創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制的對策研究

梅軼卉

（南京歷史城區(qū)保護(hù)建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210000）

現(xiàn)階段，我國很多城市采用的基礎(chǔ)設(shè)施融資體制，制定于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，很多制度雖經(jīng)歷了幾次改革，但整體而言依舊有著明顯的傳統(tǒng)體制色彩。當(dāng)前，很多城市人口迅速增加，對基礎(chǔ)設(shè)施的要求明顯提升，傳統(tǒng)的單一融資體制提供的資金已經(jīng)難以滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需求，使城市基礎(chǔ)建設(shè)和需求方面矛盾、問題愈加突出，而創(chuàng)新城市基礎(chǔ)建設(shè)融資模式，并對相應(yīng)制度進(jìn)行改革，能夠更好地滿足日益增長的城市發(fā)展需求，并且成為當(dāng)前城市建設(shè)發(fā)展主要任務(wù)。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施的類型

在進(jìn)行成熟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以項(xiàng)目區(qū)分理論為依據(jù)，可將城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目劃分為三種類型。一是非經(jīng)營性項(xiàng)目。該類項(xiàng)目使用期間免費(fèi)向居民提供，無明確收費(fèi)機(jī)制和未來現(xiàn)金流，其在建設(shè)中涉及成本，以及后期運(yùn)用和維護(hù)資金均需要依靠政府投資。常見非經(jīng)營性項(xiàng)目包含消防系統(tǒng)、市內(nèi)道路和公共綠地等。二是準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。指的是一種介于經(jīng)營性項(xiàng)目與非經(jīng)營性項(xiàng)之間的項(xiàng)目類型，同時(shí)兼具公益性和潛在利潤，該類項(xiàng)目運(yùn)營后通常難以收回成本，為維持正常運(yùn)營，通常需要政府采用有關(guān)支持性政策和措施，如廢棄物收集和處理等。三是經(jīng)營性項(xiàng)目。此類項(xiàng)目涉及向市場收費(fèi)的機(jī)制，通過市場運(yùn)用能夠收回投資成本，此類項(xiàng)目建設(shè)期間其資金成本主要來源于市場化社會(huì)融資，常見經(jīng)營性項(xiàng)目包含供水供電和通信系統(tǒng)等。

二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制的特點(diǎn)

城市基礎(chǔ)設(shè)施是服務(wù)于社會(huì)生產(chǎn)與再生產(chǎn)的基礎(chǔ)性發(fā)展條件和設(shè)施，其涉及的體制有著鮮明特點(diǎn)。第一，公共性。城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于政府公共產(chǎn)品，不以營利為目的，多數(shù)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承擔(dān)著政府供給責(zé)任，并以公有制形式承擔(dān)著社會(huì)發(fā)展和服務(wù)群眾目標(biāo)。第二，不可替代性。創(chuàng)新型現(xiàn)代化城市設(shè)施建設(shè)中，道路、供水、燃?xì)庖约袄幚淼然A(chǔ)條件對在民生發(fā)展具有重要意義，在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮著至關(guān)重要作用，難以采用其他方式進(jìn)行替代，且具有不可替代性。第三，社會(huì)性。通過完善和普及城市基礎(chǔ)設(shè)施，既可保證城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又可提升其功能，能夠保證人民群眾日常生活品質(zhì)，并且會(huì)極大程度上對城市現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)起到促進(jìn)作用。第四，敏感性。人民群眾和城市基礎(chǔ)設(shè)施之間存在很大的關(guān)聯(lián)性，尤其是人民群眾日常生活中涉及的基礎(chǔ)設(shè)施與需求，若出現(xiàn)供給不足或供給物資質(zhì)量較差的現(xiàn)象，會(huì)在不同程度上對社會(huì)的穩(wěn)定產(chǎn)生不利影響。第五，持續(xù)性。在現(xiàn)代化城市建設(shè)中，城市基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的必需品，如交通、自來水、暖氣等公共事業(yè)，在其重新營業(yè)后，通過提供持續(xù)穩(wěn)定的公共性服務(wù)，已經(jīng)成為推動(dòng)民生發(fā)展的關(guān)鍵。第六，獨(dú)占性。資源的稀缺性，以及地域劃分等方面限制，使政府基礎(chǔ)建設(shè)期間會(huì)出現(xiàn)自然或區(qū)域壟斷現(xiàn)象，從而對人民群眾的日常生活造成一定的影響[1]。

三、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制的影響因素

現(xiàn)階段，很多城市在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期間，受多方面因素的影響，導(dǎo)致融資體制存在很多問題，常見問題主要包括以下幾方面：第一，融資渠道較為單一。現(xiàn)階段，很多地方政府在基礎(chǔ)建設(shè)投資方面的主要資金來源是依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼，其他投資渠道運(yùn)用較少，甚至無其他投資渠道，并且很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)結(jié)束后，主要責(zé)任人仍舊依靠政府進(jìn)行分配。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資渠道十分單一，難以滿足當(dāng)前快速發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)需求。第二，可融資比例低，總體融資量不足。目前，很多城市在基礎(chǔ)建設(shè)融資期間，主要采用政府干預(yù)的方式，并且城市基礎(chǔ)建設(shè)融資資金占據(jù)量較大，而由于城市基礎(chǔ)建設(shè)投資回報(bào)率具有總量大、見效慢特點(diǎn)，當(dāng)很多的政府以外資金想要獲得更大回報(bào)率時(shí)，投資必須考慮經(jīng)濟(jì)效益、回報(bào)時(shí)間等因素，這就導(dǎo)致社會(huì)資金引進(jìn)嚴(yán)重不足。第三，融資環(huán)境難以滿足社會(huì)資本的需求。現(xiàn)階段，我國很多私有企業(yè)已經(jīng)取得了高速的發(fā)展，并且市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)日趨完善，但是，很多與民生相關(guān)的大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方面依舊未能建立良好的融資環(huán)境，整體而言有待改善。當(dāng)前，很多政策法規(guī)未能向社會(huì)資本提供良好的融資環(huán)境，難以起到鼓勵(lì)和促進(jìn)的作用，整體而言，更加傾向于政府內(nèi)部資源的調(diào)和，導(dǎo)致融資環(huán)境方面難以為社會(huì)資本注入提供有力支持，對資本吸引力較低，從而一定程度上影響了社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)中的積極性。第四，城市基礎(chǔ)建設(shè)公共性責(zé)任不清。基礎(chǔ)建設(shè)中受投資群體的影響，存在企業(yè)性和公共性兩方面特征：一方面，在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施期間，經(jīng)營權(quán)會(huì)受到政府控制和政府體制監(jiān)督，具有壟斷性質(zhì)。城市基礎(chǔ)建設(shè)準(zhǔn)入則意味著行業(yè)內(nèi)備受政府壟斷，需要承擔(dān)政府公有服務(wù)責(zé)任；另一方面，城市基礎(chǔ)建設(shè)管理具有自主性，并以平衡與獨(dú)立運(yùn)營為原則，具有企業(yè)性質(zhì)，投資公司對經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行投資，若將社會(huì)資本引入城市基礎(chǔ)建設(shè)中，由于資本具備逐利屬性，使城市基礎(chǔ)設(shè)施盈利水平逐漸成為公司首要考慮的目標(biāo)，這樣會(huì)影響城市基礎(chǔ)建設(shè)以及運(yùn)營管理體制的性質(zhì)，造成政府行政和民間企業(yè)產(chǎn)生嚴(yán)重角色沖突，甚至在一定程度上影響民生工程建設(shè)，導(dǎo)致對人們對公共服務(wù)質(zhì)量的滿意度降低。

四、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資體制創(chuàng)新的對策

1.轉(zhuǎn)變政府思想和職能

大量社會(huì)建設(shè)實(shí)踐表明，在傳統(tǒng)單一城市基礎(chǔ)建設(shè)體制實(shí)施中，過度依賴政府相關(guān)部門，會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，而且建設(shè)效率低下，甚至出現(xiàn)供給不足的問題，難以滿足社會(huì)發(fā)展需要。因此，政府在進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，并打破傳統(tǒng)職能模式，將市場競爭機(jī)制引入其中，在政府和企業(yè)共同努力下，加快推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府職能轉(zhuǎn)變中，需要改變以往單一的投資模式，采用直接投資和社會(huì)投資相結(jié)合的方式，突出社會(huì)投資，并將其放在優(yōu)先位置，將政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政策吸引、運(yùn)用規(guī)劃和吸納融資等方面，以發(fā)揮社會(huì)資本在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營發(fā)展中的作用。

2.改變政府投融資模式

政府在轉(zhuǎn)變職能時(shí)，為了確保可以有效地履行其相應(yīng)責(zé)任，應(yīng)對其在基礎(chǔ)設(shè)施中的責(zé)任重新界定，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論進(jìn)行分類，對經(jīng)營性項(xiàng)目引入市場化機(jī)制，以提升對社會(huì)資本的吸引力。政府需要改變以往包辦全部的投融資模式，提升社會(huì)成本在項(xiàng)目建設(shè)中的參與度，政府由傳統(tǒng)建設(shè)者、經(jīng)營者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樵O(shè)計(jì)者和監(jiān)管者，社會(huì)資本承擔(dān)主要建設(shè)者和經(jīng)營者職能，以調(diào)動(dòng)市場參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性。

3.規(guī)范政府融資平臺(tái)

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，通過對政府融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范，能夠增加社會(huì)資本注入量，并加快實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)，促使公司企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)范化市場化改革，易于實(shí)現(xiàn)政府融資平臺(tái)專業(yè)化整合。在具體整合期間，首先，政府應(yīng)考慮城市自身特點(diǎn)，適當(dāng)增加或減少融資平臺(tái)數(shù)量，保證融資平臺(tái)的資產(chǎn)質(zhì)量。其次，應(yīng)引進(jìn)專業(yè)化管理人才，加強(qiáng)對平臺(tái)公司結(jié)構(gòu)的管理，建立健全現(xiàn)代化企業(yè)管理制度。再次，應(yīng)督促平臺(tái)公司不斷強(qiáng)化自身責(zé)任意識(shí)，并完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等，建立健全信息披露制度，將信貸財(cái)務(wù)和資金使用情況及時(shí)公布于相應(yīng)平臺(tái)上，以保證融資平臺(tái)的透明性，提升融資的公平、公正性。最后，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注城市中各類債務(wù)性風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格控制情況，通過對融資平臺(tái)債務(wù)水平實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測，并提前做好對各類不同風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警工作，然后建立集“借、用、還”于一體的債務(wù)管理制度，以實(shí)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的強(qiáng)化，更好地落實(shí)債務(wù)結(jié)構(gòu)管理。此外，政府還應(yīng)結(jié)合城市的發(fā)展需求，推動(dòng)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型和調(diào)整，合理拓展經(jīng)營范圍，逐漸強(qiáng)化自身資金轉(zhuǎn)換能力，降低對外部資金的依賴程度[2]。

4.推進(jìn)政府與社會(huì)資本的合作

在城市基礎(chǔ)建設(shè)中，為了加強(qiáng)政府與社會(huì)資本的合作，一方面，政府部門應(yīng)不斷增加城市基礎(chǔ)建設(shè)可投入資金數(shù)量；另一方面，應(yīng)采用各種方式，提高對社會(huì)資本的吸引力，并且提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)效率。政府部門應(yīng)以融資平臺(tái)為依托，綜合社會(huì)資本多方面因素進(jìn)行融資考慮。同時(shí)，應(yīng)利用稅收、價(jià)格、投資以及特許經(jīng)營權(quán)等方式，對社會(huì)資本行為進(jìn)行規(guī)范，并建立基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)償機(jī)制。而融資平臺(tái)應(yīng)充分利用BOT、TOT和PFI等多種方式，吸引更多民間資本進(jìn)入，同時(shí)加快推動(dòng)石油、電力、醫(yī)療、教育、城市公用事業(yè)等領(lǐng)域改革，為民間資本引入打下良好基礎(chǔ)。另外，要對政府和社會(huì)資本合作進(jìn)行規(guī)范，促使更多民間資本主動(dòng)積極進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域中。

5.提升社會(huì)資本的參與程度

一方面，應(yīng)拓寬融資渠道。針對現(xiàn)階段城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中對社會(huì)資本的需求，應(yīng)改變以往相對封閉的融資環(huán)境，進(jìn)一步拓寬融資渠道。在此過程中，首先，應(yīng)充分給予社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程的渠道和機(jī)會(huì)，在一定程度上降低政府在城市基礎(chǔ)建設(shè)總資本中的資金注入量，并對社會(huì)資本注入工程進(jìn)行調(diào)控，給予社會(huì)資本一定的自由分配空間。另一方面，在社會(huì)資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)建設(shè)過程中，隨著社會(huì)資本的注入，能夠很大程度上滿足城市發(fā)展的建設(shè)資本需求，為各項(xiàng)建設(shè)進(jìn)程提供推動(dòng)力。因此，在城市基礎(chǔ)建設(shè)環(huán)節(jié)中，為了解決社會(huì)資本投入比例較低的問題，可以通過社會(huì)招標(biāo)等方式，為社會(huì)資本投入提供進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的機(jī)會(huì)。而在相關(guān)招標(biāo)工程中，需要先給予民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資格，并放寬權(quán)限，使部分民間資本能夠通過相應(yīng)資格審查進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施中，并保證其本身具有一定實(shí)力，能夠切實(shí)做好城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，以滿足人民群眾的需求。

6.完善相關(guān)法律政策

相關(guān)法律政策的提出，有利于改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資環(huán)境，同時(shí)還能增強(qiáng)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意識(shí)。因此，在進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施融資環(huán)境改善期間，需要從法律、政策方面入手，為社會(huì)資本進(jìn)入營造良好環(huán)境。首先，我國很多城市在基礎(chǔ)建設(shè)融資體制專項(xiàng)法律方面欠缺，需要從相關(guān)法律制定和頒布方面考慮，使得投融資活動(dòng)更加有據(jù)可依。其次，當(dāng)今我國投資項(xiàng)目政策依舊以吸收投資的鼓勵(lì)性政策以及融資項(xiàng)目外匯收益等管理性政策為主，而結(jié)合融資特點(diǎn)以及我國國情，應(yīng)開放基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場，加快能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對外開放步伐，并有節(jié)奏地加快金融、保險(xiǎn)等服務(wù)領(lǐng)域開放，落實(shí)對社會(huì)資本合法權(quán)益保護(hù)，從而不斷改善投資環(huán)境。此外，應(yīng)通過制定、完善相關(guān)法律法規(guī)方式，保證社會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目有序地進(jìn)行。同時(shí)，應(yīng)加大建設(shè)審批透明度，建立監(jiān)督部門，確保各項(xiàng)活動(dòng)有序進(jìn)行[3]。

7.加快基礎(chǔ)設(shè)施市場化進(jìn)程

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，相應(yīng)價(jià)格體制進(jìn)行改革的主要目的，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品與服務(wù)有償使用，并建立價(jià)格為主的市場和政策性收費(fèi)為輔的價(jià)格體系。在此期間，需要重視對價(jià)格導(dǎo)向機(jī)制充分運(yùn)用。一方面，應(yīng)落實(shí)對投資方向?qū)颍玫投愘M(fèi)和高產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格，加強(qiáng)社會(huì)投資對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目關(guān)注；另一方面，要強(qiáng)化對城市居民和消費(fèi)價(jià)值取向引導(dǎo)。對此，需要大力推動(dòng)和完善基礎(chǔ)設(shè)施有償使用制度，在保證社會(huì)資本經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益前提下，幫助項(xiàng)目投資者獲得更多回報(bào)。在制度完善期間，首先，需要結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的企業(yè)投資成本進(jìn)行調(diào)控，加強(qiáng)對成本控制，提升社會(huì)資本效益，加快建設(shè)進(jìn)度，縮短推向市場時(shí)間，并引入相應(yīng)競爭機(jī)制，激發(fā)社會(huì)資本參與積極性，并在政府部門相關(guān)政策支持下，結(jié)合社會(huì)建設(shè)發(fā)展需求，建立以市場為基礎(chǔ)的價(jià)格形成機(jī)制。其次，對條件尚且不均的社會(huì)資本，應(yīng)采用適合方式為其提供支持，對現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼方式進(jìn)行改進(jìn)，為社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供走向市場化發(fā)展道路條件。

五、結(jié)論

現(xiàn)階段，我國很多城市在進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)期間，融資環(huán)境與城市基礎(chǔ)建設(shè)體制存在不少亟待解決的問題，這些問題很大程度上影響了城市化發(fā)展的進(jìn)程。因此，在進(jìn)行城市基礎(chǔ)建設(shè)期間，為了充分地發(fā)揮融資制度的作用，需要明確存在的具體問題，并以此為基礎(chǔ)提出相應(yīng)的解決策略，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，充分地發(fā)揮城市基礎(chǔ)建設(shè)體制的作用，為城市建設(shè)與發(fā)展提供有力支持。