國內產業有序轉移的新特點、新挑戰研究*

竇超，竇炳升，宋曉晶

1.國家工業信息安全發展研究中心；2.山東省平度市自然資源局

一、當前國內產業轉移呈現四大特征

（一）從區域看：中部地區成為承接產業轉移的領頭雁，長三角城市群產業轉移活力強勁

從產業承接地看，江西、安徽、湖北為前三大大承接地區，2001年至2020年工業增加值占全國比重分別增長1.41%、1.3%、1.28%，三個省份均位于中部地區。從產業轉出地看，上海、山東、河北為東部前三大轉出地區，2001年至2020年工業增加值占全國比重呈持續下降態勢。長三角地區產業發展梯度明顯，通過區域內產業轉移和分工合作，有效推動了制造業轉型升級。2001年至2020年，上海市工業增加值占全國比重下降2.2%，除煙草制品行業外，各類行業在區域內規模占比普遍下降，安徽省作為主要承接地，在區域內占比持續上升。2010—2020年，皖江城市帶承接產業轉移示范區累計承接億元以上投資項目到位資金6.2萬億元，年均增長16.6%。

（二）從行業看：部分勞動密集型產業回流西部地區，東部地區向中西部和東北地區轉移產業結構不斷升級

因疫情導致東南亞國家部分地區工廠停產，部分勞動密集型產業如紡織服裝等呈現回流趨勢。據我國海關月報數據顯示，2021年1月至9月，我國紡織品服裝出口2275.9億美元，同比增長5.6%，出口規模創歷史同期最高紀錄。西部地區出口紡織品服裝123.7億美元，同比增長23.9%，其中，寧夏、山西、西藏、青海2021年1月至9月紡織品出口增長分別達到302.3%、203.3%、116.2%和105.4%。東部地區轉移產業從勞動密集型轉向機械制造、電子信息、生物醫藥等資本、技術密集型行業。從各行業工業增加值占比變化情況來看，2016年至2019年東部鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業占比降低6.65%，同期東北和西部地區分別提升3.21%和3.89%，東部化學原料和化學制品制造業比重降低4.96%，同期東北、中西部地區分別提升0.97%和3.99%。

（三）從企業看：央企總部批量南遷，外資企業呈現向中西部轉移的趨勢

目前，部分央企總部落戶雄安，主是基于疏解非首都功能和推動京津冀協同發展。部分央企以聚焦主業、靠近產業集聚地和產業前沿為導向，將總部外遷至上海、深圳、武漢等產業集聚地。從2010年開始，中西部地區利用外資占全國的比重一度上升并保持在15%以上，在2017年至2019年出現較明顯上升，到2019年，中西部地區占全國的比重占19.20%。川渝兩地成為外資主要承接地。2020年，川渝兩地FDI到資額占西部十二省（區、市）到資總量的57.98%，川渝兩地存量外商投資企業數量6741家，占西部省份的42.97%。

（四）從轉移模式看：產業鏈招商成為各地承接產業轉移有效途徑

當前，產業集聚優勢已經超越其他因素，成為吸引外來投資的主要因素。各地以產業鏈協同發展為核心，強化產業建鏈、補鏈、強鏈、延鏈，促進地方經濟新一輪產業集聚和產業升級。如江蘇省蘇州市通過發布“產業鏈全球合作對接圖”，加強蘇州企業與全球企業的供需對接，幫助企業積極應對復雜嚴峻的國際形勢和新冠疫情對經濟造成的影響。二是“大數據+”成為東西部數字經濟合作典型模式。我國正推動大型數據中心向可再生能源豐富，氣候、地質等條件適宜的區域布局，以實現“東數西算”。如貴州省探索創新“貴州數據交易市場+東部數據流通資源”“貴州云服務基地+東部云服務市場”“貴州算力網絡樞紐+東部算力資源需求”“貴州大數據試驗田+東部數字經濟創新探索”模式，通過數據流引領帶動資金流、人才流、技術流等轉移，打通我國東西部數字經濟的大動脈。

二、國內產業轉移面臨的新形勢及存在的問題

（一）產業在國內有序轉移面臨兩大新形勢

一是碳達峰、碳中和對產業轉移提出剛性約束要求。“雙碳”目標下，碳排放成為產業發展的重要制約因素，為我國的產業發展帶來巨大挑戰。當前，我國能源資源分布與經濟發展和碳排放存在空間錯配。2019年，東部地區的GDP占比達到54.41%，中部地區GDP占比為24.77%，西部地區GDP占比為20.82%。東部地區碳排放占比為46.02%，中部地區碳排放占比為25.63%，西部地區碳排放占比為28.34%。同時，我國新能源資源主要分布在西部地區，擁有全國78%的風能資源技術開發量和88.4%的光伏資源技術開發量。有序推動高耗能產業向西部地區轉移，促進能源與產業的協同發展，是從源頭減排、支撐“雙碳”目標實現的重要路徑。

二是共同富裕為推進產業轉移工作提出更高的目標導向。縮小地區差距、城鄉差距、收入差距是實現共同富裕的三大主攻方向。當前區域發展不平衡、不協同問題仍然明顯，各省份人均GDP差距過大、公共服務發展不均衡、南北差距等問題愈發突出。2020年東部各省人均GDP均值超過10萬元，分別是中部、西部、東北地區均值的1.7、1.8和2.0倍。此外，中西部內陸地區集中分布著革命老區、少數民族地區、邊境地區等特殊類型地區，與東部沿海發達地區存在較大發展差距。推動產業向中西部和東北地區轉移，開展東西部協作和定點幫扶，加強區域之間的產業合作、資源互補、勞務對接等，在高質量發展中促進共同富裕，是新時期產業轉移工作的重要目標和抓手。

（二）推動產業在國內有序轉移急需破解三大問題

一是產業轉移相關體制機制有待完善。產業轉移工作往往涉及工信、發改和商務等多個部門，但當前各部門之間沒有建立相應的溝通協調機制，產業轉移相關數據和項目信息難以共享，無法形成工作合力。傳統以行政邊界為單元的政績考核體系和績效評價體系下，跨區域、深層次產業聯動發展機制不暢通，各地仍存在發展規劃內容雷同、招商引資惡性競爭等問題。部分配套機構跨地區轉移存在障礙，飛地經濟、共建園區在經濟總量核算、稅收分成等利益分享方面缺乏有效的制度安排。

二是城市群在產業轉移中的主體作用有待提高。當前，我國中西部城市群發展水平與東部地區長三角、粵港澳、京津冀等發展較為成熟的城市群仍有較大差距。多數城市群內部結構不協調，中小城市發展活力普遍不足。以成渝城市群為例，2020年重慶市GDP為25002.8億元，成都市GDP為17716.7億元，其他地區GDP最高的綿陽為3010.1億元，僅為重慶和成都12%和17%，城市群內部呈現“雙核獨大”格局，缺少核心節點城市，在產業轉移中難以圍繞中心城市形成產業配套。

三是東部地區企業向中西部和東北地區轉移的動力不足。東部地區部分技術密集型產業和資本密集型產業尚處于集聚發展階段，通過打造產業集群發揮規模效應，行業尚未進入分散轉移階段，如制造業發展水平較高的上海、蘇州、無錫等地仍把電子信息、生物醫藥、高端裝備等行業作為發展重點，此類項目東部與其他地區競爭大于合作。同時，東部地區以勞動生產率為代表的勞動力質量明顯高于中西部，通過保持勞動力的比較優勢使得向中西部產業轉移難以實現企業成本明顯下降的目標，區域間產業轉移滯緩。

三、相關建議

（一）加強頂層設計，完善產業轉移相關體制機制

一是建立健全各部門間、地區間產業轉移統籌協調機制，明確責任分工，形成工作合力，解決工作推進中的重大問題。統籌產業布局，引導各地制定出臺相關的配套政策，指導各地做好產業發展和承接轉移的規劃銜接、政策協調、信息共享。二是加大產業由東部向中西部地區轉移的支持力度，深化東中西之間的區域合作，推動中西部地區土地、礦產、能源、人文等優勢和東部沿海發達地區資金、技術、管理、人才等優勢有機結合，跨區域共建產業園區，探索新型“飛地經濟”發展模式。鼓勵不同地區探索適合自身發展的合作共建和利益分享機制，加強對典型機制的研究和推廣。三是深化產業園區管理體制改革。優化園區管理模式，加快政區一體化建設，剝離產業園區的社會管理職能。轉變產業園區運營方式，明確園區管委會職能，積極探索園區所有權、運營權分離改革。提升園區服務能力和水平，整合各方資源，組建技術開發、擔保融資等市場化服務平臺和專業化服務公司。加強園區間競爭合作，創新園區考核機制，加快建立以質量和效益為核心的“畝均效益”綜合評價體系，提高資源利用效率。

（二）降低企業產業轉移成本，通過產業轉移暢通區域經濟循環

一是繼續深化“放管服”改革，優化中西部、東北地區營商環境，探索高新技術企業認定、藥品生產許可證、貿易便利化資質等跨省轉移資質互認制度，降低企業轉移的制度成本。二是加大稅收優惠力度，調低中西部地區企業所得稅優惠稅率，試行西部大開發稅收優惠和高新技術企業稅收優惠疊加。加大土地、資金、技術、人才、環境容量等支持力度，打造制造業綜合成本洼地。逐步建立運輸服務一體高效的綜合交通運輸體系，著力降低交通物流成本。三是充分發揮重慶沿江、湖北荊州、湖南湘南和湘西等產業轉移示范區的先導作用，政府引導與市場機制相結合，鼓勵明確承接產業轉移主攻方向，優化營商環境，支持產業轉移協作新政策先行先試。

（三）強化“雙碳”目標約束，推動高耗能產業向西部地區有序轉移

一是加快構建以碳排放總量和碳排放強度為核心的直接控碳考核體系，以總量控制為基礎，根據區域能源資源稟賦、產業結構和經濟發展情況，確定各個區域碳達峰、碳中和時間表和路線圖。二是逐步放開西部地區承接高耗能產業用能指標限制，壓縮東部地區高耗能產業發展空間，倒逼高耗能產業由東部向西部地區轉移。三是推動西部地區打造綜合性新能源基地，充分運用云計算、大數據、人工智能等數字技術，提升承接高耗能產業的電力保障能力。

（四）夯實承接產業轉移能力，提升城市群綜合承載力

一是構建東部—中西部“雁陣”發展模式。東中西部地區發展落差仍然較大，中西部地區發展勞動密集型產業仍有較大發展空間。一方面，要積極引導東部地區轉出失去競爭優勢的勞動密集型產業和產業鏈的低端環節，騰出更多的資源發展產業鏈中的高端環節。另一方面，支持中西部地區積極創造條件，積極承接東部轉移出來的產業，構建“東部研發設計、品牌營銷—中西部生產”雁陣發展模式。二是鼓勵中西部和東北地區以本地優勢產業為核心，繪制重點產業鏈圖譜，掛圖作戰，通過強鏈、延鏈、補鏈，提升產業轉移的承接和配套能力。充分發揮國家級、省級開發區的基石作用，聚焦開發區所在城市群、都市圈的產業大生態，分區域構建以產業鏈供應鏈為核心的產業轉移協作“園區共同體”。三是發揮城市群在產業轉移中的帶動引領作用，提升城市群綜合承載能力，鼓勵城市群內各城市發揮比較優勢，通過產業轉移形成內部大中小城市間的合理分工機制。以城市群為載體，形成重點發展產業的產業鏈、供應鏈閉環，增強重點發展產業應對突發事件、抵御市場風險與保障國家經濟安全的能力。支持京津冀、長三角和粵港澳大灣區跨區域聯手建立供應鏈備份體系，實現關系產業鏈安全的關鍵產品和供應渠道多源替代，共同構筑產業安全防線。加快中西部地區中心城市和城市群基礎設施建設，大力發展檢驗檢測、現代物流、信息服務等生產性服務業，提升中西部地區“硬件”“軟件”實力。

（五）推動形成強大的統一國內市場，建立一體化發展新機制

一是促進城鄉區域要素市場一體化。加快推進城鄉區域勞動力要素一體化進程，加快推進農業轉移人口市民化進程，促進勞動力在城鄉區域間順暢流動。加快建立城鄉統一的建設用地市場，全面推行農村集體經營性建設用地直接入市。進一步完善技術惠農、富農、強農體系，著力構建適應現代農業發展需要的農技推廣服務體系，逐步提高農業科技成果轉化、推廣、應用效率，加快提升農業物質裝備和技術水平，促進農業轉型升級和農民增收致富。通過勞動力、土地、技術三大要素城鄉區域一體化帶動其他要素市場一體化建設，為構建優勢互補的城鄉區域發展格局提供有力支撐。二是推進區域市場一體化。圍繞經濟聯系密切的區域，進一步打破地區行政壁壘，加快清理妨礙市場準入的不合理規定，聯手完善市場規則、標準和相關政策。按照建設統一、開放、競爭、有序的市場體系要求，推動長三角、京津冀、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域等區域一體化市場建設，加快探索建立規劃制度統一、發展模式共推、治理方式一致、區域市場聯動的區域市場一體化發展新機制，引領全國統一大市場建設。