電子文件和電子檔案單套制管理模式分析

李美玲

（湖南省煤田地質局第三勘探隊，湖南 永州 425000）

隨著辦公自動化及計算機輔助系統在部分政府部門、高校和企事業單位工作中使用，產生了越來越多的文字、表格、圖形圖像、影像聲音等各種類型的電子文件。國家關于電子文件歸檔及管理相關規范相繼修訂出臺。電子文件正由“雙套制”朝著“單套制”轉變。

一、電子文件與電子檔案的概念

電子文件主要是指在辦公自動化系統中形成的增量電子文件（包括單位內部發文及收到上級政府部門發文）和存量電子文件（對本單位已存在的紙質檔案進行數字化后形成的電子文件）。而電子檔案是指具有憑證、查考和保存價值并歸檔保存的電子文件。

二、“雙套制”歸檔模式概述

在傳統的檔案管理模式中，電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價值的電子公文，制成紙質公文并與原電子公文的存儲載體一同保存，并使兩者建立互聯，這就是人們所說的電子文件“雙套制”管理。“雙套制”歸檔模式始于電子文件出現初期，電子文件和紙質文件并存階段，應當說，即便在當今一段時期內還將繼續平行使用“一套電子，一套紙質”也無可非議。站在檔案角度來看，單位以紙質和電子形式保存現有檔案，無疑是給檔案上了一份雙保險，能在最大程度上確保檔案的真實完整，尤其是將那些具有重要作用和長遠查考的電子文件制作成紙質文檔。雖然新修訂的《檔案法》第三十七條規定，“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。”這便從法律上認可電子文件和紙質文件具有同等的法律效力。但在實際工作中，一些單位還是更愿意接受傳統文件，如以紙質形式打印出來的蓋有公章并附單位領導簽名的文件或材料。由于電子文件是信息化產物，故人們識別和利用信息都須借助計算機、應用系統等硬件軟件輸出，信息技術和系統設備更新頻率高，若干年后人們想再找到與當初電子文件相匹配的軟硬件系統也很難。何況紙質文件相對于電子文件載體（磁帶、磁盤、光盤、硬盤等）保存期限長且安全可靠。我國現存最早的紙質檔案距今已有1000多年，由此可見，紙張對字跡的固化作用很強，適合長期保存。另外，即便是當前辦公自動化如此便捷，暫時還是確實存在這種情況：當一份文件需要多名領導簽字批準，有的領導在電子文件上簽名，有些領導習慣于在紙質文件上簽字，也習慣翻閱紙質文件，這就導致紙質文件經常還會出現在工作中。由于電子文件本身發展不夠成熟，受自身諸多方面的限制，目前紙質文件仍然是人們利用和需求的主要形式。

隨著“雙套制”在檔案管理中的長期運行，它的弊端也日趨明顯。一是浪費資源。電子文件轉變成紙質檔案，需要大量的紙張、油墨、碳粉、檔案盒、檔案柜等裝具與之相配套，并且隨著時間的推移，紙質檔案數量的增多會增大對庫房的需求。浪費資源違背了國家關于建設“環境節約型、資源友好型社會”的理念。二是加大檔案工作人員的工作量。對同一份文件分別進行紙質和電子形式的歸檔，也就意味著對同一份歸檔文件進行重復勞動，這無形中增加了檔案工作人員的工作壓力。三是并非所有的電子文件都能打印成紙質形式。比如，音頻、視頻形式的文件，在這種情況下，很難確保此類文件的電子和紙質形式信息的真實性和完整性，在信息內容上極易不對稱。四是許多企事業單位的檔案庫房里還存在大量尚未進行數字化的紙質檔案。

三、“單套制”管理模式分析

在“十三五”期間，國家在政府部門、企業、法院以及檔案館等領域分別進行了“單套制”“單軌制”試點，成效較好。伴隨試點的開展，“軌”“套”也進入人們的視野。學者們從不同的角度對“軌”“套”進行研究，得出不少的觀點。筆者在這里不對“軌”“套”做過多的說明，只引用當今檔案界普遍認同的2019年馮惠玲教授所闡述的說法，即“單軌雙軌是指文件完全在電子環境中運行或是在電子、紙質兩種環境中基本并行；單套雙套在這里是指只保存電子文件還是紙質電子同時保存之意”。在《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中明確提出，要推進企業事業單位電子文件單套制歸檔從會計系統向管理系統、工程技術系統、科研系統等更廣泛領域推廣。

1.外部環境分析

（1）各項政策制度支撐

從對電子文件歸檔單套制作出了明確要求的第13號令，到明確提出的電子公文單套制管理和對電子公文進行四性檢查要求的第14號令，再到新修訂的《檔案法》，都從法律層面為電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理提供了依據。已經出臺的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》在檔案制度規范建設工程中，明確了國家將從完善檔案標準體系、加快推進《公務電子郵件歸檔管理規則》《電子檔案單套制管理一般要求》等標準的解讀和宣傳貫徹工作。

（2）綠色可持續發展理念

“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，構建人類命運共同體，堅持綠色低碳，建設一個清潔美麗的世界，綠色低碳發展理念已蔚然成風，在保護生態環境前提下，全面提高資源利用效率，加快推動綠色低碳發展，這是生態文明建設的重要任務。但是，如果在檔案管理模式上繼續長時間地推行雙套制管理，它會造成對自然資源更大的破壞，同時浪費大量的人力資源。因此，推行電子文件單套制管理符合社會發展趨勢，也充分體現了人們對美好生活的追求，真正實現節約資源，保護環境。

（3）信息化高速發展所需

隨著信息技術的迅速發展，電子文件的使用量日趨增長，信息技術創新突飛猛進，加快信息化發展，建設數字國家已成為全球的共識。信息化是建設社會主義現代化國家的必經之路。在“十四五”時期，信息化將以信息為核心，人們通過信息的快速流動，便捷的處理各類信息，實現事物間的互聯與協同，數字化加速發展、使得城市更加智慧，治理效率也將得到大大提升。而檔案也是一種信息資源，同樣是國家信息化建設的一個重要領域，智慧檔案也正在興起。電子文件和電子檔案管理是信息化建設的一個重要內容，單套制是電子文件管理的必然趨勢。

2.內部環境分析

在“互聯網+檔案”新時代，伴隨OA系統、電子政務、無紙化辦公程度不斷加深，電子文件逐漸占據主導地位，文件的歸檔也由紙質文件轉向電子文件，電子文件單套制的優勢日趨明顯。從率先在浙江政務服務網、青島青啤公司、上海自貿區等地推行單套制的實踐結果可以看出，雖然推行試點的單位性質、區域、工作業務領域不同，如浙江政務服務網是官方為民辦事的一個平臺，也就是說，它集行政審批、便民服務、政務公開、互動交流、數據開放等功能于一體的網上政務服務平臺，青島則是集中從企業財務方面著手，上海則是從自貿區的全方位入手，加上現在能看到、聽到的“一碼通行”“一證通用”“一站式”惠民服務等試點都各具特色，但是，它們中還是存在很多相似之處：主動融入數字經濟、數字政府建設中，“互聯網十政務服務”的應用，使得信息惠民便民水平大大提升，人們從中得到了高效、優質的服務；由政府部門出面，開展各項調研，創造政策制度及經濟上的優惠，為試點工作創造可行性條件，并隨時了解監督工作進展情況；加強對電子文件全過程實行監督管控，尤其是加強對電子文件的前端控制，在最大限度上給予電子文件技術上和制度上的支持，并設定時間節點，全程監督跟蹤，形成強有力的倒逼機制。另外，就是人力物力財力的投入是必不可少的。

（1）建立健全管理制度

形成電子文件部門多，包括業務管理部門的承辦人、負責人、文件及數據錄入人員、信息管理部門管理人員及計算機技術人員，而且多環節流轉；電子文件類別多，包括文書、科技、專業、郵件、網頁、聲像等類別，而且各個類別的電子文件歸檔范圍、收集、整理、歸檔的程序和格式等依據的標準和規范不同。推行電子文件單套制應當仔細區分電子檔案與紙質檔案管理的不同之處：兩者在歸檔方式、歸檔時間、保管、查詢和利用方式等都不同；如何確保電子文件的真實性、安全性等。因此，根據國家相關法律法規及標準建立適合本單位管理制度，并明確各部門在電子文件歸檔和電子檔案管理中的職責和分工，凸顯檔案管理部門在其中承擔的責任至關重要。

（2）搭建協同系統，明確職責分工

推行單套制，就須在單位內部搭建強有力的三大計算機系統：業務系統（形成或管理機構活動數據）和電子檔案管理系統（對電子檔案進行采集、歸檔、編目、管理和處置）及數字檔案館應用系統。公文擬制部門、檔案部門、信息部門、各業務部門要加強彼此間交流溝通，協調配合。

檔案管理部門應負責制定電子文件形成和歸檔規則，并負責指導電子文件擬制部門或處理部門按歸檔要求對應歸檔的電子文件進行整理歸檔，電子文件形成部門根據檔案管理部門的要求負責對電子文件的收集、整理、著錄并及時向檔案管理部門進行移交；信息（或技術）部門負責依據信息技術相關標準建設業務系統，并積極參與電子檔案管理系統建設，為檔案管理系統提供信息化技術支持；保密部門則負責監督涉密電子文件歸檔和電子檔案的保密管理，只有各部門間的通力合作，才能確保整個流程運行通暢。

明確各部門各環節職責。對電子文件歸檔程序進行細分，對每一道程序所應承擔責任都明確到人，確保每個環節不出差錯，各個過程都合規、合法合理。先由承辦人員對已辦結的電子文件進行歸檔，錄入目錄等相關信息，掛接電子檔案，然后承辦人將此文件提交給相關部門負責人處審核，確保電子檔案的真實性和可靠性，防止文件在此過程中被無意或惡意改動，當負責人審核通過后，再由承辦人將電子文檔案提交到檔案管理系統，如負責人未審核通過，承辦人需根據審核人意見對電子文檔進行修正，最后則由檔案管理系統的工作人員對電子文件進行審核。在業務系統中將歸檔要求、檔案分類方案、歸檔范圍、保管期限表等要求提前內嵌入業務系統中，真正實現在線歸檔，隨辦隨歸，同時確保系統間的兼容性實現無縫對接。

（3）運用強有力的技術支撐

《檔案法》新修訂版中明確強調“電子檔案與傳統載體具有同等效力”。采取強有力的技術措施確保電子文件的真實性、完整性、安全性以及長期可用性。當一份電子文件在辦公自動化系統里流轉傳輸，經歷多次修改，形成定稿出臺歸檔，整個過程都蘊含了許多重要信息。逐漸興起的電子簽章、數字簽名、身份認證、可信時間戳、四性檢測技術等技術手段在電子文件單套制歸檔中的運用在一定程度上保證了電子文件管理工作中的規范化。①電子簽章是電子簽名的一種表現形式。當人們在系統中遇到頁數很多的合同時，電子簽章（它利用圖像處理技術將電子簽名操作轉化為與紙質文件蓋章相同的可視化效果，同時利用電子簽名技術保障電子信息的真實性和完整性以及簽名人的不可否認性）很好地解決了人們對電子文件真實性的質疑。②時間戳是由聯合信任時間戳服務中心簽發的一個電子憑證，是用來證明簽名前文件就已形成的憑證，即它通常是一個字符序列，只標識某一刻的時間，只能表示一份數據在某個特定時間之前已經存在的、完整的、可驗證的數據。因此，它能有效地防止電子檔案的內容被惡意篹改或替換，證明了電子文件的完整及形成時間。③四性檢測在實行電子文件單套制歸檔中至關重要。《政務服務事項電子文件歸檔規范》明確規定“對歸檔信息包進行真實性、完整性、可用性、安全性等技術檢測和驗證”的“四性”的檢測要求，主要是針對電子檔案易變、易逝、信息與載體可分離等特性而設計的。通過“四性”檢測能檢測出電子文件存在的問題，如對信息包真實性進行檢測以保證信息包信息組織結構和內容符合要求，能檢測電子檔案是否還存在安全隱患等。

（4）加大人才培育力度

《“十四五”全國檔案事業發展規劃》在發展的主要任務中明確提出要加快推進檔案人才培養，提升檔案智力支撐能力。新修訂的《檔案法》里第十一條強調“國家加強檔案工作人才培養和隊伍建設，提高檔案工作人員業務素質”。因此，實行單套制歸檔就意味著對檔案工作者提出了更高的要求，主要應做好以下三個方面的工作：第一，加強檔案人員的職業道德教育，大力弘揚工匠精神，尤其是要講政治，要做一個政治可靠、忠于職守、盡職盡責的檔案人；第二，積極培育高質量的檔案復合型、應用型人才，既要加強檔案業務技能的培訓，又要注重信息化技術知識的培養；第三，要開展多種形式的檔案展覽及宣傳活動，通過對檔案的開放及電子檔案資源需求、利用，從思想上促進人們認同電子文件、電子檔案的價值，形成上下聯運機制。

四、結語

電子文件歸檔從“雙套制”轉到“單套制”已經成為信息時代檔案工作的發展方向。隨著新一代信息技術在檔案工作中的廣泛應用，檔案管理正朝著數字化、智能化方向發展，作為檔案工作者，要將檔案信息化建設融入數字中國建設中，努力學習新一代信息技術，大力推進“增量電子化”，同時做好“存量電子化”，做到將各類電子文件應歸盡歸，電子檔案應收盡收，實現電子檔案“單套制”管理，在檔案工作中實現檔案管理數字化。