黔東南推行“林長制”的困境與對策研究*

貴州民族大學 王利芳

一、引言

林草資源作為生態環境的主力軍，森林和草原是與人類休戚相關的天然綠色屏障，對我國生態文明建設有著舉足輕重的影響和意義。我國開展退耕還林、植樹造林已有70余年，通過一系列重大的生態保護工程，人們環境保護、生態修復的意識不斷增強，終于換來如今森林覆蓋率達到23.04%的良好成果。現如今，我國人工林面積達到0.8億公頃，已居世界首位。雖然我國生態環境的修復整體成效較好，但總體上生態還比較脆弱，森林資源分布不均，人均森林面積僅為世界人均水平的1/4，總體上來說森林覆蓋率還是比很多國家低，生態產品無法滿足現如今人們與時俱進的生活需求，與可持續發展的目標還存在一定差距。在這樣的背景下，“林長制”的出現顯得尤為及時，全國各地抓住機遇全面推行“林長制”，力圖實現我國大規模國土綠化，構建林草資源保護發展長效機制，有著現實必要性。黔東南作為全國各地森林覆蓋率相對較高的地方，從“林長制”提出之際就高度重視“林長制”的全面推行，筆者對該地進行深入調查，獲取第一手真實資料，分析其中出現的法律問題，首先為“林長制”建立長效發展機制，全面提升林業資源的生態、經濟和社會功能，推行做實“林長制”，提升黔東南“生態成色”，持續鞏固國家森林城市創建成果，打造生態文明建設黔東南樣板城市，真正使“林長制”向“林長治”。

二、“林長制”的內涵

何為“林長制”？要明晰“林長制”的深層次含義，就必須把“林長制”這三個字拆開來看。其中，“林”是推行的對象，但這里指的“林”并不單單指的是森林，還包括林木、林地和草原草地；“長”是“林長制”的關鍵所在，是實施的主體，黔東南目前已經設立了州、縣、鄉、村四級“林長制”，由相應的黨政領導擔任各級林長，他們是每片林草資源的專屬守護者；“制”是“林長制”的核心所在，是一種保護森林草原資源的制度，受到法律的保護。“林長制”的出現并非空穴來風，其猶如“河長制”一樣，是順應生態文明建設的需要，更是人民日益增長的美好生活的需要，“林長制”的出現從根本上解決保護發展林草資源力度不夠、責任不實等問題，讓守住自然生態安全邊界更有保障。

三、“林長制”推行的意義

“林長制”是守住生態綠色屏障、推進生態文明建設的根本制度保障。筆者通過對黔東南“林長制”的調查研究，分析其在推行過程中存在的問題并提出相關的制度完善建議，認識到“林長制”推行的緊迫性與必要性。按照“黨政齊抓共管、分級負責”的原則，進一步通過法律法規的方式明確各級林長責任，把林長職權法定化，實現“林長制”有章可循、有法可依。目前各地林草資源保護的相關工作機制不夠健全，相關制度體系也尚未健全完善，全面推行“林長制”，是對現有森林草原資源保護制度的補充和完善，著力構建“部署在市、責任在縣、運行在鄉、管理在村”的森林資源管理新機制，建立健全森林資源保護管理制度，實現真正的可持續發展，使我國生態文明建設邁向更高的臺階，實現真正的“綠水青山就是金山銀山”，不斷造福人類。

四、黔東南“林長制”工作開展取得的成效

為建立黨委領導、黨政同責、屬地負責、部門協同、全域覆蓋、源頭治理的長效機制，黔東南于2021年7月21日公布了《黔東南州州級林長名錄》，16個縣（市）林長辦根據《實施方案》的要求，經同級總林長、副總林長審核同意，至8月9號全州已全部完成縣、鄉、村三級林長名錄的公布。據此，黔東南的州、縣、鄉、村四級林長組織體系組建完成，構建了組織在州、責任在縣、運行在鄉、管理在村的森林資源管理新機制，形成了責任到人、分工明確、一級抓一級、層層抓落實的森林資源保護格局。據統計，全州共有林長9107名，其中，州級林長17名、縣級林長328名、鄉級林長1839名、村級林長6923名。全州16個縣（市）共召開縣級林長相關會議126次，召開鄉（鎮）級林長相關會議734次，召開村級林長相關會議7038次。除此之外，黔東南州《黔東南州林長工作任務清單》《黔東南州州級林長聯席會議制度》《黔東南州“林長制”辦公室工作制度》《黔東南州“林長制”信息工作制度》《黔東南州林長“巡林巡查”制度》《黔東南州“林長制”考核制度》（以下簡稱“一清單五制度”）已經開始起草，24個州級林長聯席成員單位負責同志結合部門工作職責對“一清單五制度”進行了充分的討論，并原則通過州林長辦草擬的“一清單五制度”。不僅如此，黔東南各縣（市）、鄉（鎮）、村（社區）利用廣播、電視、網絡、LED滾動屏等平臺宣傳“林長制”工作18420次。同時還在顯著位置設立森林資源保護發展林長公示牌798塊，標明林長職責、區域森林資源概況、工作目標、監督電話等內容，主動接受公眾監督。

2020年12月，黔東南州成立了全面推行“林長制”工作領導小組，明確具體的職責與分工。在州林業局設立了辦公室，由局長等主要負責同志兼任辦公室主任，其余分管領導擔任辦公室副主任。16個縣（市）也及時成立了“林長制”辦公室。縣、鄉、村三級林長積極開展巡林工作。為做到“山有人巡、樹有人管、林有人護”，縣、鄉、村三級林長積極開展巡林工作，守護綠水青山。11月中旬，16個縣（市）共開展縣級林長巡林754次、鄉級林長巡林14176次、村級林長巡林54635次，資源保護能力不斷加強。全州森林火災受害率為0，遠低于省下達的0.8‰控制指標。林業有害生物無公害防治率達到99.3%，成災率0.06‰，遠低于省控制指標。全州主攻的四大產業利用森林面積累計達130.09萬畝，較去年同期增長37.05%，總產值27.31億元，較去年同期增長74.32%。其中，林下食用菌累計達3.67萬畝，占全年目標任務3.7萬畝的98.94%，較去年同期增長65.67%；林下中藥材83.78萬畝，占全年目標任務80萬畝的104.72%，較去年同期增長48.19%；林下養雞出欄1321.14萬羽，占全年目標任務1400萬羽的94.37%，較去年同期增長35.71%；林下養蜂29.74萬箱，占全年目標任務25萬箱的118.98%，較去年同期增長26.15%。

國儲林項目穩步實施。2021年1月至10月，全州國儲林項目實施面積25.5萬畝，占省下達任務20萬畝的127.5%，已提前超額完成省下達的年度任務。森林資源培育扎實推進。2020年1月至10月，全州營造林達到16.327萬畝，占全年任務的73.49%。其中，人工造林11.407萬畝、封山育林2.5萬畝、退化林修復2萬畝、改培0.42萬畝，各占全年任務的67.02%、100%、100%、60%。預計年底各項目標任務可以全面完成。截至目前，全州森林覆蓋率達68%，穩居全省第一。

五、“林長制”推行的困境

（一）“林長制”相關立法不足

目前與“林長制”相關的法制建設較滯后，相關立法供給不足，缺乏法律法規的保障。截至目前，與“林長制”相關的首部法律文件為《安徽省“林長制”條例》，該條例所規定的內容為“林長制”在全國的推行提供了一定的參考與指引，特別是針對黔東南地區，“林長制”的推行才剛剛起步，除了《實施方案》和《意見》以外沒有其他可供參考的規范性文件，《安徽省“林長制”條例》的施行為黔東南地區的“林長制”推行提供了寶貴經驗。除此之外，全國大部分地區都只有《意見》與相關的實施方案，因此在推行“林長制”的過程中，對于所出現的新問題總會覺得無法可依，針對性與實踐性嚴重缺乏。

（二）部門職責分配模糊

“林長制”框架下，固化存在的下級部門習慣于依據上級黨政領導的意思選擇性執法的現象普遍存在。目前黔東南州編辦下文成立林長工作機構的有州級和丹寨縣、從江縣、黎平縣、雷山縣、臺江縣、天柱縣6個縣，其余10個縣（市）編辦還沒有下文成立機構，均為臨時工作機構。目前還沒有成立工作機構的10個縣（市）人員均為內部協調抽調或兼職人員，部分落實機構的縣也沒有落實具體人員，或落實了人員但沒有到崗到位。人員不實造成“林長制”工作的滯后，若上級黨政領導的關注點發生了改變，下級部門在選擇執行任務的時候關注點也隨之發生轉移，不管之前的任務是否已經執行完畢，也不管最終是否造成嚴重后果，執行力都會弱化或轉移。這種僵化的、一味依賴上級指令的思維模式，必然會導致部門執行之間的失衡。

（三）監督制約機制不完善

目前“林長制”還在慢慢推行中，因其政策執行空間具有封閉性，公眾參與顯得力不從心。特別是在鄉鎮，大多數的公民根本不知曉“林長制”是一個什么樣的制度，不清楚其推行目的是什么，更有甚者，根本不知道當地已經開始推行“林長制”，個人占用林地、濫伐或偷伐等現象時有發生，公民沒有真正參與到“林長制”的建設過程中，也就無法真正去保護林業資源，保護生態環境，因此，導致林業資源破壞問題多有發生。“林長制”推行的成功與否，絕不是單靠政府一方就能夠做到的，只有讓企業、公民參與其中，讓他們參與監督，增強保護環境的意識，提高公民參與的積極性，才能從根本上解決公眾參與不足導致的監督機制失衡等問題。

六、“林長制”法律制度的完善

（一）完善制度體系

在召開各級“林長制”會議的基礎上，建立林長巡查、信息報送、公示通報、考核激勵問責等各項制度，可以借鑒《安徽省“林長制”條例》相關內容，結合黔東南地區的優勢，構建責權明晰、管理規范、運行高效、措施有力的森林資源保護發展長效機制，完善相關的制度，形成一定的制度體系，特別是應當重視考核機制，制定具體的考核辦法，定期開展考核，并將考核結果公示出來，接受公眾的監督與質詢，督促林長充分發揮智慧，不斷創新工作機制，把“林長制”工作落實到位。定期開展巡林工作，制定具體的季度巡林方案，并嚴格執行，對巡林發現的問題進行匯總分析，完善巡林體制機制。但也絕不能照搬其他省份的經驗以及相關制度，必須從黔東南自身實際出發推行和落實“林長制”，要堅持因地制宜、分類施策。不同地域自身存在著條件差異，所有的制度都不可能是經驗的法條，都需要與當地的實際相結合，具體問題具體分析，“林長制”也不例外，同時要加強科學管理、綜合治理、聯合治理，加大森林草原防控力度，構建健康、穩定、高效的森林生態系統，統籌好山水林田湖草沙一體化保護發展。

（二）林長權力配置法律化

各級黨委政府主要領導應擔負起保護發展林草資源的責任，黔東南也不例外，但公權力如果不被法律確定，就會導致權力的濫用。“林長制”改革成功與否關鍵在于“長”的總體布局，核心在于“制”的正確落實與施行，其中林長發揮的作用是全局性的，因此，林長的職責就必須有相關法律的明文規定與授權，防止林長權力的過分濫用，林長在“林長制”的推行落實中充當著指揮棒的作用，是“林長制”如何有效推行、推行成效好與否的關鍵所在。如今的形勢下，林草部門的不再簡單履行林草部門職責，但是又無法律明文規定“林長制”的工作應當屬于誰、具體職責該怎么劃分，以往的林業部門充當著“協調員”“參謀助手”的角色，協助各級林長做好林長工作，如果有法律明確規定“林長制”工作機構以及人員，聚焦重點難點，更能解決制約林草生態建設的問題。

（三）健全“林長制”公眾參與途徑

公眾參與不僅是環境資源保護法的一項重要制度，更是法律賦予公民的權利。“林長制”的推行與落實同樣離不開公眾的參與，提高公眾知曉率，營造全社會共同植綠、護綠的濃厚氛圍。在總林長、副總林長開展巡林工作期間，充分利用廣播、電視、報紙、網絡等媒介大力開展“林長制”宣傳工作，通過不同平臺，提高公眾的知曉率、認同感和參與度。同時，州林長辦向省林業局專欄、州林業局網站積極投稿，宣傳“林長制”工作開展情況，為了森林資源保護發展的需要，各級林長公示牌應當設立在顯著位置，以便廣大公民能夠知曉，標明林長職責、區域森林資源概況等內容，最重要的是注明監督電話等，主動接受公眾監督有利于激發群眾保護林草資源的積極性。如今，各類媒體也是公民實行監督權利的重要途徑，充分利用網絡媒體，加大對“林長制”的宣傳力度，利用網絡媒體以及多途徑、多渠道的方式向公眾定期進行宣傳與教育，營造良好的氛圍，提高公眾的知曉率和參與度。積極推進生態產業化和產業生態化，釋放生態紅利，讓更多群眾主動加入守護綠水青山的隊伍中來，共同保護森林與草原資源，讓每個公民享受到“林長制”帶來的福利。

七、結語

實現“林長制”法治化，既是建設美麗中國、實現綠水青山的生態需求，又是依法治國、全面推進社會主義法治國家建設的本質要求。立法是解決目前“林長制”實踐的痛點以及難點的重中之重。完善落實“林長制”，真正實現“林長治”，推動“林長制”全面落地見效，不僅要堅定生態優先、綠色發展理念，更需要相關法律制度為其保駕護航，讓企業與公民真正參與到“林長制”的建設過程中，才能實現林有人造、樹有人護、責有人擔，將綠水青山變成金山銀山，建成“生態更美、產業更興、百姓更富”的秀美黔東南。