建立靈活的規劃調整與修改制度，關注規劃編制的動態性

為適應新時代社會經濟發展要求，傳統的土地規劃需要從平面轉向立體的國土空間規劃。擺脫傳統規劃行為中的靜態性，結合社會經濟市場變化適當調整，以實現政策與實際情況良好互動，這就要求土地規劃編制具有靈活性以及一定的動態補充完善機制，并且要針對規劃調整出臺完善的操作規范，保證規劃調整科學、有序進行。對于國土空間規劃中的原則性問題以及未來確定的規劃方向，要制定詳細規劃要求，為各個部門開展工作提供指導思想，例如生態環境保護、歷史遺跡保護等問題。規劃中未與市場經濟相關聯或者未來具有較大不確定性的用地需要預留一定調整空間，允許后期在實際操作中應用科學評估方法進行適當調整，在實現維護法律法規權威性的同時，提升制度靈活性，使得土地規劃與市場環境變化相適應，在與市場環境良好互動下完成預期目標。

（二）深化用地審批改革，提升審批效率

首先，要明確用地審批必須要在法律法規允許范圍內進行，保證與國土空間規劃相符合，將國土空間規劃作為用地操作規范。依據規劃與年度計劃，對項目用地進行審批，禁止不符合規范要求的項目用地審批通過。對于在項目建設過程中因特殊情況需要對預留用地面積和位置調整的，要在保證農業用地數量與質量維持不變前提下，通過法定權限與程序對建設用地面積及位置進行適當調整，為社會經濟發展起到推動作用；其次，需要對審批權力進行適度下放，進一步簡化審批手續。當前土地審批權限掌握在國務院及省級政府手中，導致審批工作過于集中、審批效率低下，對此可以在國務院及省級政府編制國土空間規劃基礎上，將具體的計劃實施與審批權力逐級下放至基層政府，這樣不僅能減輕國務院及省級政府的工作壓力，提升審批效率，同時又能夠減少審批成本，避免未批先用、少批多占問題頻繁發生。最后，要保證審批流程公開透明，避免各個環節可能出現暗箱操作問題，減少腐敗問題滋生。

（三）調整土地用途管制重點，重視土地質量與生態環境保護

國土空間用途管制作為土地用途管制的進一步升華，對耕地保護與生態文明發展提出了更高要求。對于耕地質量保護，在實施用途管制過程中，不僅要對耕地數量作出強制規定，同時也需要對耕地質量進行硬性要求。首先，將耕地質量指標作為重點內容納入年度工作考核，強化各級政府耕地保護目標責任；其次，要對實施耕地“占補平衡”項目的建設單位作出硬性規定，必須新開墾與原有占用耕地質量相當或質量有所提升的耕地，在未完成規定目標之前，不得占用相應耕地，以達到保護耕地質量的目的；最后，每年加大對耕地質量的動態巡查監測，完善耕地指標數據庫管理，以便實時掌握耕地質量變化情況。對于生態環境保護，要結合本地區生態發展特點合理確定生態用地指標，因地制宜開展經濟與生態效益好的項目，同時加強生態補償機制建設，保障生態保護系統不被破壞，切實做到“山水林田湖草”一體化管理，提高生態用地利用效率，充分發揮生態用地價值，真正實現“綠水青山就是金山銀山”的生態理念。

（四）加強土地用途管制制度的監管

加強土地用途管制制度監管是確保該項制度有效落實的重要保障。第一，應從法律法規角度，對土地規劃的編制、調整、修訂、實施等各個環節制定相應法律條文，并且對其法律效力進行明確。同時對現有法律法規條文進行持續完善，包括土地用途分類、土地規劃、土地利用規范、土地違法違規行為的規定與懲罰等各個方面，從而盡可能避免土地使用亂象缺乏管理依據。第二，在實施國土空間用途管制制度過程中要建立完善監管機制，不僅要建立全面的土地監察系統，對規劃執行情況進行定期或不定期的檢查監督，將規劃落實情況納入法律法規監管體系中，將與土地規劃落實效果相關的政府、個體納入法律法規監管范圍內。同時還要健全第三方監督機制，充分發揮群眾監管力量，提升群眾參與監督管理的積極性，建立完善的信息反饋渠道，拓寬群眾表達訴求的機會，讓人民群眾成為土地規劃監管的重要主體，充分發揮人民當家做主的權利；第三，應將土地經營權和管理權從同一職能機構中剝離出來，將土地違法行為交由具有專業執法權的機構負責，這樣可以有效避免土地利用與管理過程中存在偏頗；第四，建立違法懲戒機制，當前我國對于違反土地用途管制制度的行為僅僅是以行政處罰形式進行，缺乏震懾力，為此要加強懲戒力度，出臺嚴厲的懲罰政策，提升政策執行力。