我國網約車行政立法的困境及相關建議

哈爾濱工程大學 姚軼男

一、網約車行政立法的基礎與權源—從現行網約車立法出發

（一）中央網約車行政立法

1.部門規章

2016年，交通運輸部、工信部等7部委聯合發布的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），首次在法律上對網約車服務進行了準確的定義，并對網約車的各相關主體、監督檢查及法律責任作出明確規定，使網約車正式進入法律管控范圍，對網約車行政法規體系的建設具有重大意義。《暫行辦法》在效力層級上屬部門規章，于2019年首次修改，但其修訂主要是跟隨《外商投資法》進行相關條款的變化，總體上依然延續上一版本的規定，改動幅度不大。作為僅存的中央立法，《暫行辦法》似乎是網約車地方行政立法權的直接依據。

由于《暫行辦法》自身的漏洞和不足，筆者對其是否能夠成為網約車地方行政立法的權源抱有一定的疑問。首先，《暫行辦法》在效力層級上屬部門規章。依據《立法法》第九十一條的規定，部門規章與地方政府規章在法律層級上并無區別，應屬同一效力位階。 其次，《暫行辦法》首次規定了網約車行業準入的“三證”制度，分別要求提供經營服務的網約車平臺、網約車車輛及網約車駕駛員具備《網絡預約出租汽車經營許可證》《網絡預約出租汽車運輸證》及《網絡預約出租汽車駕駛員證》，本質上是設立行政許可的行為。

2.國務院其他規范性文件

依據《行政許可法》第十四條的規定，國務院有權在必要時，采用發布決定的方式設定行政許可。例如，2004年出臺的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（即國務院412號文）與2022年2月修改的《關于加強網絡預約出租汽車行業事前事中事后全鏈條聯合監管有關工作的通知》。

（二）地方網約車行政立法

出于加強網約車管理的迫切需要，截至2020年7月底，全國已有264個直轄市及設區的市陸續頒布了網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則，與《暫行辦法》共同構成了我國網約車部門規章加地方政府規章（地方政府文件）的行政法律體系。這些細則的迅速出臺，順應了《暫行辦法》的規定和要求，對于網約車地方管理規則的細化和完善具有重要意義。

依據《立法法》第八十二條的規定，市級人民政府制定地方政府規章，應當限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。此處雖然具有“等”字，但法條已經做出了較為寬泛的列舉，在無特殊條件的情況下，地方政府規章必須遵從《立法法》的要求和限制。若網約車屬于《立法法》所規定的能夠制定地方政府規章合法范疇，理應將其劃入城鄉建設與管理的范圍。關于網約車的地方政府規章受限于《立法法》及《暫行辦法》的規定，其合法性尚需得到全面的論證，網約車地方行政立法之路仍然漫漫。

二、我國網約車行政立法面臨的困境

（一）現行立法解決社會問題的能力不足

法律作為一個國家最基本的社會規范，其制定必然依賴于社會的實際情況。但社會是不斷運動、快速發展變化的，法律無法時刻反映出社會的變動，因而具有相對固定性、滯后性以及被動性。我國法律的制定普遍認可馬克思主義的立法理念，強調物質的決定性，因而在一定程度上弱化了立法的主觀能動性。網約車作為社會新興事物，帶動了我國經濟發展的同時，也顯現出了阻礙社會進步的兩面性。

1.乘客人身財產安全與權利救濟問題

相比普通出租車而言，網絡預約出租車得益于互聯網技術的支持，增加了平臺的服務與監管程序，訂單信息和行車路線可以通過網絡實時上傳，理應具備更高的安全性和可靠性。雖然網約車的案發率低于傳統出租車，但乘客的人身財產安全受到侵犯的可能卻遠高于普通出租車。在案件發生后，維護乘客的合法權益方面，司機因違反法律而承擔相應的責任、獲行政乃至刑事處罰的情況較為普遍，但網約車平臺受到處罰的力度卻相對較輕。

2.用戶信息隱私安全與權利救濟問題

由于網約車普遍采取線上預約、線下服務的經營模式，在訂單發起至完成的整個過程中，互聯網信息收集是聯結乘客、司機與網約車平臺必不可少的橋梁。對比傳統出租車，網約車平臺對于用戶個人信息的收集可謂面面俱到。此外，與其他網絡運營服務不同的是，網約車平臺可以實時監控乘客及車輛的定位信息，同時可以分析用戶的行程軌跡以及消費習慣。更為重要的是，由于網約車行業的特殊需要，網約車平臺得以合法采集和處理國家地圖測繪信息，其中包含地理坐標、道路街景等內容，均是關系到國家和社會安全的重要數據。這些信息一旦被不法分子收集和利用，將給國家和人民造成不可挽回的損失。

（二）缺少上位法規制，法律位階較低

我國現行的網約車立法規制體系是以部門規章+地方政府規章/規范性文件的形式構成，均采用了行政立法模式，而缺少法定立法機關的參與。網約車行業作為與互聯網技術息息相關的新興產業，其發展瞬息萬變、日新月異、難以預測。但法定立法機關（即人民代表大會）對法律的制定和修改必須留有充足的時間，必須采取審慎嚴謹的態度，朝令夕改將不利于法律的實施，極大地影響法律的權威性和國家的公信力。這就導致法定機關的立法很難及時地跟上社會熱點問題的腳步，對現存的爭議問題作出回答和裁決。加快立法進程，完善行政法律體系，是當前網約車行政立法的特定趨勢。

（三）網約車行政許可的設定缺陷

1.網約車市場準入許可的依據問題

我國現存的網約車行政許可是由《暫行辦法》的“三證”制度所設立的。但據前文中的分析可以得出，若嚴格依照《立法法》的規定，《暫行辦法》作為部門規章沒有直接設立行政許可的權利。同時，由于缺少上位法規范，也不能將《暫行辦法》對于“三證”制度的規定理解為“執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項”。對此，我國交通運輸部的解釋是，因國務院412號文第112項規定了傳統出租車“三證”的核發部門，所以《暫行辦法》可以據此設定行政許可。就地方網約車實施細則而言，雖然省級地方政府規章有權設立臨時性的行政許可，但依《行政許可法》規定，只有在缺乏上位法規范、因行政管理的需要、確需立即實施的情況下，才能設定臨時性行政許可，且不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。臨時性行政許可如果在一年后仍需實施，需要將其上升為地方性法規。然而，對于網約車駕駛員和網約車平臺的準入許可，顯然屬于“應由國家統一確定資質類行政許可”，不能由地方政府規章設定。

2.地方性行政立法的具體準入條件不適當

首先，各地方政府對網約車駕駛員的準入門檻進行了更加詳細、嚴格的限制，并集中體現在對網約車駕駛員的身份限制上。北京、上海、天津、濟南等多地均要求駕駛員申請時需要具有本地戶籍或居住證，具有明顯的地方保護主義色彩，限制了其他地區人員的從業準入。但在《行政許可法》第十五條中，明確規定了地方政府規章所設立的臨時性行政許可不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務。準入條件的不合理必然導致大量違規行為的出現。

在實際運行的過程中，很多細則針對網約車司機戶籍進行的限制未能真正落實并發揮出應有的作用。由于網約車的運營采取“互聯網+交通”的特殊模式，利用信息技術的無界性和地域的貫通性，網約車行業大量駕駛員開始使用“外省注冊、本地接單”的新手段，用以逃避法律的監管。其次，地方政府對于網約車車輛準入條件的規定缺乏針對性，忽視了各網約車平臺之間的差異，相對而言更適用于對車輛要求較高的網約車平臺。最后，地方網約車規制往往存在不合理趨同。

三、完善網約車行政立法的相關建議

（一）提高法律位階，搭建整體框架

促進網約車管理的合法合規化，首先應填補上位法的缺失，彌補《暫行辦法》孤掌難鳴的立法現狀。作為具有網約車行政立法首創性質的部門規章，《暫行辦法》對網約車管理的探索難免存在缺陷，在實際運用上處于較為尷尬的境地。首先，《暫行辦法》對網約車“三證”制度的設立，無法通過《行政許可法》的審查。因其僅具有對上位法的執行性，而不具有對行政許可的創設性。既不能違規設置行政許可，也無法對同位階的地方政府規章進行授權，難免受到學界的詬病。其次，《暫行辦法》的臨時性，使其無法代替真正的行政法規，始終面臨著需要隨時修改和淘汰的問題，很難給社會和人民帶來法律上的“安全感”。

（二）厘清立法權限，促進央地協調

我國疆域廣大、幅員遼闊，不同地區的民生情況和經濟形勢差別巨大。一方面，在中央制定一般性原則的前提下，應當為地方的具體實施留下充足的空間。另一方面，過多的自由又會導致具有地方保護主義色彩及內容空虛的立法出現。加之行政立法的主體廣泛多元，如何平衡多方利益、兼顧各自需求、合理分割權利，成為網約車立法亟需解決的問題。在合法合憲的基礎上，中央立法應為網約車管理制度提供基本框架，在考慮地方差異的情況下盡量詳細。地方立法則應根據地方實際，在不違背上位法及行政法基本原則的條件下，對中央立法進行細化。但依目前我國《行政許可法》的規定，作為中央立法的部門規章無權制定行政許可，而作為地方立法的省級地方政府規章則有權制定臨時性行政許可，二者在法律位階上本屬平級，但在立法的權限上卻存在很大區別。針對這一問題，筆者認為存在三條不同的完善路徑值得探討。第一，同時賦予部門規章臨時性行政許可的設立權，使其與省級地方政府規章的權限保持平等一致，但最終都要將臨時性許可上升為法律。此種條件下可以解決《暫行辦法》的合法性問題，但容易導致中央與地方立法產生沖突。第二，將臨時性行政許可的設立權收回中央，同時賦予地方政府較大的細化權。這種辦法便于中央的統一監管，但對中央立法的時效性提出了較高的要求。同時也需要盡量放寬地方政府的細化范圍，便于其因地制宜進行管理。第三，在維持原有體系的基礎上，賦予個別經濟發達地區更高的立法權限，嘗試將權力進行下放，使地方政府規章相對于部門規章而言居于主體位置，實現網約車行政立法手段的創新。但這一辦法使地方立法突破中央立法的限制，容易導致地方權力的泛濫，因此需要同時制定相應的監督制度。

無論中央立法還是地方立法，其具體條文的設置，都應該限于其應有的權責。迫于網約車立法需求的緊急性而越權設立行政許可，不僅會導致已經制定的法律效力存在問題，而且為其下位法的制定造成了困難，致使整個法律體系陷入混亂。各機關在進行行政立法時，必須要厘清自身的立法權限，才能使網約車行政法規協調有序、周全完備。

（三）增加安保要求，直面社會矛盾

從當下的熱點案件來看，網約車安保措施不足的問題凸顯，乘客的人身財產安全得不到更好的保護。司法機關在司法時、政府在執法時也缺乏相應的證據和依據，導致相似案件在不同地區重復發生。必須要指出的是，當前對于網約車的安全保障要求主要依賴于行業自律，而缺少法律的直接規范。行業自律是市場經濟的必然，但如果法律沒有規定安保措施的底線，勢必導致各網約車平臺之間的規定良莠不齊，為追求自身利益的最大化而忽視乘客的利益。從網約車車輛的硬件設施方面看，現行的行政立法在限制網約車車輛的車型、軸距、排量等方面做了很大文章，而對網約車車輛安保措施的設置缺少關注，違背了《暫行辦法》中網約車“高品質”服務的根本內涵。“高品質”服務不應當是“高消費”服務，而應該具有更高的安全性和更多的社會責任感。 針對網約車服務的特殊性，應當對網約車車輛設立單獨的保險門類，而不是將其籠統地歸入傳統運營車輛。

（四）規范準入條件，合理設置門檻

網約車準入條件的不合理之處，主要體現在地方政府規章對《暫行辦法》的細化上。一方面，地方政府規章對于駕駛員的戶籍要求涉及地方保護，存在一定的歧視色彩，減損了非本地戶籍從業者的權利，違背了市場公平競爭的原則。應依據行業需要設置合理網約車駕駛員的準入門檻，尊重勞動者平等就業的權利，緩解交通需求，促進公平競爭，減少涉及地方保護問題的條款。雖然網約車行業中駕駛員的素質參差不齊，需要從整體上加強提高，但駕駛員的戶籍并非導致這一問題的根本原因，戶籍也并不能完全代表駕駛員的資質。嚴格限制駕駛員戶籍，將會減少從業者的人員流動，導致各地網約車供需不匹配的問題，違背了這一準入條件設置的初衷。另一方面，各地方政府規章缺乏針對性，存在嚴重的趨同傾向。這就導致各地細則缺乏實際意義，總體上浮于表面、流于形式。各地政府必須因地制宜制定符合當地經濟發展狀況的規則，特別是對于經濟不發達的地區，需要適當降低網約車車輛、駕駛員的準入條件，減少對于車輛價格、型號、排量等要求，進而減少行業的準入成本。不立足于實際需要、一味模仿發達地區的做法如同作繭自縛，只能限制當地網約車行業的發展進程。

（五）明確法律責任，完善處罰機制

雖然網約車案件的處理更多的涉及民事及刑事責任，但相關的行政案件也在逐年增多，依然不可忽視。在網約車行政訴訟的類型分布中，涉及行政處罰的案件占據絕對的主要地位。雖然網約車獨立于傳統出租車的事實已經得到法律的承認，但由于網約車行政法律體系的不完善，在行政執法的過程中依然依賴于舊有的法律法規，存在沿用傳統出租車管理方法的情況。因此造成的糾紛不在少數。加強對網約車平臺違法行為的處罰力度，是推動網約車行業合理競爭、健康發展的大勢之所趨。

四、小結

法律法規制定的過程即是對社會問題的反映和整合，既包括普通公眾的生活經驗，也包括立法者的專業思維，最終形成能夠合理平衡各方利益、順應時代發展的規則。網約車的出現，擠占了原有的交通市場，打破了舊有的行業秩序，就必須依賴法律進行規制。但法定立法機關制定法律的時機尚不成熟，現有的行政法體系存在缺陷，具體的條文在實施中也難掩疏漏。在鼓勵政府創新性立法的同時，也需要從網約車行業的現狀看到問題與不足，力圖通過修法彌補上位法的缺失加強中央立法的專業性和地方立法的針對性，因地制宜探索網約車管理的經驗。