縣域公共衛生安全事件治理中的政府信息公開機制研究

湘潭大學公共管理學院 周一帆

近年來世界各國公共衛生安全事件多發，對人們的生命健康和經濟社會發展造成了負面影響。及時、準確的信息公開是政府有效治理公共衛生安全事件的必要條件。突發公共衛生事件一般是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件；①且通常具有突發性、傳播的廣泛性、危害的復雜性、信息的爆發性等特點[1]。關于政府信息公開的定義學術界還沒有統一的說法，根據相關法規文件和研究成果，本文認為政府信息公開是指行政機關通過公眾易于獲取的方式和途徑，依法公開其在履行職責過程中制作或者獲取的信息以實現公眾知情權的過程[2]。“郡縣治，天下安”，古往今來縣域就是我國社會治理的基本單元，縣一級處在承上啟下的關鍵環節[3]，強化縣域公共衛生安全事件治理中的政府信息公開機制，對于保障人民群眾生命安全，增強縣域公共衛生安全事件治理能力，推進國家治理體系與治理能力現代化具有重要意義。

一、健全縣域公共衛生安全事件治理中的政府信息公開機制的意義

（一）有利于保障人民群眾生命健康權和知情權，維護社會和諧穩定

健康是人們進行一切活動的基礎，公共衛生安全事件極易威脅到人們的生命健康，及時發布相關信息能有效保障公眾生命安全。知情權理論最早從西方國家發展起來，我國是以人民為中心的國家，知情權的理念在《憲法》的具體條款中不無體現。如《憲法》第二條規定：“中華人民共和國一切權利屬于人民。人民行使國家權利的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”[2]公共衛生安全事件與公眾利益息息相關，公眾希望能及時了解到相關事件的真實情況。當今信息時代，如果政府不及時準確地公開真實信息，各種小道消息和謠言的傳播就會混淆視聽，引發人們的猜疑和恐慌，危害社會安定。因此，健全縣域公共衛生安全事件治理中的政府信息公開機制，有利于保障人民群眾的生命健康權和知情權，維護社會和諧穩定。

（二）有利于提升縣域公共衛生安全治理水平，增強政府公信力

公共衛生安全事件通常突然暴發，包括傳染病的暴發與流行，重大環境污染事件，群體性中毒事件，大量危險品的泄露等，對社會公眾的生命財產安全和社會安定會造成威脅，并易使國家財產遭受損失[1]。進入21世紀以來，全球公共衛生安全事件頻發，不良影響嚴重。由于公共衛生事件通常具有復雜性，如何加強公共衛生安全事件治理已成為政府所面臨的難題。政府信息公開是政府職能轉變和政府管理體制創新的重要內容[2]，能最大限度地滿足社會公眾的知情權、參與權和監督權，促使政府、社會和公眾之間的信息傳遞與交流更加暢通，提升政府公共衛生安全事件治理的決策科學化民主化水平，保障公共衛生安全事件的有效治理，增強政府的公信力。

（三）有利于健全國家公共衛生應急管理體系，促進國家治理體系與治理能力現代化

公共衛生安全事件治理是社會治理的重要內容，一些突發公共衛生安全事件往往考驗著一個地區乃至國家的公共衛生應急管理體系和社會治理能力。信息公開是公共衛生安全事件治理中政府應履行的一項責任，同時也是應急管理體系的重要內容，《中華人民共和國政府信息公開條例》第20條規定了行政機關應當主動公開的政府信息中包括突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況。《突發公共衛生事件應急條例》第25條規定國家建立突發事件的信息發布制度，明確了公共衛生事件信息發布的權限。②諸如此類的一些其他文件中也明確了信息公開在公共衛生安全事件治理中的重要性。因此，強化縣域公共衛生安全事件治理中的政府信息公開機制，是健全國家公共衛生應急管理體系的必然要求，也是國家治理體系與治理能力現代化的重要內容。

二、縣域公共衛生安全事件治理中政府信息公開的現實困境

（一）縣域政府和公眾的信息公開意識有待提高

當前縣域公共衛生安全事件治理中信息公開不到位的問題依然存在，思想是行動的先導，歸根結底這與縣域政府信息公開的觀念意識有關。受“民可使由之而不可使知之”傳統思想的影響[5]，愚民政策和官本位思想仍存在于一些縣域政府官員尤其是欠發達地區的政府官員頭腦中。他們認為相關信息的公開與否決定權在他們手上，沒有深刻認識到信息公開是行政機關應當履行的義務。同時，由于政府具有自利性以及公共安全衛生事件具有社會影響性，縣域政府的信息公開工作具有相當的保守性，常以維穩為由擴大保密范圍，傾向于公開正面信息，而對負面信息諱莫如深。忽視了及時公開信息對有效控制事態、保障人民群眾生命安全，維護社會和諧穩定的意義。另一方面，作為權利主體的縣域人民群眾，由于普遍文化程度偏低和知情權意識淡薄，在信息公開中多處于被動接受地位，沒有意識到獲取政府信息是自身的權利。因此，信息公開意識有待提高是縣域公共衛生安全事件治理中政府信息公開機制存在的首要問題。

（二）縣域政府信息發布的形式不夠便民

政府信息公開條例第四條規定，“行政機關公開政府信息應當遵循公正、公平、便民的原則。”③政府信息通常通過政府網站、電視、廣播、政府刊物等媒介進行傳播。得益于政府信息公開法規的完善和互聯網的發展，縣域政府信息公開的形式更加多樣，但在利用多種渠道進行信息公開時應有建設重點。政府信息公開的形式不是目的，公共衛生安全事件因其危害性，為保障民眾知情權和生命健康權，重點建設貼合縣域民眾信息獲取特點的便民的形式更加重要。事實上，公眾在獲取信息服務的機會和方式上有較大差距[2]。縣級政府靠近基層，公共衛生安全事件信息公開應貼合基層大眾的習慣特點。從我國新冠疫情防控的經驗看，政府網站、傳統官方媒體（電視、廣播、報刊）及政府公告仍是我國公眾獲取疫情信息的首選[6]，在我國廣大縣域，由于文化水平等原因，基層民眾仍主要通過傳統媒介來獲取政府信息。不過，縣域農村民眾接收信息最常用的途徑—電視臺和廣播存在許多不足：縣域電視臺非有線電視用戶無法收看，難以獲取縣域新聞資訊；村村響廣播雜音大，無法聽清廣播內容。

（三）縣域政府信息公開回應互動機制亟待完善

政府信息公開回應互動機制是維護民眾權益，增進政民互動，促進政府科學民主決策，提高政府公共衛生安全事件治理成效的重要保障。從政府與公眾關系的角度看，政府信息公開包括三方面的含義：政府信息告知、政府與公眾互動、政府與公眾合作，一般的政府信息發布主要是政府的主導作用，公眾只是被動的信息接收者，而政府與公眾的互動則重視政府信息的雙向流動，能最大程度上保障公眾的權益。[7]回應互動機制本質上是為了服務廣大人民群眾，化解公共衛生安全事件的不良影響，但目前縣域政府信息公開互動機制發揮的效用不大，亟待完善。當前縣域政府信息公開互動機制主要通過縣長熱線、縣長信箱來實現，不過由于政府缺乏宣傳，大部分民眾并不了解縣長熱線，更不懂如何使用電腦在政府門戶網站表達自己的訴求；另外，部分行政人員在回應民眾訴求時服務態度不佳。政府信息公開互動機制的不足影響了黨政機關與縣域廣大人民群眾的血肉聯系，不利于公共衛生安全事件社會影響的及時化解。

（四）縣域政府信息公開的監督保障機制不足

在2020年抗擊新冠疫情中，湖北省紅十字會在分配“新型冠狀病毒肺炎疫情”捐贈款物方面的問題曾引得輿論一片嘩然，該事件體現了公共衛生安全事件治理中加強對政府信息公開的監督的重要性。縣域公共衛生安全事件治理關系到民眾的切身利益，而政府信息公開作為一項基礎性工作需要有力的監督保障。根據公共選擇理論，政府具有“自利性”，因此，任何一項制度的實施，僅依靠政府自覺推行不夠，必須建立健全相關監督機制，通過內部監督和外部監督的有機結合保證制度的有效運行。縣級政府公共衛生安全事件信息公開工作沒有省、市級政府成熟，信息公開監督缺位的問題較為明顯。比如：縣級政府作為信息公開的主體，扮演著雙重角色，既是政府信息公開工作的主管部門，也是負責監督信息公開的執行機構，因而政府信息公開監督機制中的內部監督容易流于形式；政府官員維穩心理與政績心理下排斥媒體、社會公眾等多元主體參與監督而致外部監督缺位；縣級監察委員會對公共衛生安全事件信息公開的監督有待加強等。

三、健全縣域公共衛生安全事件治理中政府信息公開機制的對策

（一）強化權利主體和義務主體信息公開意識，促進政府信息公開

在縣域公共衛生安全事件治理的政府信息公開工作中，權利主體和義務主體的信息公開意識觀念滯后是首要問題，必須強化權利主體和義務主體的信息公開意識。對于權利主體，即縣域廣大人民群眾，由于受傳統思想影響和文化水平偏低因而權利意識淡薄，因此，要加大對公共衛生安全事件政府信息公開的宣傳教育，使其認識到獲取相關信息是自身的權利，在有信息需求時可通過相關途徑獲取信息。對于義務主體，即政府信息公開行政人員，由于《政府信息公開條例》《突發公共衛生事件應急條例》等法規對公共衛生安全事件信息公開的規定不夠具體，行政人員有較大的自由裁量空間[8]，而其出于“自利”“維穩”等考慮，會更傾向于信息保留而不是信息公開。因此，要加強政府信息公開培訓學習，讓其在思想層面正確認識到及時準確地公開公共衛生安全事件信息是他們的責任與義務，強化其服務意識，同時在業務能力層面增強其信息公開能力素質。

（二）健全政府信息發布機制，保障公共衛生安全事件治理信息公開實效

《政府信息公開條例》第23條—“行政機關應建立健全政府信息發布機制，將主動公開的政府信息通過政府公報、政府網站或其他互聯網政務媒體、新聞發布會及報刊、廣播、電視等途徑予以公開”④為行政機關信息發布的途徑提供了參照，但這并不意味縣域政府應一味追求發布形式的多樣性。對縣域政府來說，根據民眾獲取信息的特點完善信息發布的方式方法，重點建設貼合基層民眾需求的信息公開途徑更為重要。目前，縣域城區和農村居民獲取信息的途徑主要是電視、微信和廣播。因此，公共衛生安全事件信息公開要重點強化這三個途徑的傳播效力。事實上，由于文化程度不高和年齡大等原因，縣域尤其是農村的留守老人對縣內公共衛生安全事件的相關情況常常渾然不知，當前農村許多中老年人獲取信息的主要方式還是電視和廣播，因此，除了微信網格群和政務微信號，還要注重縣域電視臺和廣播建設。縣電視臺應加強與電信、移動、聯通等通信企業的合作，確保縣域內民眾能通過縣電視臺收看當地公共衛生安全事件的信息播報和了解相關事件的情況。廣播建設方面，要強化村村響廣播的定期維護與升級改造，確保廣播村村響，同時每個村應在村干部中擇優選配播音清晰的廣播員。

（三）健全信息公開回應互動機制，切實履行公共衛生安全事件治理信息公開義務

政府信息公開互動機制重視政府信息的雙向流動，公眾接收政府公開信息的同時，政府也能了解并回應公眾的呼聲與訴求，對縣域公共衛生安全事件治理具有重要意義。健全信息公開互動機制，要加強宣傳，提升行政人員的綜合素質，貼合民眾需求創新信息公開互動溝通方式方法。由于縣域民眾整體文化程度偏低，學習政府政策機制的主動性不強，許多民眾甚至不了解“縣長熱線”“縣長郵箱”的作用，因此首先要加強對信息公開互動機制如“縣長熱線”“縣長郵箱”的宣傳，了解是運用的第一步。其次，紅網上不乏民眾對縣長熱線工作人員服務態度的投訴，因此要加強對相關行政人員的培訓教育以提升其綜合素質和服務本領。再次，互動機制的目的是為人民群眾排憂解難，要貼合民眾需求完善信息公開互動溝通方式方法，目前微信網格群已成為社區/村各類信息發布的重要手段，但部分網格群由于疏于管理變成了“廣告群”，并且一些網格群對于民眾問題的回應性不強，應進一步加強微信網格群的信息發布和回應互動功能，嘗試通過黨員輪崗完善社群管理。

（四）健全信息公開監督機制，穩固推進公共衛生安全事件治理信息公開

逐步健全信息公開監督機制，強化對縣域公共衛生安全事件信息公開各環節工作的監督與制約，有利于穩固推進公共衛生安全事件治理中的政府信息公開工作。健全信息公開監督機制，要充分發揮內部監督和外部監督的作用。一要強化內部監督。內部監督雖有一定局限性，但它是保障信息的合法公開重要一環，縣域政府信息公開工作主管部門要強化對公共衛生安全事件中行政機關的政府信息公開實施情況的監督檢查。二要打通外部監督。外部監督主要包括社會公眾、媒體網絡的監督和監察委員會的監督。縣域行政機關要打破觀念障礙，主動接受社會公眾、媒體網絡的監督，大力宣傳信息公開監督電話與信箱，強化社會評議功能，在報刊、政務微信號等媒介上設置信息公開監督專欄，并嘗試拓展網絡監督渠道[5]。在監察委員會的監督方面，要建立健全縣監察委員會對公共衛生安全事件政府信息公開工作失職失責問題監督的常態機制。另外，還要注意完善相關考核制度，將公共衛生安全事件的信息公開工作納入對縣域政府信息公開主管部門的績效考核指標體系當中，全方位保障公共衛生事件信息公開工作的實效。

注釋

①《突發公共衛生事件應急條例》2011年修訂版第2條

②《中華人民共和國政府信息公開條例》2019修訂版第20條，《突發公共衛生事件應急條例》2011年修訂版第25條

③《中華人民共和國政府信息公開條例》2019修訂版第4條

④《中華人民共和國政府信息公開條例》2019修訂版第23條