山體資源保護中法律責任問題研究*

遼寧科技大學經(jīng)濟與法律學院 李牧霖，武婷婷

自古以來，中國人對自然就懷有感恩和敬畏之心，從鄉(xiāng)間俚語里的“靠山吃山，靠海吃海”到治國戰(zhàn)略中的“金山銀山就是綠水青山”無一不體現(xiàn)了我國人民對優(yōu)美環(huán)境的渴望和對美好生活的向往。

山體資源損害會對地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)生不利影響，山體資源損害導致的環(huán)境惡化會導致景區(qū)旅游品牌價值下降，對附屬產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟狀態(tài)產(chǎn)生影響，滋生社會問題。對于貧困山區(qū)，其主要脫貧致富的手段就是依靠旅游業(yè)帶動地區(qū)整體經(jīng)濟發(fā)展，山體資源保護不當而產(chǎn)生的“并發(fā)癥”極可能使其迅速返貧，使脫貧攻堅戰(zhàn)的成果毀于一旦。

山體資源損害會滋生地質(zhì)災害隱患。地質(zhì)災害一般是由于長時間的生態(tài)植被破壞和地貌特征毀損所導致的，例如，山區(qū)暴雨等災害天氣引發(fā)的泥石流就是其中一種，其破壞力極大，對所處地區(qū)人類生命及財產(chǎn)安全產(chǎn)生極大威脅。

強化山體資源保護法律責任可以對歸責于誰、如何歸責、如何懲處、怎樣預防等一系列問題提供一個強有力的保障和依據(jù)。因此，強化山體資源保護中各方的法律責任是解決山體環(huán)境問題的最優(yōu)解，其必要性不言自明。

一、山體資源保護法律責任問題概述

（一）基本概念的厘定

1.山體

山地是地球陸地的主要地貌骨架，占陸地總面積的30%。根據(jù)中國地貌分類體系，主要分為山地和平原。根據(jù)海拔和相對高差，將山地分為高山、中山、低山和丘陵，平原分為高原、高平原、低平原和洼地等。山體是山地的形象表述，由山頂、山坡和山腳三部分組成。[1]

2.山體資源

山體資源是一種不可再生的自然景觀資源。目前為止，對于山體資源的專門學術含義仍然沒有確定，自然資源專業(yè)的大部分學者長期以來都將精力放在傳統(tǒng)類型資源的研究上。隨著人類對山體自然屬性特殊性和山體特殊資源價值認識的加深，自然資源系統(tǒng)中山體的獨立性地位日益顯現(xiàn)，形成獨立類別已經(jīng)成為山體資源發(fā)展的必然趨勢。

3.資源保護中法律責任的界定

迄今為止，國內(nèi)資源保護法律責任的概念主要有義務違反說、違法行為說以及環(huán)境危害說，其中，環(huán)境危害說規(guī)制范圍較為全面。該理論認為，如果行為人的行為對環(huán)境造成了或可能造成損害和危險，則有承擔相應的法律責任的必要。

（二）山體資源保護中法律責任主體的界定范圍

山體資源法律責任是指違反了山體保護相關法律法規(guī)，對山體實施破壞或污染，造成一定損失或危險的單位或者個人所應承擔的法律責任。法律責任的主體主要分為兩類，一是企業(yè)、事業(yè)單位及其主要負責人，也包括其他公民，該類稱為行政相對人。另一類是對于山體資源承擔著管理、保護責任的有關職能部門，其在對山體資源進行保護管理等工作時也應當履行相應的義務，稱為行政主體。

學者一般將行政相對人作為法律責任的主體，而忽略了執(zhí)法人，但根據(jù)權責一致原則可知，行政主體在對相對人享有監(jiān)管權力的同時也應當承擔相應的山體資源保護法律責任。因此本文將研究主體定位于上文所述的行政主體和行政相對人。

二、山體資源保護中法律責任存在的缺陷和不足

（一）行政相對人：處罰依據(jù)和修復制度問題

1.處罰依據(jù)不清晰、不統(tǒng)一且實踐性不強

關于山體資源保護，我國迄今為止尚未有針對性的專項法律出臺，只能通過山體上附著資源的相關法律查到其相關規(guī)定，例如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細則》《中華人民共和國森林法》以及各地出臺的條例規(guī)定和辦法。這些規(guī)定散碎且不具體，不僅不能為保護山體的相關執(zhí)法提供有力的法律保障，同時作為山體的“所有者”—全體公民，其山體環(huán)境和資源公益權也無法得到訴求依據(jù)。[2]

另一方面，由于沒有統(tǒng)一的處罰依據(jù)，各地在自行規(guī)定處罰條件時不能妥善把控懲罰力度。例如，《長沙市城市綠化條例》第36條規(guī)定市、區(qū)縣（市）人民政府應當加強對山坡林地、濕地等自然生態(tài)區(qū)域的保護和修復，對破損山體應當增加植被覆蓋，減少山體裸露。雖然法規(guī)明確規(guī)定了政府保護山體的責任，但卻缺少具體的目標規(guī)定，如政府每年修復多少平方米山體、增加多少植被覆蓋率才算合法履責[3]。這些喊口號形式的法條雖然看似嚴格，但實際都缺乏實踐性，絕大部分都是禁止性法條，真正遇到山體資源問題時往往會因為設有具體的處罰規(guī)定導致束手無策。棘手的問題逐漸成為“燙手的山芋”，長此以往行政相對人再遇到類似問題時就更加肆無忌憚，由此導致的違法事件也將可預測地頻繁增長。

2.山體資源修復治理法律責任制度不完善

21世紀以來，公路、鐵路在我國基建工程規(guī)劃中占據(jù)大量份額，由于該種工程的特殊性，造成被破壞山體大部分呈線性裸漏，極易造成水土流失和泥石流等災害。其次，隨著我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，公路、鐵路、水利、礦業(yè)等項目建設持續(xù)進行，施工造成了大量裸露和創(chuàng)傷的山體，破壞了本已脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，造成了嚴重的水土流失、生態(tài)失衡等一系列問題，加劇了人類生活環(huán)境的惡化和生態(tài)系統(tǒng)的退化[4]。這些山體資源破壞不僅修復難度大，而且修復周期極長。雖然目前已經(jīng)有多種辦法可以修復裸漏山體和其他山體破壞，但是在部分地區(qū)仍然收效甚微。比如，企業(yè)進行采礦項目時，采礦手續(xù)確實審批嚴格，手續(xù)齊全，監(jiān)督力度大，但當?shù)V坑關閉時，行政主體開始放松監(jiān)管力度，而企業(yè)應該承擔的修復和治理責任即使沒有履行，也可以逃避應有的法律追究。

（二）行政主體：監(jiān)管、執(zhí)行和信息公開問題

1.監(jiān)管部門缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，執(zhí)行力度不夠

我國針對環(huán)境資源保護的行政部門監(jiān)管種類包括林業(yè)、水利部門、國土資源、海洋資源、大氣環(huán)境核電安全等，對于山體資源并沒有專門的行政機關加以監(jiān)管，目前山體資源一般根據(jù)資源或者環(huán)境要素進行分割式管理。原因是山體資源的主要構成要素為礦產(chǎn)、林木，針對這兩項資源，在其上位法、相關地方法規(guī)以及礦山地質(zhì)保護計劃、治理和恢復計劃、土壤修復計劃、水土保持計劃、施工活動處理計劃、建設項目環(huán)境影響評價制度等一系列可以直接適用的標準和法律責任追責依據(jù)[5]中已經(jīng)規(guī)范得較為詳細，相關的行政部門業(yè)務也比較熟練，所以行政主體和一部分學者認為沒有再行設置一個山體資源監(jiān)管行政部門的必要。

但事實并非如此，目前的做法的確可以省去設立一個新行政部門的繁瑣工作和成本資金，但實際操作中分管帶來的弊病也是顯而易見的，“人多力量大”極容易轉(zhuǎn)化成“三個和尚沒水喝”的局面，原本設想的各部門全力解決山體資源的一部分問題，合力處理所有事宜，在真正遇到問題時很容易造成各部門相互推諉、推卸責任的情況，最后把山體資源保護變成權力真空地帶，無人愿管，在出現(xiàn)諸如開發(fā)建設一類有利可圖的項目時又你爭我搶、互不相讓，最后導致山體資源開發(fā)利用率逐漸下降。

其次，目前雖然各級環(huán)境執(zhí)法機關執(zhí)法力度逐漸增大，但執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象還是隨處可見，一方面，表現(xiàn)在執(zhí)法隊伍準入把關上存在不嚴格、不謹慎的現(xiàn)象，導致執(zhí)法人員素質(zhì)能力參差不齊，一部分環(huán)保意識不強的人員也混入到執(zhí)法隊伍中。另一方面，執(zhí)法部門對人員入職后的持續(xù)性環(huán)保教育不夠，環(huán)保知識更新慢、儲量低，無法適應日新月異的山體資源保護執(zhí)法工作。

2.山體資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管、信息公開機制不健全

隨著環(huán)境保護風潮不斷涌起，我國對環(huán)境保護的重視程度日益提高。我國很早就提出了可持續(xù)發(fā)展這一理念，但由于對山體資源認識性的不足以及長期形成的不良習慣，仍然有很多人不能自覺遵守山體保護相關的政策和規(guī)范，很多企業(yè)為了經(jīng)濟利益的發(fā)展置環(huán)境保護于不顧，忽略了綠色經(jīng)營理念在各個生產(chǎn)階段的作用，而造成這一現(xiàn)象背后的原因是行政主體對生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管力度不足，形成只看結果不管過程的生產(chǎn)方式，從而造成了山體資源的損害。

而這一現(xiàn)象卻鮮有受到關注和追究的案例，究其原因，是由于人們只能通過表面現(xiàn)象和生產(chǎn)結果觀察企業(yè)的生產(chǎn)狀態(tài)。例如煤礦開采工業(yè)，開采過程中對山體植被的損害是顯而易見的，也是最為重視的，但對剝離流程中所產(chǎn)生的廢料、廢氣、廢渣、廢水的處理信息以及其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)的山體資源破壞信息公眾往往沒有獲知途徑，該部分的信息公開也一直被忽視。雖然《環(huán)境信息公開辦法(試行)》和《環(huán)境保護法》一定的推動作用，但其同樣未規(guī)定法律責任且威懾力不足，所以導致公眾山體資源保護意識淡薄，也促使了企業(yè)履責懈怠的萌芽。

三、山體資源保護中法律責任的完善建議

（一）行政相對人：出臺專門法并完善修復制度

1.進一步完善立法，形成規(guī)范統(tǒng)一的山體資源保護法律法規(guī)

解決法條供給不足、各地區(qū)自說自話的最好途徑就是根據(jù)我國山體種類特點制定一部統(tǒng)一的法律，并對行政相對人違法行為、懲罰措施以及力度進行具體的規(guī)定。

可以參考《恩施土家族苗族自治州山體保護條例》第四章第二十八條、《莆田市山體保護條例》第五章第二十七條到第三十條、《鎮(zhèn)江市山體保護條例》第六章第三十五條，未經(jīng)許可，在山體保護范圍內(nèi)進行開山、采石、挖沙、挖土、開墾林地等活動，進行不動產(chǎn)開發(fā)，新設、擴建風力發(fā)電項目，工程取土，設置固體廢棄物堆積場所，丟棄、堆積填埋廢棄物，野炊燒烤、丟棄火種，新建、改建或者擴建墓地以及與山體保護規(guī)劃不相符的其他違法行為，按照違法行為所涉行業(yè)整體經(jīng)濟狀況加重力度懲處，使行政相對人違法成本增加，起到充分的警示和教育作用。

2.完善山體資源修復治理法律責任制度

目前大量的山體修復工程都是通過政府主導或注資的政治治理方式完成，長時間的法律責任制度失效，使很多造成山體資源損害的單位和個人錯誤地認為山體修復是行政主體的責任，忽視了自身應該承擔的山體資源保護責任，滋生了錯誤的法律觀念。針對這種情況，行政主體應當將政府承擔山體資源修復的事項明確規(guī)定，其余造成山體損害的行為秉承“誰開發(fā)誰負責”“誰得利誰負責”的原則，將行政相對人實施的一系列與山體保護規(guī)劃不相符行為的法律責任準確歸于其自身，厘清法律責任歸屬。

在山體資源修復中，部分情況下由于行政相對人缺乏修復手段和途徑，或短期內(nèi)缺乏資金和修復能力，很多修復工程被迫擱淺。針對類似情況可引入山體資源第三方修復治理服務，將一些遇到困境的項目以承攬的方式交付給第三方服務單位，由其全權代工，并由行政相對人承擔相應的費用。

（二）行政主體：加強執(zhí)法與監(jiān)管，健全信息公開制度

1.建立山體資源保護專門行政機構，并加強執(zhí)法能力的培養(yǎng)

首先，建設山體資源保護專門行政機構，使監(jiān)管工作專業(yè)化，通過法律手段對山體資源的開發(fā)、利用、規(guī)劃、建設等工作進行監(jiān)督，明確行政主體在山體資源保護方面的權利，保證其對所轄范圍的絕對權力和絕對責任，同時也要加強相關監(jiān)管部門對其的監(jiān)督，促使行政部門正確行使權利，積極承擔責任。

其次，要建立一支法律知識過硬、綜合素質(zhì)優(yōu)秀的執(zhí)法隊伍，通過公務員遴選制度，多重選拔、優(yōu)中擇優(yōu)，并在人員進入執(zhí)法隊伍后參加入職培訓，接受考核，定期參加專家知識更新講座，時刻緊跟法律知識第一梯隊不掉隊。

由于山體資源開采項目利潤極大，有一定概率會產(chǎn)生違法犯罪分子通過各種手段誘惑、恐嚇、腐化執(zhí)法人員以求得“網(wǎng)開一面”“法外開恩”的情況，所以在注重提高執(zhí)法人員執(zhí)法能力的同時，也要確保其思想的進步性，行政部門應當時常舉辦清正廉明、懂法守法教育活動，使得執(zhí)法人員在思想上堅決抵制地方保護主義的恐嚇和違法犯罪分子腐化，保持執(zhí)法隊伍的純潔性。

2.加強山體資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，健全信息公開機制

山體資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)損害數(shù)據(jù)居高不下，歸根結底是由于環(huán)保措施實施會導致成本的增加，而山體資源保護對企業(yè)盈利的幫助卻微乎其微，這是商事行為逐利性所導致的必然結果。欲解決這一問題，可嘗試實行行政主體與負責人“雙罰制”，因監(jiān)管不力導致山體資源保護問題的出現(xiàn)，對行政主體和主要負責人同時進行懲處，并明確懲處措施和力度，做到有法可依、有法必依，防止“事不關己高高掛起”的心態(tài)出現(xiàn)。

另一方面，大部分政府財政通過獎勵、補助等方式向個人、企業(yè)“注血”來彌補個人、企業(yè)在履行環(huán)保法律責任時支出的費用，以促進企業(yè)、個人承擔自身山體資源保護的法律責任，這一方法雖然能起到一定效果，但并非長久之計。

應健全山體資源保護信息公開制度，行政主體在各政府官網(wǎng)實時更新山體資源保護的相關信息，使行政相對人和商業(yè)伙伴知曉其山體資源保護情況，對于各生產(chǎn)環(huán)節(jié)信息進行披露，對不法行為及時進行懲處并公開。

山體資源保護是一項對短期利潤損耗非常大的項目，但同時也可以說明山體資源保護優(yōu)秀的企業(yè)資本堅實、容錯率高、合作風險小。根據(jù)商事行為的逐利性，整個行業(yè)會逐漸以山體資源保護情況作為一項重要的合作風險評估標準，將山體資源保護行為轉(zhuǎn)化為增加行業(yè)信譽度的手段，同時還能獲得各級政府的扶持，這一措施在兼顧經(jīng)濟效益的同時也能促使企業(yè)主動承擔山體資源保護法律責任。

四、結語

世界局勢風云變幻，我國社會進入高速發(fā)展的新時期，迅猛發(fā)展帶來的弊病也顯而易見。環(huán)境保護近年來被我國所重視，但山體資源專項保護依然沒有受到應有的重視。

本文針對我國現(xiàn)有的山體資源保護法律責任的問題，從行政相對人和行政主體法律責任方面提出一些建議，利于規(guī)范山體保護法律責任并執(zhí)行，界定行政主體和行政相對人的責任，實現(xiàn)山體保護法律責任的體系化、全面化。青山沉默不語，靜立注視著華夏大地萬載的風云際會和炎黃兒女千年的繁衍生息，更見證了共和國人民的奮斗自強。沒有約束的快速發(fā)展帶來的只能是山體資源的破壞，發(fā)展不意味著此消彼長，而是互利共贏。相信在不遠的將來，人們在充分享受山體資源的同時也會更加重視對其的保護，每一個公民、企業(yè)、團體、單位都能自覺承擔起自身山體資源保護法律責任，真正實現(xiàn)綠水青山和金山銀山的和諧共通。