電子政務(wù)現(xiàn)狀、問題及發(fā)展趨勢對策討論

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)煙臺(tái)研究院 楊瑞清

一、電子政務(wù)內(nèi)涵

（一）電子政務(wù)概念界定

從廣義上看，電子政務(wù)是政府充分利用電子信息技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行多方面管理的過程。電子政務(wù)這一廣義概念包含三個(gè)層面：第一，電子政務(wù)是政府內(nèi)部收集處理信息的工具，例如工商行政部門收集統(tǒng)計(jì)轄區(qū)企業(yè)信息。第二，電子政務(wù)為政府間的信息交流提供了橋梁。各個(gè)政府通過聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)互通信息，各個(gè)部門實(shí)現(xiàn)功能互通。第三，電子政務(wù)是為建設(shè)服務(wù)型政府而面向公眾設(shè)立的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，公眾可以通過相應(yīng)網(wǎng)站查詢到政務(wù)信息。[1]

（二）電子政務(wù)特征

信息化是電子政務(wù)的首要特征。計(jì)算機(jī)技術(shù)得到應(yīng)用與推廣以后，電子政務(wù)這一概念才得以產(chǎn)生。電子政務(wù)完全依托于信息應(yīng)用技術(shù)而得以建立。電子政務(wù)中信息的收集、分析、傳遞、展示，都離不開信息技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用。所以信息化為其發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，電子政務(wù)將信息化作為其特征，使其得以繼續(xù)存在并持續(xù)發(fā)展。

公眾參與度高是電子政務(wù)的重要特征。電子政務(wù)作為服務(wù)型政府面向公眾開設(shè)的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)而被大眾所熟知。電子政務(wù)為群眾了解政策、參與政務(wù)、反饋問題提供了有效的渠道。這一特點(diǎn)又具體體現(xiàn)在三個(gè)方面。第一個(gè)方面是及時(shí)性。政府通過公開網(wǎng)站發(fā)布最新政策消息，群眾足不出戶便可在網(wǎng)上查看到以往要去公告欄查看的信息。第二個(gè)方面是透明性。政府的政策制定過程、執(zhí)法活動(dòng)等全過程，都可以在政府對外平臺(tái)上公布。公眾可以對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，有利于建立陽光政府。第三個(gè)方面是互動(dòng)性強(qiáng)[1,2]。不少地方政府在當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)站設(shè)立了市長信箱，有助于公眾及時(shí)提供反饋，反映問題。

服務(wù)性也是電子政務(wù)不容忽視的必備特征。電子政務(wù)不僅方便于政府的管理，而且服務(wù)于群眾的生活。

復(fù)雜性也是電子政務(wù)不可缺少的特征，它保證了政府服務(wù)范圍的全面性，提高政府服務(wù)能力。電子政務(wù)可以幫助政府提供政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的服務(wù)。電子政務(wù)相當(dāng)于一個(gè)網(wǎng)上辦事大廳，人們通過進(jìn)入不同的模塊，了解自己所需的信息，辦理相應(yīng)業(yè)務(wù)。

二、電子政務(wù)發(fā)展概況

電子政務(wù)興起于1999年政府上網(wǎng)。此后隨著計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，我國電子政務(wù)發(fā)展水平逐年上升，從2003年EDGI指數(shù)全球排名74到2020年全球排名45[3]，我國電子政務(wù)取得了長足的進(jìn)步。

我國電子政務(wù)經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段[3]，每個(gè)階段有其鮮明的特征。第一個(gè)階段是部門型。這一階段各個(gè)部門互不相通、各自獨(dú)立。第二個(gè)階段是整合型。這一階段政府各個(gè)部門，中央與地方、地方與地方之間建立了電子政務(wù)溝通渠道，從而破除了部分壁壘。第三階段是平臺(tái)型以及第四個(gè)階段是智慧型，這兩個(gè)階段的共同特征是政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府變?yōu)榉?wù)型政府，以群眾利益為導(dǎo)向，吸收公眾等多種力量參與公共治理，電子政務(wù)進(jìn)一步獲得了創(chuàng)新發(fā)展。

雖然我國電子政務(wù)從萌芽到逐漸成熟過程中取得了不少的成就，也收獲了顯著的成效，但我國電子政務(wù)發(fā)展還不夠充分，還面臨著許多有待解決的問題。

三、電子政務(wù)已取得的成就及意義

在政治層面，電子政務(wù)運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，提高了政務(wù)的運(yùn)作效率，有利于政府內(nèi)部信息的收集、分析與整合。網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的應(yīng)用，也減少了以往純?nèi)斯さ怯浥c操作的誤差，提高了準(zhǔn)確率。

在經(jīng)濟(jì)層面，電子政務(wù)的出現(xiàn)，有利于政府推進(jìn)“放管服”改革。“一網(wǎng)通辦”極大地方便了電子政務(wù)受眾。例如企業(yè)的申請?jiān)O(shè)立、提交書面材料，都可以通過網(wǎng)上辦理，大大方便了人們的生活。同時(shí)，電子政務(wù)信息公開，社會(huì)公眾可以查詢到辦理業(yè)務(wù)所需的各種材料，無需多個(gè)部門進(jìn)行詢問，節(jié)省了公眾與政府部門工作人員的時(shí)間成本。

在文化層面，電子政務(wù)的快速發(fā)展，深刻影響著政府部門的治理理念。政府部門將注意力從從政務(wù)為中心轉(zhuǎn)向以人民為中心，從人民群眾的需求出發(fā)開展政務(wù)活動(dòng)，推動(dòng)治理體系以及治理能力現(xiàn)代化。

在公共衛(wèi)生層面，電子政務(wù)取得了巨大成就，經(jīng)受住了新冠疫情的考驗(yàn)。此次疫情，我國政府充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，結(jié)合先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對疫情的動(dòng)態(tài)監(jiān)測。通過電子政務(wù)和數(shù)字政府，向公眾及時(shí)傳達(dá)官方信息，減輕公眾恐慌。利用微信等多個(gè)平臺(tái)聯(lián)動(dòng)，設(shè)立健康碼、溯源碼和行程碼，有助于疫情的控制與常態(tài)化管理。

四、電子政務(wù)面臨的問題及其成因

（一）信息孤島

電子政務(wù)在不同地方、不同層級下分門分科進(jìn)行，彼此信息互不溝通，造成層級與層級之間、地方與地方之間產(chǎn)生了巨大的數(shù)字鴻溝。這一數(shù)字鴻溝的存在，形成了一座座信息孤島。

這一問題產(chǎn)生的背景主要有三個(gè)方面。

一是地理空間問題。我國電子政務(wù)技術(shù)在地理分布上呈現(xiàn)不平衡狀態(tài)。電子政務(wù)的發(fā)達(dá)程度，多與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及開放程度呈正相關(guān)，大城市比小城市發(fā)展迅速，東部地區(qū)比中西部地區(qū)普及程度高，城市比農(nóng)村應(yīng)用率高。特別是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，鄉(xiāng)村科技發(fā)展較為落后，其難以與城市相接軌[4]。

二是政府體制層面助長了信息孤島。電子政務(wù)是依據(jù)條塊分割的政治體制建立起來的。地方將電子政務(wù)與當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)政績掛鉤，每個(gè)地方政府在建設(shè)自己的電子政務(wù)信息平臺(tái)時(shí)，往往拒絕與其他部門或者其他同級政府進(jìn)行合作。由此導(dǎo)致各個(gè)電子政務(wù)信息平臺(tái)相互隔絕，從而形成信息孤島。政府內(nèi)部官僚體制，各個(gè)部門分科進(jìn)行日常事務(wù)處理。這一情況也導(dǎo)致了信息不互通，形成了信息孤島現(xiàn)象。

三是技術(shù)不到位。電子信息技術(shù)難以支撐各個(gè)政府建立聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)。不同地方政府所偏向的電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)有所不同，有的政府使用網(wǎng)站，有的政府則選擇使用微信、小程序、公眾號等平臺(tái)。

（二）信息失真[5]

電子政務(wù)是將政務(wù)信息化，因此容易導(dǎo)致政府脫離地方現(xiàn)實(shí)來構(gòu)建電子政務(wù)。不同地區(qū)具有不同的特色，電子政務(wù)的數(shù)據(jù)精確要求，難以實(shí)現(xiàn)各地政府根據(jù)實(shí)際情況因地制宜采取措施。

電子政務(wù)面向的是具體政務(wù)，因此它疏忽了社會(huì)公眾，電子政務(wù)的理性與群眾訴求的非理性出現(xiàn)了沖突。例如，部分較為落后地區(qū)，群眾文化程度不高，網(wǎng)絡(luò)可獲得性也較低，政府推行電子政務(wù)就難以獲得有效成果，群眾的訴求難以得到真實(shí)反饋，導(dǎo)致信息失真。

電子政務(wù)的產(chǎn)生背景是層層等級制度。在政府的官僚體制中，信息的傳播鏈條延長，導(dǎo)致信息在層級傳播過程中出現(xiàn)失真的情況。信息自上到下傳播時(shí)，部分地方政府會(huì)對中央政策加入有利于自己的理解并且層層加碼，導(dǎo)致信息的逐漸扭曲。信息自下而上進(jìn)行流動(dòng)時(shí)，地方政府為了達(dá)到顯示政績、掩蓋失誤的目的，會(huì)對真實(shí)數(shù)據(jù)注入水分，從而導(dǎo)致信息失真。

（三）法制建設(shè)薄弱

我國電子政務(wù)出現(xiàn)較晚，因此法制建設(shè)環(huán)節(jié)薄弱。我國缺乏相應(yīng)的法律對電子政務(wù)的程序、環(huán)境等方面進(jìn)行約束，從而不利于電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展與轉(zhuǎn)型。

（四）改革困難

電子政務(wù)由政府推行，其設(shè)立的一些制度與程序性指標(biāo)，對于基層政府來說是提供服務(wù)的枷鎖。基層政府基于績效考核完成電子政務(wù)建設(shè)，而忽視了人們真正的需求。同時(shí)這一程序性指標(biāo)也會(huì)對基層政府的行為進(jìn)行束縛，政府難以在改革中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

雖然電子政務(wù)為公眾提供了監(jiān)督政府運(yùn)作、反饋改革信息的途徑，但由于政府對于自身控制力的盲目自信以及群眾參與度不高，電子政務(wù)缺乏反饋途徑發(fā)現(xiàn)自身缺點(diǎn)進(jìn)行有效改革。

（五）其他困難

電子政務(wù)在執(zhí)行過程中涉及了很多隱私問題，包括政府內(nèi)部信息以及服務(wù)受眾的信息。所以電子政務(wù)的安全尤為重要。但這一問題缺乏技術(shù)和資金的相應(yīng)保障，從而難以得到發(fā)展。

人才隊(duì)伍缺乏。電子政務(wù)需要與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合，意味著政府需要建立網(wǎng)站、微信公眾號等服務(wù)平臺(tái)，設(shè)計(jì)人性化頁面，在日常工作中認(rèn)真運(yùn)營。這就需要有大量的計(jì)算機(jī)人才幫助政府完成這一任務(wù)。由于部分政府官員理念落后，成了電子政務(wù)推廣的障礙。且政府內(nèi)部技術(shù)型人才短缺，導(dǎo)致建立電子政務(wù)的困難。從受眾角度看，受眾年齡、文化程度以及網(wǎng)絡(luò)的可獲得性影響，受眾接觸到電子政務(wù)的情況千差萬別，年齡越大、文化程度越低、網(wǎng)絡(luò)可獲得性越低的受眾，對于電子政務(wù)缺乏理解與實(shí)際應(yīng)用。

五、討論

隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，我國以政務(wù)信息化為導(dǎo)向的電子政務(wù)逐漸轉(zhuǎn)向以治理現(xiàn)代化為目的的數(shù)字政府。數(shù)字政府是對電子政務(wù)的繼承與發(fā)展，二者相互融合，推進(jìn)了我國政府體制機(jī)制改革，有助于我國建成服務(wù)型政府，推進(jìn)了我國治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。

（一）法律制度層面

完善的法律法規(guī)，是電子政務(wù)得以持久發(fā)展的基礎(chǔ)。首先，我國應(yīng)完善信息安全與政務(wù)公開方面的法律法規(guī)[6]，即通過相關(guān)法律法規(guī)的建立，既保證了公民的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，又保護(hù)了政府內(nèi)部機(jī)密信息。其次，要建立完善的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制，對于電子政務(wù)實(shí)施過程中弄虛作假、虛報(bào)瞞報(bào)的情形進(jìn)行嚴(yán)厲的處分。

政府體制的改革，是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)向數(shù)字政府轉(zhuǎn)變的必備條件。政府體制改革使政府層級逐漸減少，實(shí)現(xiàn)扁平化。同時(shí)也促進(jìn)了“大政府，小社會(huì)”到“小政府，大社會(huì)”的轉(zhuǎn)變。這一體制的改革，有助于數(shù)字政府的建設(shè)，即從“碎片化”向“整體化”發(fā)展，有效避免了因信息不通而造成的數(shù)字鴻溝，減少了因?qū)訉觽鬟f而導(dǎo)致信息失真的狀況。

（二）技術(shù)層面

一是應(yīng)提高技術(shù)的嵌入度。技術(shù)的嵌入度是指技術(shù)不應(yīng)是獨(dú)立于環(huán)境之外的，而應(yīng)與環(huán)境相輔相成。電子政務(wù)的應(yīng)用應(yīng)嵌入當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，因地制宜，開展電子政務(wù)的建設(shè)。科技較發(fā)達(dá)的城市與東部地區(qū)，可以選用網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理等成熟的數(shù)字服務(wù)。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或者鄉(xiāng)村地區(qū)，可以采用線上和線下相結(jié)合的方法，一部分信息通過電子政務(wù)傳達(dá)，一部分辦理業(yè)務(wù)通過下線辦事大廳進(jìn)行，從而更好地符合地區(qū)的發(fā)展。

二是增強(qiáng)技術(shù)的普及度。新公共服務(wù)治理理論指出，公共利益是社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，政府要以為人民服務(wù)為導(dǎo)向，考慮民眾的實(shí)際多樣化需求，合理配置社會(huì)資源，為群眾提供無差別的社會(huì)保障，民主地開展公共服務(wù)行動(dòng)。這一理論運(yùn)用在電子政務(wù)上則體現(xiàn)為擴(kuò)大電子政務(wù)可及面，將電子政務(wù)推廣到各個(gè)地區(qū)。尤其加強(qiáng)對鄉(xiāng)村以及中西部落后地區(qū)的電子政務(wù)普及度，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)的全覆蓋。

三是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，充分利用高新技術(shù)，聯(lián)合高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行電子政務(wù)技術(shù)的更新。安全可信的數(shù)據(jù)共享技術(shù)，是構(gòu)建數(shù)字政府的核心。例如利用區(qū)塊鏈技術(shù)，可以有效實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部跨部門和政府與政府之間跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享，從而有效利用和維護(hù)電子政務(wù)平臺(tái)，促進(jìn)政府協(xié)同辦理，履行義務(wù)。這一電子政務(wù)技術(shù)化改革的舉措，有助于推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，深化最多“跑一次”的改革。計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展，也有助于形成大數(shù)據(jù)，有效防止壟斷的產(chǎn)生。

（三）利益相關(guān)者層面

電子政務(wù)的完善與數(shù)字政府的建設(shè)，離不開多方利益相關(guān)者。隨著時(shí)代進(jìn)步，原來政府包攬電子政務(wù)建設(shè)的方式已經(jīng)不合時(shí)宜。現(xiàn)在電子政務(wù)的改善以及作為電子政務(wù)的繼承者出現(xiàn)的數(shù)字政府，要求多方利益相關(guān)者共同參與現(xiàn)代化治理。

政府公共管理服務(wù)中心治理理論[7]，為這一對策提供了理論依據(jù)。這一理論強(qiáng)調(diào)，公共事務(wù)是由多個(gè)利益主體參與其中的，這些利益主體共同在治理體系中發(fā)揮著不可替代的作用。政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，充當(dāng)多個(gè)利益主體協(xié)調(diào)者的角色。政府將多個(gè)利益相關(guān)者聯(lián)合在一起，在完成總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)其自身進(jìn)一步的發(fā)展。

首先，作為發(fā)揮主要作用的政府，需要充分履行服務(wù)職能。這就進(jìn)一步要求政府官員要轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立政府全心全意為人民服務(wù)的意識(shí)。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對政府部門工作人員的技能培訓(xùn)，使其熟練運(yùn)用無紙化辦公技術(shù)，為人民提供高效便捷的服務(wù)。

其次，電子政務(wù)應(yīng)充分發(fā)揮市場主體優(yōu)勢以及群眾的力量。企業(yè)主要為電子政務(wù)以及數(shù)字政府的建設(shè)提供技術(shù)支持以及指導(dǎo)，幫助政府部門建設(shè)完善的網(wǎng)站，高效利用各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。政企合作成為推動(dòng)電子政務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力。電子政務(wù)以及數(shù)字政府的建設(shè)與完善，為群眾提供了與政府交流溝通的便利渠道。群眾可以通過民意調(diào)查、意見反饋等形成推動(dòng)政府改革，促進(jìn)服務(wù)型政府的建立。

（四）安全層面

我國電子政務(wù)涉及許多政府信息以及公民隱私問題，提高電子政務(wù)的安全水平迫在眉睫。我國應(yīng)采用高新技術(shù)以及聘用專業(yè)人才，保障電子政務(wù)平臺(tái)以及數(shù)字政府網(wǎng)站的順利運(yùn)行。同時(shí)，新冠疫情的爆發(fā)也給數(shù)字政府建設(shè)提供了發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)。面對公共緊急情況時(shí)，電子政務(wù)更應(yīng)增強(qiáng)自身敏感性和靈活性，通過數(shù)字政府建設(shè)，及時(shí)向社會(huì)公布疫情相關(guān)信息。我國充分利用數(shù)字政府優(yōu)勢，建立大數(shù)據(jù)行程碼和健康碼，實(shí)現(xiàn)核酸檢測從手動(dòng)登記到刷身份證再到掃描二維碼即可完成。由此可見，數(shù)字政府建設(shè)離不開應(yīng)急管理系統(tǒng)的進(jìn)一步改進(jìn)，也離不開政務(wù)平臺(tái)應(yīng)具備的靈活性。

六、結(jié)論

不管是過去還是現(xiàn)在抑或是將來，電子政務(wù)和數(shù)字政府都是實(shí)現(xiàn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的必要條件。過去，我國以電子政務(wù)為主，適應(yīng)了科技發(fā)展的趨勢，極大保障了我國政府職能的履行。電子政務(wù)在帶來好處的同時(shí)，也在其運(yùn)作過程中顯露出了許多問題，這些問題阻礙了政府治理能力的提升。現(xiàn)階段，我們應(yīng)應(yīng)用新技術(shù)、新方法、新理念對電子政務(wù)進(jìn)行改革，與在新時(shí)代背景下出現(xiàn)的數(shù)字政府理念有機(jī)融合，從而推動(dòng)我國政府、群眾、企業(yè)基于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)一步建立更加緊密的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。