新型城鎮化進程中特色小鎮高質量培育的機制研究*

中共桂林市委黨校 李霄冰

近年來，我國從中央到地方非常重視和支持特色小鎮規范建設與健康發展。特色小鎮培育與新型城鎮化相輔相成、相互促進。新型城鎮化的持續推進為特色小鎮培育創造有利條件，特色小鎮培育則為加速新型城鎮化進程、推動經濟轉型升級和發展動能轉換發揮重要作用。2016年,為了更好發展特色小鎮，國家住建部、發改委、財政部等三部委聯合下發《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出到“2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮”。在全國范圍內開展特色小鎮培育工作，為探索小城鎮建設健康發展，促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設指明方向。

一、研究背景

（一）新型城鎮化建設深入推進

中國的城鎮發展經歷了一個發展的過程，由“抓小控大”方針大力發展小城鎮到提出“大中小并舉”的方針，協調發展不同規模的城市，再到以城市群為主體，高度重視小城鎮建設，經過多次的逐步演變和調整過程。黨的十八大以來，國家高度重視新型城鎮化建設。2012年中央經濟工作會議提出了新型城鎮化要走“集約、智能、綠色、低碳”道路。2014年國務院出臺《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，提出“以人為本、四化同步、集約高效、綠色低碳”發展理念，把發展具有特色資源、區位優勢和文化底蘊的小城鎮作為新型城鎮化建設的重點任務之一。2016年國務院出臺《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，明確要加快特色小鎮發展，要求“突出因地制宜、突出特色、創新機制，充分發揮市場主體效用，帶動小城鎮發展和疏解大城市中心城區功能有機結合”，同時提出“到2020年，培育具有自身特色的小鎮達1000個。”特色小鎮作為城鄉之間鏈接的紐帶，加強特色小鎮培育作為推進新型城鎮化建設中一個重要突破點，成為推動我國走新型城鎮化道路的堅強力量。

（二）特色小鎮建設加快

特色小鎮是引領帶動全國小城鎮建設，不斷提高建設水平和發展質量重要路徑。特色小鎮是指“相對獨立于城市中心區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游特征和一定社區功能的發展空間平臺”。在很多情況下，特色小鎮甚至可以被視為小城鎮的一種類型，是小城鎮發展的最新形態，因此往往被視為是小城鎮廣義概念上的新拓展。

在我國，以浙江省為代表的特色小鎮建設成效顯著，浙江特色小鎮建設的成功實踐得到中央各部委和各省市地方政府的關注，隨后這一建設熱潮迅速蔓延到全國各地。2016年底，全國各地相繼出臺各種支持特色小鎮發展的地方創建方案及指導意見，特色小鎮進入了加快培育的發展階段。隨后，在國家層面，相關部委相繼出臺多項政策意見來支持和推進特色小鎮建設，特色小鎮越來越成為新型城鎮化進程中的焦點，引起了社會各界的高度關注。在各級政策的指導和推動下，特色小鎮建設開展得如火如荼，帶動了當地與周邊的經濟社會發展，成為區域經濟發展新的動力和創新載體。

（三）全面鄉村振興促進城鄉融合發展

要實現全面鄉村振興，需要在現有基礎上繼承與發展，來打造經濟升級版，保持經濟持續健康較快發展，破解城鄉二元結構，化解城鎮二元矛盾，解決“三農”問題，促進城鄉發展一體化。2021年中央一號文件明確指出：“加快縣域內城鄉融合發展。推進以人為核心的新型城鎮化，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。特色小鎮對于鄉村振興而言，至少可以發揮幾個方面的優勢：（1）區域空間利用優勢。利用特色小鎮產業的聚集功能，向鄉村進行經濟輻射;（2）推進鄉村一二三產業融合發展。面向鄉村，構建集農產品加工、分級包裝與營銷、信息咨詢以及人才培養等一體的服務產業；（3）形成城鄉一體發展格局。在合理的空間范圍里將城市功能和鄉村功能融合起來，發揮引領作用，帶動鄉村振興。目前，在特色小鎮培育過程中，各地產生了不少具有經典樣本意義的實踐，成為引領帶動全國小城鎮建設的引擎，對促進城鄉融合發展發揮著越來越重要的作用。

二、我國特色小鎮發展的經驗

我國浙江省的特色小鎮作為最成功的范本，吸引了全國多地的考察團。隨后國內特色小鎮在探索實踐逐步推廣到貴州、廣東、四川等省市，并開始在國內形成在產業發展、體制創新、特色挖掘等方面具有地域特色的小鎮建設模式。各地特色小鎮建設雖然彼此間的風格迥異，特色產業類型也不一樣，但在特色小鎮培育上有幾點重要成功經驗：

（一）科學定位準確，產業特色突出鮮明

特色小鎮培育首先要根據小鎮內涵、特征以及建設模式進行科學的定位。特色小鎮的產業定位既要考慮內在資源，又要兼顧外在需求；既要以產業與經濟為重點，又要兼顧到生態環境和社會影響。如山東青島市平度市南村鎮憑借家電產業的優勢，集聚白色家電上下游企業達50多家，形成了規模效應明顯的白色家電產業鏈，獲評第二批國家級特色小鎮。

（二）加強政策導向，做好公共服務

特色小鎮的發展通常需要“政府引導,企業為主”。政府經營環境，引導特色小鎮健康有序發展，在企業建設過程中也要起關鍵作用，包括制定具體的產業發展模式、企業戰略運營等。如浙江特色小鎮發展初期階段,市場體制尚未健全，機制也尚未發育完善的時候，就必須依靠政府力量的推動，為特色小鎮的特色產業發展做好服務，提供政策支持，對特色產業給予土地、稅收的大力支持，引導小鎮產業的集聚和壯大。

（三）重視市場資源整合，形成強大合力

特色小鎮自身資源及周邊市場資源的支撐能力極為關鍵。自身資源和鄰近市場資源要充分融合，這樣特色小鎮才更有成長性和競爭力。如云棲小鎮以企業為主體，推動加快轉型升級，企業成為推動特色小鎮發展主體力量，通過政企協作促進創業創新，通過企業整合上下游產業鏈，通過企業示范帶動整個區域轉型升級。

（四）培養產業動力，市場化運作優化資源

產業特色是特色小鎮發展的關鍵動力。從一些成功的特色小鎮發展建設經驗看，基本上都與當地特色的產業有著緊密的聯系，把產業發展壯大作為特色小鎮發展的主要驅動力。一些特色小鎮把企業作為發展的主體，進行市場化運作,比如杭州基金小鎮，通過政府引導，利用優惠政策來吸引企業和高端人才入駐小鎮；利用產業集聚效應來吸引更多企業，發揮企業主體作用。廣東省則以特色主導產業和經典產業為重點，打造“9+n”特色小鎮新形態，包括智能制造小鎮、海洋特色產業小鎮、綠能科技小鎮、互聯網+小鎮等。

三、特色小鎮高質量發展存在的制約瓶頸

當前，我國城鎮化進程不斷加快，經濟發展進入新常態，特色小鎮培育在政府支持和政策扶持下有了一定的發展基礎，但是在特色小鎮培育上還存在一些問題，影響和制約特色小鎮高質量發展。

（一）規劃布局不科學，整體意識和系統觀念缺乏

雖然國內一些地方立足本地資源對培育特色小鎮做了規劃，但是總體而言，有的地方規劃缺乏前瞻性，變動性大，執行難，重復建設明顯。在規劃布局上，有的特色小鎮尚未能夠因地制宜開展布局，布局上存在盲目性。主要體現在，布局上善于攤大餅，而不注重精細化布局，注重同質化布局，而忽視了特色化布局。比如有些地區認為特色小鎮就是一般的小城鎮建設，也有一些地方認為把特色小鎮建設就是旅游景區開發、文化旅游開發或者企業運動等綜合體項目，只注重單一功能，忽視了城鎮綜合功能。有的地方急于求成，想在短短三五年之內建成特色小鎮，在布局上缺乏整體化理念和系統觀念，布局的關聯度不高，布局存在碎片化的趨勢，布局難以適應現代化發展的要求。在特色小鎮培育過程中，在規劃建設、產業定位、空間布局等方面還存在單純招商引資的陳舊方式。

（二）責任落實不到位，縣級政府作用發揮不夠

特色小鎮的建設涉及各行業、各部門，而重點在縣級政府。縣級政府是特色小鎮建設的責任主體，承擔培育特色小鎮的重要任務，但是目前存在責任沒有落實到位的情況。一是行業主管部門對特色小鎮的建設督促指導不夠，部門間配合有推諉現象，沒有形成部門合力，聯席會議制度的作用沒有充分發揮出來。二是縣級人民政府是培育特色小鎮的責任主體,需要做好制定支持政策和保障措施,整合資源和落實資金,完善體制機制,統籌項目安排等工作并組織推進。但是一些縣級政府的主體責任沒有得到很好的落實，在融資方面，有些地方政府投資比例不高，過于依賴上級政策、資金支持，導致一些特色小鎮的建設沒有推進，或是推進緩慢。三是有的地方在成功申報特色小鎮后，政府沒有對其進行持續性監督和建設。政府在引導方面責任不明確，沒有厘清與市場的關系，沒能有效發揮政府作用培育特色小鎮高質量發展。一些地方盯著怎樣利用土地，怎樣開發管理獲取土地收入，甚至有些地方冠以發展產業之名，小鎮內房地產占比過高，產業及相關配套明顯不足，給政府帶來維護和社會治理的負擔。

（三）產業結構不合理，現代產業體系未形成

從目前特色小鎮建設看，一些地方存在產業結構不合理，城鎮功能發揮不足的現象。一是產業的發展能力較弱，產業的集聚能力不強，一些小鎮雖然產業特色顯著，但是小鎮與城市的產業對接能力較弱，沒有形成現代化的產業體系，產業發展的綜合競爭能力不強。二是小鎮缺乏支柱產業，產業較為零碎，產業鏈條尚未形成，產業互動能力較弱，產業的支持程度較弱，產業的更新速度較慢，缺乏支柱產業，休閑旅游產業與其他產業融合不足，產業結構不合理，與高質量發展的特色小鎮還有較大差距。三是產業層次不高,特色產業主導不足。在特色小鎮產業中，多是低端的種植業和低端的旅游業，高端的產業鏈尚未形成，產業發展的新業態尚未形成，產業發展滯后程度較大。

（四）發展基礎較薄弱，特色資源開發不充分

一些地區城市和縣級、鄉鎮級小鎮發展滯后，存在經濟增長粗放、資源利用率低、產品附加值低、科技含量不高等問題，制約特色小鎮的長遠發展，特色資源沒有得到合理開發。一是品牌效應不突出。發達地區的特色小鎮培育中，比較注重品牌建設，比如浙江首批特色小鎮已經基本建設完畢并取得較好的效果，且知名度高，形成了較好的品牌效應。但是西部地區相比較于浙江等發達地區的特色小鎮建設，知名度低，品牌效應不突出。二是聯動性不強。一些特色小鎮在培育過程中發展定位不準確，出現與周邊城市的聯動性不大的情況。有些產業有所發展，初具規模，但特色小鎮的培育缺乏與周邊城鎮的聯動效應，導致特色小鎮產業發展的后勁不足，人氣不旺。三是特色資源優勢發揮不夠。有些小鎮雖然發展了一些特色的產業和產品，品質也好，但是產業不夠壯大，量不大、附加值不高。有的地方沒有充分將特色資源運用。有的小鎮遠離城市中心，帶動當地就業能力弱、人才儲備不足等諸多問題存在，內生動力不足；有的小鎮自然資源條件很好，但是對資源優勢發揮不夠，造成閑置甚至是浪費。自身特色挖掘不足，在產業特色、建筑風格和小鎮整體風貌上沒有體現地區的差異性，失去了特色，小鎮就失去了生命力，既可能浪費資源又會喪失發展機遇。

（五）基建承載水平低，基礎設施建設滯后

一些欠發達地區，經濟基礎薄弱，很多鄉村小鎮各方面的基礎設施相對落后，為此基礎設施不能很好的支撐培育特色小鎮所需。一是特色小鎮建設的速度與規模較慢。城鎮交通問題日益凸顯，環境基礎設施建設落后、城鎮公共管理難度加大，城鎮承載產業、吸納就業、集聚人口等功能較弱。特別是城鄉接合部的基礎設施功能、交通功能和社會功能都亟待完善，影響特色小鎮建設的速度和規模。二是特色小鎮的風貌改造較為滯后。在特色小鎮風貌建設的過程中，對特色小鎮風貌的還原較弱，風貌的提升還有待加強，整體風貌布局還有待強化，特色小鎮的風貌特征尚未凸顯。有的地方生態環境保護不力，存在挖山填湖破壞山水田園的現象，這種做法難免會勞民傷財，破壞環境、影響環境。三是“新基建”方面的建設欠缺尤為突出。一些特色小鎮在依托5G等信息技術促進產業發展、城鎮治理方面的能力還不夠強，“信息網”建設推進緩慢。

（六）規模效應不明顯，產城融合程度較低

一是特色小鎮的數量較少。由于各地的發展水平不一，特色小鎮的規劃建設情況也存在較大的偏差。有的特色小鎮經過全面精細的產業運營策劃和空間規劃，已經初具規模，發展勢頭正旺；也有的地區對特色小鎮的重視不足，規劃和驗收滯后，影響建設的進行。二是特色小鎮的品質不高。相比較于我國東部地區，西部地區的特色小鎮整體品質偏低，小鎮建設呈現出特色不明顯、小鎮的基礎設施還不完善、小鎮的人文氣息還有待提升、小鎮的鄉賢文化還有待加強等問題。三是特色小鎮的內涵挖掘程度不高。在特色小鎮的開發過程中，部分特色小鎮建設規劃未深度挖掘本地區的文化底蘊、特色產業。有的不太注重小鎮發展的因地制宜，不善于利用小鎮固有的特色資源，導致在小鎮開發過程中失去本真，進而影響小鎮的持續推進。

四、建立和完善特色小鎮高質量培育的機制

特色小鎮培育是推動我國現代化進程和新型城鎮化發展的重要舉措，針對高質量培育特色小鎮的制約因素，應建立和完善特色小鎮培育機制，才能高質量推進特色小鎮建設。可以從導向—動力—保障三個維度進行建立和完善，其中導向維度主要指：制定科學合理規劃機制；動力維度包括：創新投融資機制、完善土地利用機制、加快人才聚集機制、強化產業發展機制；保障維度重點是：健全利益保障機制。導向維度中的機制主要是戰略引領培育特色小鎮。動力維度中的機制主要是確保培育特色小鎮持續動力，能在激烈創建競爭中脫穎而出。保障維度中的機制主要是實現特色小鎮的可持續發展，使得各方利益最大化。

（一）制定科學合理規劃機制

科學合理的規劃機制是高質量培育建設特色小鎮的前提條件。一是國家統籌各地省市制定培育特色小鎮發展的相關規劃。由省級層面制定支持特色小鎮高質量發展的規劃意見。出臺一批支持特色小鎮高質量的政策制度、主要領域實施方案等。二是規劃的內容要有針對性。主要包括特色小鎮創建方案、總體空間布局、產業發展、項目投資和建設等等規劃。同時注重省級層面的規劃與地方實際規劃相銜接，實現“多規合一”，引領特色小鎮高質量發展。三是各方聯動抓好規劃落實。規劃的貫徹落實要有延續性，不能因為領導換屆，規劃停止，要堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，科學規劃實施落地。在自治區層面統籌部署、編制指引與配套政策等頂層設計。市級層面工作側重承上啟下，具化目標，縣鄉村級層面側重落地實施，把藍圖轉化為現實。

（二）創新投融資機制

在對特色小鎮進行建設的過程中，存在投資成本高，建設時間長的特點，所以靠單一的投資方式進行建設難度較大。必須拓寬投資渠道，建立社會資本參與特色小鎮建設的機制，探索政府和社會資本合作的創新模式。

一是以項目融資為主。項目融資屬于資產負債表外融資，對于特色小鎮投融資來說，以未來收益和項目資產作為償還貸款的資金來源和安全保障，可操作性較強，同時還可適當降低風險，可以作為主要的投融資方式。二是多種投融資方式組合使用。可以采取的投融資方式有多種，比如除項目融資外，還有PPP融資、發行債券、融資租賃、基金管理、政策性貸款等等。融資租賃可以盤活存量資產，緩解特色小鎮建設期的資金壓力，城市發展基金方向主要式公益性項目，PPP基金是指基于穩定現金流的結構化投融資模式，收益信托類似于股票的融資模式，將多種投融資方式組合使用，創新投融資模式，揚長避短，將會產生效益最大化。三是激發主體活力。特色小鎮投融資的主體有政府、社會、金融機構等，需要發揮各自優勢激發主體活力，進行利益共贏。保障政府的政策資金支持，同時撬動社會資本參與特色小鎮建設，積極引入金融機構資金，在特色小鎮投融資上共同經營，最終實現可持續共贏發展。

（三）完善土地利用機制

由于特色小鎮類型多，開發的過程中往往需要不同權屬和不同類型的土地用于建設。例如主導制造業的小鎮需要建設用地；農業特色小鎮需要農用地；文化旅游特色小鎮需要旅游用地等等。不同性質、不同用途、不同權屬的土地都會給特色小鎮的用地帶來難度。針對特色小鎮用地的特殊性，一是規范城鄉建設用地增減掛鉤。《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》（國發〔2016〕8號）中提出要完善土地利用機制，其中城鄉建設用地增減掛鉤，對確保特色小鎮項目合理布局、成片開發具有重要意義，是解決特色小鎮用地問題的重要政策。應明確規定增減掛鉤指標優先用于特色小鎮建設，新增建設用地計劃予以傾斜，形成的增減掛鉤指標在保障農村發展用地后，結余部分進入市級公共資源交易平臺公開交易。充分利用國家政策保障特色小鎮建設用地。二是建立城鎮低效用地再開發激勵機制。城鎮低效用地是指已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地。對城鎮低效用地進行再開發，不僅利于特色小鎮整體規劃設計的實現，也可有效降低用地成本。對舊城鎮、舊廠房、舊村莊等“三舊”改造時，要合理分配國家、改造者、土地權利人之間的土地收益。例如福建省的做法，對“三舊”進行改造及利用地下空間提高容積率的，可不再補繳土地價款差額。三是推進未利用地的開發。根據《中華人民共和國土地管理法》規定，未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。例如浙江、湖北等省的做法，優先利用低丘緩坡地，灘涂資源等未利用地進行建設。四是完善土地經營權和宅基地使用權流轉機制。鼓勵建立健全農村產權流轉市場體系，積極推進集體土地權利流轉，提高資源利用效率。

（四）加快人才聚集機制

一是政府與市場相結合聚集人才。人才是建設高質量特色小鎮的關鍵要素，要建立起對相關領域內高層次人才引進機制，為特色小鎮當前及長遠發展預留空間，市場化的運作撬動人才留用。二是建立產業鏈聚集人才。特色小鎮需要積極建立產業鏈，利用產業鏈打造人才鏈，用產業吸引人才。鼓勵以技術創新成果參與特色小鎮效益分配，激發人才的積極性和創造性。加強對各種產學研聯合方式中的科技源進行資本化試點，使各種人才資源轉化為人才資本。三是功能城市化聚集人才。進行高起點的規劃，特色小鎮規劃中要將人才有關的教育、醫療以及城市廣場、中心公園等公共設施的建設，以大健康、大生活兩大板塊為主要內容，為未來小鎮提供現代化、高品質的生活提供高端配套服務，才能吸引人才。

（五）強化產業發展機制

培育特色小鎮一定要注重挖掘特色，將產業特色與山水文化、稻作文化、民俗文化、紅色文化、山歌文化 、建筑文化、歷史文化等相結合強化產業發展。一是把特色產業作為培育特色小鎮的支柱。只有產業特色發展，小鎮才能立足，應根據各地的比較優勢和資源稟賦，發展最具特色的產業。二是促進產業結構優化升級。推動傳統產業，全產業鏈優化升級將優秀的傳統產業，以智能化、品牌化、綠色化為發展方向優化傳統產業升級，促進特色產業發展。積極培育新材料、新能源、新制造等新興產業，著力實現產業化、數字化。三是以科技創新為特色產業發展突破口。建立以骨干企業為主體的“產學研用”一體化產業技術聯盟，政府設立技術創新獎，對有技術創新的企業進行政策優惠或者資金上的獎勵。增強特色產業的競爭優勢，提升科技成果在特色產業中的轉化應用，提高科技含量。四是構建特色旅游產業。大力振興特色小鎮建設，重點發展鄉村實體經濟，推動小鎮的一二三產業融合發展，打造特色小鎮產業發展融合體，著力建設產業興旺、人文彰顯、生態宜居、治理有效的特色小鎮。

（六）健全利益保障機制

特色小鎮的高質量建設需要各方面的保障，特別是建立健全建利益保障機制，是可持續發展的必然要求。一是堅持共建共享的原則。特色小鎮建設的主體主要有政府、企業、社會組織、個人等，各主體之間要樹立協同發展、共建共享的原則。政府需積極推動形成良好的宏觀環境，為企業、社會組織、個人等提供有效的服務。特別在制度改革、基礎設施建設、公共服務平臺管理等方面要擔當實干。企業應充分融入特色小鎮培育中，實施現代企業管理制度，激活市場、發展經濟。社會組織應根據自身的特性和專業性來參與特色小鎮建設，促進各主體協同合作。個人是特色小鎮建設的直接參與者，應提高自身素質積極融入建設中，發揮個人潛力，為特色小鎮建設貢獻力量。以上各方利益相關者共同參與、良性互動，堅持共建共享原則，才能保障各方利益。二是采用科學合理的利益分配方式。充分發揮對特色小鎮建設的激勵和促進功能。對政府方面實行積極的績效工資制度，以此獎勵先進代表，激勵后進人員。制定績效工作制度時，需要在按勞分配的基礎上，科學合理設定績效考核的指標，定性與定量相結合；企業方面要遵循市場規律，采取競爭機制激發各方面的創新發展，同時也要注意利益協調分配；社會組織方面也要遵照市場規律，并充分肯定其社會價值。個人方面則要落實“以人民為中心”的原則，實現特色小鎮建設的最終目的。三是建立利益長效發展的立體保障機制。 加強法制建設和社會監督，遵循國家基本法，以法規和制度的形式，明確界定特色小鎮利益相關者的責任、權利和義務，厘清權利和義務的邊際和邊界。利用互聯網、媒體、第三方等建立立體社會監督體系，充分對利益相關者進行社會監督。四是構建利益補償機制。當前各地市之間發展存在不同程度的差異，要通過利益補償形式，實現特色小鎮協調發展。增強多元主體補償能力，同時因地制宜，根據特色小鎮建設的實際需求進行多元化補償。五是建立持久的生態環境保護、環境衛生整治機制。目前已積累了較好的生態環境保護和環境衛生整治經驗，今后不僅要鞏固好已取得的成果，而且要創新生態環境保護、環境衛生整治機制，為優化美化特色小鎮環境提供長效機制。還可以嘗試創新環境衛生和生態環境整治機制，形成政府主導、居民主體、社會參與的生態環境保護和環境衛生整治格局，推動特色小鎮環境衛生質量提升。