以全面風險管理為導向的科研事業單位內部控制體系探討

中國原子能科學研究院 代金云

一、研究背景

隨著軍工融合上升為國家一項重要發展戰略，軍工科研事業單位作為軍民融合的重要組成部分，其經營模式發生了巨大的變化。隨著市場化的不斷深入，經營風險也不斷增加。內控建設對加強資金運轉效率提高單位管理水平、有效堵塞漏洞、消除隱患、防范重大經營風險具有非常重要的作用。財政部、國資委先后出臺了《中央企業全面風險管理指引》《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》（國資發評價〔2012〕68號）和《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會【2012】21號），對事業單位和中央企業的風險管理和內控建設提出了具體要求，很多事業單位和央企部署內控體系建設工作和全面風險管理工作。

目前，科研事業單位內部控制設計過程主要分布于職能部門及相關業務部門，執行過程主要分布于科研、生產經營等活動中，內部控制建設工作較為分散，集中管理尚處于起步階段。而風險管理建設表現出來的現象為：大多數人對風險有一定的意識，但由于對全面風險管理缺乏系統深刻的認識，無法將這種意識有效落實到實際業務的操作層面。此外，全面風險管理工作尚未與內部控制體系融合，兩個體系未能有效對接，現階段仍處于相對獨立階段。

以全面風險管理為導向的內部控制體系，可以將科研事業單位的戰略目標、風險理念、控制流程融入文化建設、規章制度和業務流程等各個方面。通過實施一系列政策、制度、流程等措施，規范各項管理活動，集中優勢資源，構建一體化核心能力，提高科研生產、運營管理水平和風險防范能力，確保實現科研事業單位的發展戰略。因此,本文研究基于全面風險管理導向下的內部控制體系,具有重要的現實意義。

二、內部控制與全面風險管理融合基礎

（一）內部控制和全面風險管理自身屬性要求融合

內部控制實質上是由一系列程序和方法構成的管理體系。通過組織和實施統一、規范的內部控制體系，提升管理水平，化解風險，以確保戰略目標的實現。全面風險管理以戰略目標為出發點，識別、分析、預警和應對影響戰略目標實現的各類風險。內控基于單位現狀，充分識別經營活動中的風險。通過內部管理的規范性，提高風險防范能力。全面風險管理，通過識別和管控風險，提出應對風險策略，降低風險發生的概率，以實現企業既定的戰略目標。兩者的本質都是一項管理行為，目的均為實現單位的戰略目標。

（二）成本與效率要求二者融合

《中央企業全面風險管理指引》和《行政事業單位內部控制規范（試行）》，均強調內部控制和風險管理的整合與統一。二者都是通過風險控制，為實現單位的戰略發展目標提供合理保障。根據成本效益原則，將內部控制與風險管理有效融合，在實踐中統一部署、統一設計、統一實施、統一監管，既降低了管理成本，又提高了管理效率。

因此，內部控制體系建設和全面風險管理具有統一性。其統一性表現為兩者都是為了控制風險，以確保實現戰略目標。通過建立以全面風險管理為導向的內部控制體系，使單位和職能部門的所有管理環節都處于受控狀態，提高資源的配置效率，為實現科研事業單位戰略發展目標提供合理保障。

三、科研事業單位內控體系構建需要考慮的因素

（一）可行性

可行性是科研事業單位構建內控體系過程中需要考慮的一項重要因素，要認識到構建內控體系的目的與在實踐中發揮出的有效作用。因此，要保證內控體系切實可行，否則便沒有存在的意義。在進行內控體系構建過程中，要重視該體系的可行性。

（二）運行人員

運行人員是科研事業單位構建內部控制體系過程中需要考慮的重要因素之一。從具體實踐情況來看，內控體系運行要依靠工作人員來實現。因此，工作人員自身的專業水平與綜合素養，將會對內控體系運行情況造成影響。科研單位需要了解內控相關工作人員的實際情況，掌握工作人員的具體特點，從而在構建內控體系時與工作人員業務能力有機結合，最大限度地發揮出工作人員的作用與價值。

（三）完善性

完善性是科研單位構建內控體系過程中需要關注的問題之一。從當前實踐情況來看，科研單位在日常運行過程中會消耗大量的資源，支出成本也相對較高，其中有些支出是必要的，還有些支出是可以進一步控制的。在進行內控體系構建時，需要明確區分出可控之處，確保內控制度內容更加全面，明確內控目標。

四、科研單位內控制度要滿足的條件

（一）合理性

科研單位在構建內控制度的過程中，要保證制度的合理性。具體原因如下：第一，科研單位管理工作具有傳統性。若與傳統制度差異較大，則會導致原有的管理工作難以有序進行，不僅達不到理想的內控效果，還會起到適得其反的作用。因此，在構建內控制度時，要以實踐為基礎，進行充分合理的分析。第二，確保內控人員在執行各項工作時，能夠與制度要求保持一致。在長期工作中，內控人員已經形成定性思維。因此，在構建內控制度時，需要考慮到工作人員現有的思維狀態。在充分考慮以上兩點內容的基礎上，要根據當前管理工作的實際情況，制定科學合理的內控制度。

（二）創新性與成效性

科研單位在構建內控制度時，要符合創新性與成效性的要求。之所以要實現創新，是要對傳統制度中的缺陷進行有效彌補，為內控制度運行注入活力。為保證內控制度的執行效果，要以創新的方式改進并優化原有內控工作的細節之處與各個實施環節，以此達到理想的效果，確保制度更具完善性，提高科研事業單位內控工作成效。

五、構建以全面風險管理為導向的內部控制體系架構

基于全面風險管理的內部控制體系，以單位發展戰略和總體目標為出發點，以內部控制為抓手，實施風險管控。通過內部控制與全面風險管理的深度融合，以有效防范經營風險為主要內容，確定相應的內控管理制度和風險控制措施，并使之能夠有效運行。其基本內涵為：以戰略目標為導向，將內部控制和風險管理融入單位管理體系中。

以全面風險管理為導向的內部控制體系框架，由確立戰略目標、構建控制環境、嵌入風險管理程序、實施控制活動等四個維度組成。戰略目標作為軍工科研事業單位發展的最高目標，在體系構建中處于統領的地位，為內控的開展和風險的管控起到引領作用。內部控制環境建設，是風險防控和內控工作實施的基礎。科研事業單位作為國家預算管理的范疇，具有良好的內部控制基礎。嵌入風險管理程序，是將風險管理的程序和方法嵌入到內控管理過程中，在科研、經營等業務活動中落地，合理控制風險，確保內控執行的有效性。實施內部控制活動由控制活動，信息溝通與反饋、監督和評價機制構成，是整個體系的落腳點。通過控制活動優化管理程序，及時準確地收集、傳遞信息，對內部控制體系的有效性進行監督評價，實時掌控內控活動是否有效執行。

六、以全面風險管理為導向的內部控制體系在科研事業單位的運用

“十二五”以來，國內某科研事業單位（以下簡稱Y院）發展目標取得了重要、階段性進展，但總體上仍滯后。內部尚未建立有效的風險信息實時溝通、實時報告、實時預警系統。單位管理層對風險點信息的獲取多為事后獲得，無法從整體上實時掌握潛在的風險點狀況。一旦發生風險事件，通常的做法只能是相對被動地解決問題并杜絕同類事件的再度發生。事實上，多數風險事件的關聯性較強，風險管理體系和內控體系的不健全，不利于發現多項風險之間的聯系，從而造成局部的防微杜漸與整體內控管理失位的矛盾。為確保“十三五”開好局、鋪好路，2015年，Y院成立了內部控制管理機構，立足實際情況，以Y院戰略目標為指引，逐步建立以全面風險管理為導向的內部控制管理體系。

（一）確定戰略目標

面對市場化、國際化趨勢，Y院積極探索在現有科研院所體制下改革發展的思路和模式，提前做好產業發展的有關調研和策劃，明確定位，完善產業發展的平臺，探索不同的成果轉化方式。在保證科研任務的基礎上，加大資源投入，擴大應用產業的發展規模，建立“一院兩制，一體兩翼”產業、科研協調發展的模式，確保經濟實力不斷提高。繼續圍繞“科研基地”這個核心，做好頂層設計。按照立足科研基地，抓住科技發展、能力建設、重大項目三個重點，搞好安全、人才、機制、改革四個配套，體現全局性、戰略性、政策性、創新性、實用性五個要求，組織院總體規劃、專項規劃和專題規劃，為“十三五”院的發展制定藍圖。

（二）構建風險導向的內部控制環境

全面風險導向下的內部控制，是一項全面風險控制活動，涉及Y院所有二級單位和職能部門的各個層面，涵蓋工程、科研、經營等各類業務。為建立有效的風險導向內部控制環境，組織開展風險管理宣貫工作，加強對風險管理知識的培訓。尤其是加強對重要管理崗位及業務流程和風險控制點操作人員的培訓。培養全體職工風險意識和理念，將風險管理意識轉化為職工的共同認識和自覺行動，實現院屬各單位間分工協作、相互配合、授權有度、運行有序、監控到位的良好內控環境。

（三）嵌入風險管理程序

風險管理程序是全面風險管理導向型內部控制評價體系的重要組成部分。Y院全面風險管理基本理念是以安全風險管理為核心，關注科研生產、工程建設及產業經營類風險，組織開展風險識別、風險評估和風險評估判斷標準工作，定期開展重要業務、重大決策的專項風險評估。建立風險詳單，詳單包含風險名稱、所屬層級、風險等級、預警級別、影響后果、當前排名、風險狀態、業務主管院領導、責任部門、責任部門領導、關聯二級單位、風險描述、管控措施、預期效果、實際效果、計劃完成時間、實際完成時間、進展情況、責任人等信息。建立涵蓋風險管理基本流程和內部控制系統各環節的管理信息系統，旨在建立重在防范、重在實效的全面風險管理程序。

（四）強化內控意識

內控相關部門要對內控理論知識與政策進行全面的學習與了解，把握當前內控理論知識與政策要求，提高科研單位內部對內控工作的認識與重視。另外，科研單位內部要應用各種渠道加大對內控工作的宣傳力度，宣傳強化內控建設的相關政策，這也是新時代背景下科研單位發展的必然趨勢。加大內控工作宣傳力度，提高單位內部人員對內控工作的認知，有利于強化科研單位內部管理水平，確保單位內部全體成員認識到內控工作的重要性，并能夠積極參與到內控工作中。另外，對單位各項業務流程進行深入梳理，從各個領域入手，對相關工作人員展開調研與實地考察，掌握單位內部業務的實際情況，總結各項業務的特點，分析在業務開展過程中可能遇到的問題與風險，便于對管理制度進行進一步的改進與優化，確保內控制度切實有效地落實到實踐中。最后，需要建立明確的考核機制，將內控制度建設與執行情況視為考核要素并直接與員工的工資績效、評優晉升掛鉤。通過采取上述辦法，使科研單位整體認識到內控工作的重要性，從而有效提高全體成員的內控意識。

（五）科學合理地進行風險評估工作

第一，要對風險評估理論知識進行全面的學習與了解，獲取相關專業知識，將理論知識應用到實踐中，探索出適合科研單位自身實際情況的風險評估方式。第二，要認識到風險評估工作的重要性，以積極主動的態度開展風險評估工作。每隔一段時間要對科研單位內部存在的風險與問題進行排查，調動單位全體成員共同參與其中，鼓勵員工大膽表達自身的想法與觀念。經過對員工的信息收集匯總，將內部工作覆蓋到科研單位的各個領域，確保單位運行過程中各項風險與問題能夠得以有效反饋。在對匯總的風險結果進行評價時，要根據實際情況做出客觀恰當的評價。從不同崗位中選取出權限不同、年齡不同的員工共同組成評價小組，一同展開風險綜合評價工作。通過這樣的方式，初步能夠發現其中存在的風險問題，并且要基于此進行深入的調查，對風險高發區域進行考察。在了解實際情況的基礎上，對風險評價結果進行深入調查，以此提高風險評估結論的有效性。

（六）完善各項業務活動

第一，要提高預算編制工作的科學性與合理性。在開展預算工作前，先要進行充分的調研與考察工作，對各項業務做出合理的預估，為預算編制工作做好充分的準備。加大預算績效管理力度，重視預算投入的同時也要重視產出。根據預算支出的具體內容、范圍與時效等因素，設定績效目標，并且需要對績效目標進行細致劃分，明確績效指標與具體標準。每隔一段時間對預算執行情況進行評價，根據具體結果指導后續預算編制工作。第二，在程序與方法合理合規的情況下，提高政府采購量。加大對相關專業知識的學習力度，掌握政府采購相關政策與法規，根據單位的實際情況，選擇相應的政府采購方式，提高政府采購效率。

（七）實施內部控制活動

以全面風險管理為導向的內部控制體系中的控制活動，包括實施控制活動、信息與溝通、內部控制監督與評價機制。堅持以問題為導向，以最終實現合理控制風險為目標，遵循分級管理、逐級協調、責任到人、配套激勵的基本原則。

實施內部控制活動從主要業務流程展開。每一業務流程包含控制目標、關鍵風險點以及控制流程圖等內容。將風險作為責任部門日常協調的重點任務，制定風險應對措施，及時跟進措施落實情況。通過內部控制活動進行優化管理，逐步實現Y院職能部門、二級單位之間各項業務的銜接，力求將風險控制在可容忍范圍內，確保所建立的內部控制體系的有效執行。

建立完善的信息溝通機制，定期信息上報和相關溝通渠道的設置，逐步實現Y院各個層級之間，包括院務會與院機關之間、院機關與各直屬單位之間的信息暢通。Y院建立貫穿以全面風險管理為導向的內控體系，連接各上下級、各二級單位和職能部門的風險管理信息溝通渠道，建立季度風險評估和內控管理報告機制，確保信息溝通的及時、準確、完整。

通過內部審計、專項審計、效能監察、內部控制評價等方式，實施內部監督。每年對內部控制運行情況開展評價、考核工作。通過細化風險評估分析表的方式，要求院各部門按照職責分工和業務特點識別各自風險，總結和分析已制定的風險管理策略和內控實施的有效性和合理性，根據變化的情況和存在的缺陷及時進行調整和改進。

緊密圍繞Y院的經營狀況，繼續完善風險評估方法和流程，持續建立常態化“企業體檢”機制，不斷提高內控管理的實效性和準確性，為“十三五”的各項任務順利收官保駕護航。

注釋

①《中央企業全面風險管理指引》。

②《企業內部控制基本規范》。