基于國土空間規(guī)劃的土地利用與城市發(fā)展思考

杭州繪炬土地規(guī)劃設(shè)計有限公司 何倩

現(xiàn)如今國家經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展加快了城市發(fā)展的范圍，拓寬了發(fā)展速度，為了能夠有效地開展城市發(fā)展活動，必須全面完善城市發(fā)展過程中的土地利用策略，全面分析土地利用工作的相關(guān)影響因素，從根本上完善我國的城市規(guī)劃建設(shè)體系。

在研究土地利用和城市發(fā)展影響因素的過程中，城市發(fā)展和土地利用工作可以得到更加深入、有效的自我變革。只有以國土規(guī)劃為基礎(chǔ)，分析土地利用和城市發(fā)展過程中的影響因素，深入研究并全面完善土地利用和管理機制，才能促進我國社會經(jīng)濟的全面發(fā)展。

在國土空間規(guī)劃的視角下，城市規(guī)劃發(fā)展以及土地利用成為一個有機的整體，只有合理規(guī)劃城市發(fā)展和土地利用策略，才能夠保證國土資源得到合理的利用。

一、國土空間規(guī)劃背景下的土地利用和城市發(fā)展基本原則

（一）協(xié)調(diào)性的土地利用原則

在國土空間規(guī)劃的背景下，城市發(fā)展和土地利用這兩項工作存在相互影響的關(guān)系。在進行城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用設(shè)計時，需要在國土規(guī)劃的大背景下將利益和其他各項要素進行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，從而保證土地利用的目標與城市建設(shè)的規(guī)劃基本一致。在城市規(guī)劃設(shè)計的過程中，必須充分結(jié)合國家擬定的土地利用整體規(guī)范和目標，并且以此為基礎(chǔ)，根據(jù)實際的需求以及工作特征進行協(xié)調(diào)性規(guī)劃，從而實現(xiàn)土地利用和城市規(guī)劃建設(shè)相互服務(wù)。

（二）整體性的土地規(guī)劃原則

在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的全新時期，在城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用設(shè)計方面必須以整體性的原則為基礎(chǔ)，從系統(tǒng)且宏觀的視角把握國土規(guī)劃的整體發(fā)展方向和具體規(guī)劃目標，從而使土地利用和城市發(fā)展能夠更準確地服務(wù)于國家經(jīng)濟建設(shè)的總體發(fā)展目標。土地資源作為國家發(fā)展的重要資源，是國家經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)和核心，也是人民群眾安身立命的根本。土地與土地管理工作直接關(guān)系到民族、國家以及人民群眾最為根本的利益。所以，在如今中國特色社會主義正處于全新發(fā)展時期的背景下，對于城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用戰(zhàn)略的設(shè)計必須時刻聯(lián)系國家發(fā)展目標，深入剖析城市發(fā)展規(guī)劃以及土地利用策略對于國家利益的影響，從整體且宏觀的角度進行土地利用的規(guī)劃設(shè)計，最終保證規(guī)劃設(shè)計結(jié)果的合理性、前瞻性、科學(xué)性以及可行性。

（三）多元性的土地應(yīng)用原則

在國土規(guī)劃的基本視角下，我國的城市發(fā)展和土地利用不僅關(guān)系到土地資源的利用情況，還涉及經(jīng)濟、生態(tài)以及文化等方面的發(fā)展。所以在進行城市發(fā)展規(guī)劃以及土地利用設(shè)計時，必須尊重多樣性的土地應(yīng)用原則，分別從環(huán)境、人文以及經(jīng)濟等方面進行規(guī)劃、設(shè)計和思考，從而保證土地資源能夠得到最為充分的利用，保證城市能夠?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量的建設(shè)和發(fā)展，促進我國經(jīng)濟建設(shè)的持續(xù)深入。

（四）彈性化的土地發(fā)展原則

在對土地資源進行利用和規(guī)劃時，往往會牽扯到許多方面的因素，并且在整個土地利用的過程中，充滿了較強的不確定性。在此情況下，為了提高城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用設(shè)計之間的可操作性和可適用性，就必須在編制和規(guī)劃的過程中融入彈性發(fā)展原則。在對城市發(fā)展進行規(guī)劃設(shè)計時，需要深入市場、深入社會，對各項情況進行實際調(diào)查，同時需要對政策傾向和國家發(fā)展作出相應(yīng)的預(yù)判和分析，盡可能厘清各種不確定的影響因素，并且對各項產(chǎn)生影響的因素進行彈性化控制，確保最終的設(shè)計方案完全符合時代的發(fā)展，從而切實滿足國家國土規(guī)劃的具體要求以及省市發(fā)展的需要。

二、現(xiàn)階段土地利用過程中存在的問題

（一）土地利用策略的靈活性和穩(wěn)定性相對較差

城市發(fā)展需要嚴格按照預(yù)定規(guī)劃設(shè)計進行實際建設(shè)，這體現(xiàn)了城市發(fā)展和土地利用的基本穩(wěn)定性。與此同時，還必須根據(jù)不同時期的不同發(fā)展需求，合理調(diào)整土地利用規(guī)劃，這體現(xiàn)出了土地利用和城市發(fā)展的靈活性。為了確保城市建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，需要相關(guān)部門準確把握土地利用和管理工作的穩(wěn)定性和靈活性，盡可能有效地平衡兩者之間的關(guān)系，從而促進城市現(xiàn)代化建設(shè)的合理且科學(xué)發(fā)展。然而在實際的城市發(fā)展過程中，還存在較為嚴重的靈活性不足問題，土地開發(fā)商沒有按照實際的建設(shè)和預(yù)設(shè)情況對規(guī)劃建設(shè)方案進行及時調(diào)整，導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)和實際發(fā)展需求脫軌，加劇了土地資源的浪費問題。

（二）對于土地管理工作的重視程度不夠

在城市發(fā)展和土地利用的實際工作中，很多開發(fā)商過于重視經(jīng)濟利益，為了謀取更大的個人利益，往往會不擇手段，對土地資源肆意進行破壞，這樣的行為加劇了環(huán)境污染問題，并且嚴重影響了土地資源的基本質(zhì)量。城市規(guī)劃建設(shè)和土地利用工作的開展需要相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計作為基礎(chǔ)，不能夠擅自更改設(shè)計方案，但是在實踐過程中，還是有很多開發(fā)商沒有嚴格遵守規(guī)劃要求設(shè)計方案，這樣不僅會對城市規(guī)劃建設(shè)的長遠發(fā)展造成負面影響，還會加劇土地資源的不合理利用現(xiàn)象，導(dǎo)致更多的土地資源浪費。造成這種情況的本質(zhì)原因是政府相關(guān)部門對于土地管理工作的重視程度不夠，沒有落實自己的根本責(zé)任，對土地開發(fā)商的土地利用情況監(jiān)察力度也不足，導(dǎo)致自然生態(tài)環(huán)境和土地資源遭受嚴重的破壞。

（三）土地管理工作的投資主體較為單一

城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計工作的有效開展往往需要大量的資金作為基礎(chǔ)保障。由于土地資源由政府統(tǒng)一管理和調(diào)度，所有城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)項目都需要經(jīng)過政府的審批才能夠開展。與此同時，城市規(guī)劃建設(shè)項目大多由政府出資投資，但是由于受到不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，政府的投資能力具有較強的局限性，往往會存在前期預(yù)設(shè)效果較好，但是建設(shè)后期出現(xiàn)嚴重的資金不足問題，導(dǎo)致很多項目不能夠達到預(yù)期的規(guī)劃效果，甚至還有項目在建設(shè)中途被迫取消。近年來，政府開始逐漸認識到投資主體單一造成的局限性，因此開始嘗試吸引社會群體進行投資，但是社會群體的投資力度不強，與政府部門關(guān)系較好的社會企業(yè)支持城市規(guī)劃建設(shè)的態(tài)度不積極，不僅限制了土地管理工作的開展，甚至還加重了投資管理中的風(fēng)險問題。

三、優(yōu)化城市發(fā)展和土地利用的有效策略

（一）深入完善城市發(fā)展規(guī)劃中的修編工作

在城市發(fā)展的規(guī)劃過程中，為了全面保證規(guī)劃建設(shè)能夠順利且合理地開展，需要管理部門按照相關(guān)準則，制定科學(xué)合理的工作規(guī)劃建設(shè)方案，或者嚴格審核城市發(fā)展規(guī)劃單位提出的規(guī)劃方案，實現(xiàn)對于土地資源的統(tǒng)一管理和科學(xué)調(diào)控，并且全面監(jiān)督和指導(dǎo)城市發(fā)展規(guī)劃工作，實現(xiàn)城市發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌兼顧。與此同時，相關(guān)部門還需要提前開展城市土地資源利用情況的全面規(guī)劃，并且根據(jù)不同地區(qū)基本地質(zhì)情況和環(huán)境條件進行分類，實現(xiàn)因地制宜的土地管理，提前作出專項預(yù)案，對當(dāng)?shù)氐耐恋乩眯袨檫M行有效的約束和指導(dǎo)，確保土地資源得到最為合理的利用，并且在一定程度上發(fā)揮中央的總體控制作用。除此之外，政府還需要出臺專門的政策，限制土地資源的過度使用問題，利用合理的政策措施避免出現(xiàn)對地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的土地利用問題。

（二）建立多元化的土地管理融資機制

在當(dāng)前階段，想要全面有效地實現(xiàn)城市發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)工作，就需要重視起相應(yīng)的資金支持力度。政府需要改變傳統(tǒng)的單一投資模式，不斷拓展融資渠道，從而促進發(fā)展資源來源的多元化，保證土地管理工作的順利開展。相關(guān)管理部門需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展情況，選擇合理的融資方式，有效地分析和掌握不同類型投資者的心態(tài)以及投資目標，將土地管理和土地資源的開發(fā)利用作為核心，實現(xiàn)個人發(fā)展、社會企業(yè)以及政府部門的工作結(jié)合，構(gòu)建多元化的融資途徑和立體化的城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)方案。因為融資途徑在向著多元化的方向發(fā)展，因此政府相關(guān)管理部門需要增強對于融資方土地資源實際利用情況的管理力度，同時還需要對其規(guī)劃建設(shè)的實際情況進行仔細的審核，避免出現(xiàn)融資資金不到位使城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)不符合基本要求的情況。

（三）實現(xiàn)城市發(fā)展體系的全面建設(shè)

在城市發(fā)展的規(guī)劃設(shè)計過程中，最為關(guān)鍵的部分是建立相應(yīng)的城市發(fā)展體系，從而實現(xiàn)對各個部門工作的有效協(xié)調(diào)，促進各部門之間的交流和積極配合，更加有效地推動城市發(fā)展的設(shè)計和建設(shè)。在具體的城市發(fā)展機制落實過程中，可以適當(dāng)利用構(gòu)建信息化平臺等方法，促進城市發(fā)展各個部門之間的業(yè)務(wù)合作和交流溝通，從而合理配置土地資源，準確把握土地資源的發(fā)展情況和實際利用狀況。與此同時，還需要定期召開聯(lián)席會議，探討土地管理和城市發(fā)展規(guī)劃工作，從而有效完善城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)體系，促進城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)工作的順利進行。除此之外，還需要制定相應(yīng)的城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)機制，明確各個發(fā)展部門的責(zé)任和工作內(nèi)容，根據(jù)部門實際工作情況制定相應(yīng)的考核制度，從而全面提升土地管理工作和城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)的實際效果。

（四）落實城市發(fā)展規(guī)劃方案中的用地設(shè)計

在對城市發(fā)展規(guī)劃進行建設(shè)的過程中，相關(guān)部門需要做好城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計的落實工作，確保土地管理工作的科學(xué)性和土地資源和合理利用性。首先，政府相關(guān)管理部門在增加可利用土地資源的落實方面，需要重視土地資源審批工作的合理性。管理部門需要有效整合可以利用的土地資源，并且按照土地利用的規(guī)劃和建設(shè)方案，以實際的用地需求為基礎(chǔ)合理分配土地資源，同時還需要明確土地資源的使用結(jié)構(gòu)和不同功能模塊的劃分，全面重視城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計中有關(guān)土地管理部分的落實情況。其次，政府相關(guān)部門還要加大對于土地資源利用情況的監(jiān)督檢查力度，嚴格按照相關(guān)的法律和制度，依法查處違規(guī)使用行為，在具體的規(guī)劃設(shè)計過程中，還需要對土地資源的實際使用情況進行全面且仔細的分析，最終確定最佳的土地規(guī)劃和使用方案，同時根據(jù)生態(tài)環(huán)境的保護需求，不斷完善土地資源的管理方案，深入完善城市發(fā)展規(guī)劃建設(shè)體系。

（五）樹立基本的底線思維

進行土地開發(fā)和利用的根本目的是改善人民的生活質(zhì)量，從而為人民創(chuàng)建更加舒適、健康、安全并且便捷的生存空間，然而現(xiàn)階段在部分城市和地區(qū)的發(fā)展過程中，卻存在一些與發(fā)展目標相反的行為。比如，過于重視城市發(fā)展規(guī)模的擴大，以及城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和內(nèi)部的建筑建設(shè)，導(dǎo)致周邊郊區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境和城市內(nèi)部的發(fā)展環(huán)境受到較為嚴重的負面影響，進而導(dǎo)致人民群眾的平均生活水平持續(xù)下降，甚至還會威脅居民的身體健康。在此背景下，在國土規(guī)劃設(shè)計的過程中，相關(guān)部門必須樹立基本的底線思維，采用先進的技術(shù)方法和知識理論，對土地資源的環(huán)境承載能力進行深入且全面的分析、評價，并且科學(xué)地評判土地的開發(fā)適宜性，從而保證土地利用規(guī)劃的合理性、科學(xué)性和適宜性。在進行城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用設(shè)計時，必須根據(jù)城市生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展目標，構(gòu)建包含綜合限制、本地約束、多空間評價以及承載力評價的規(guī)劃方案，建立適宜評價的基本架構(gòu)。

（六）明確土地發(fā)展和利用的基本定位

在現(xiàn)階段的發(fā)展背景下，在進行城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用工作的過程中，需要充分利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)以及計算機等較為先進的技術(shù)手段，開展方案檢測和數(shù)據(jù)收集工作。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對社會發(fā)展過程中與城市發(fā)展、土地利用以及國土規(guī)劃相關(guān)要素進行分配，明確現(xiàn)階段城市發(fā)展的實際情況，并且根據(jù)國家的國土空間規(guī)劃要求和整體目標，確定城市土地開發(fā)和利用的邊界，劃清生態(tài)紅線，之后再在規(guī)定的范圍內(nèi)進行土地的開發(fā)和利用工作，從而實現(xiàn)各個要素的有序和協(xié)調(diào)發(fā)展。在進行城市發(fā)展規(guī)劃和土地開發(fā)利用的同時，需要以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，將“返鄉(xiāng)規(guī)劃”的逆向思維與現(xiàn)有的規(guī)劃方法進行有機結(jié)合，分別從正反兩個不同的角度，用辯證的觀點和思維協(xié)調(diào)并緩解與城市生態(tài)規(guī)劃建設(shè)相關(guān)的信息、產(chǎn)業(yè)以及交通相關(guān)的要素，最終構(gòu)建起最為科學(xué)、有序且適度的城市發(fā)展規(guī)劃體系，從而為土地的保護和合理利用，以及城市的進步與發(fā)展提供最為有力的保障，全面滿足國土規(guī)劃的基本要求，確定城市發(fā)展和土地利用的基本技術(shù)路線。

四、結(jié)束語

在中國特色主義發(fā)展的全新時期，對于城市發(fā)展的合理規(guī)劃以及土地資源的合理利用成為重要的工作之一，并且能夠在有限的范圍內(nèi)將土地的功能性最大化，使土地資源在我國經(jīng)濟發(fā)展的過程中得到最大化地利用，避免出現(xiàn)土地浪費等現(xiàn)象。然而，我國現(xiàn)階段在城市發(fā)展規(guī)劃以及土地利用設(shè)計的過程中還存在較多問題，這些問題影響著我國城市規(guī)劃發(fā)展的進程，影響著土地資源的最優(yōu)化配置以及基本利用率。因此，在城市規(guī)劃未來的發(fā)展過程中，還需要不斷地探索土地管理相關(guān)的影響因素，最終實現(xiàn)土地利用和城市發(fā)展的協(xié)調(diào)共進，同時，應(yīng)充分結(jié)合國土空間規(guī)劃的總體要求和實際發(fā)展目標，為城市發(fā)展設(shè)定具體的技術(shù)路線和發(fā)展目標。