碳排放權交易制度的體系性建構

遼寧大學 許云開

近些年，我國減排措施取得了一定成果，但仍具有不足。碳排放權交易是一種利用市場機制推動企業節能減排的有效手段，但現如今相應的交易制度在我國還并不系統，也不成熟。盡管我國對該問題提高了重視，先后頒布了多項部門法規、行政規章，但這些制度尚不能解決碳排放權交易市場中錯綜復雜的問題，需要我們在反思問題、借鑒優秀經驗的基礎上，對于我國相應制度進行一定完善，最終完成對交易制度的體系性建構。

一、我國碳排放權交易制度的不足

（一）碳排放權交易立法法律位階過低

現如今，我國環境保護的基本法律制度中并不包含碳排放權交易制度，我國也沒有制定專門規定該內容的法律。在我國的法律體系中，與碳排放權交易制度有關聯的法律有《環境保護法》《大氣污染防治法》等，但這些法律只是在某些條文中有涉及該制度內容，并非專門規定該交易制度。當前有關碳排放權交易的規定只是散布在不同的法律中，而專門有關碳排放權交易制度的規定，如《碳排放權交易管理辦法（試行）》等只屬于部門規章，不具有較高法律位階，這很可能會導致相關立法存在矛盾和沖突，在具體案件中難以適用。而且大部分新頒布的部門規章也都只是具有試行作用，這也說明我國對于碳排放權交易制度的系統性建構也無從下手，這樣分散和法律效力不強的規定勢必會造成我國碳排放權交易的相關程序、法律責任等方面的不明確甚至缺失。

（二）相關法律未系統規定總量控制制度

1.國家確定數額方法的專業性存疑

現如今，國家對于碳排放總量數額方法確定的專業性存疑。首先，現有的環境法律法規及相應制度中沒有關于規定統一總量數額的內容，也沒有說明具體分配給市場以及各生產部門的總額，僅僅列舉了一些模糊的確定標準。因此現如今所確定的總額實際上是由政府及相關部門通過“自由裁量”做出的，其次，對于碳排放總量制定具有豐富知識和理論基礎的專業性機構參與總量制定的程度還不足，這就導致政府做出相應決策時的準確性和專業性也存在一定的缺陷。

2.實踐中過多的變量因素影響總量的確定

根據《碳排放權交易管理辦法（試行）》第十四條的規定，碳排放配額總量確定與分配的因素包括如何更好提升經濟、優化產業結構和能源結構以及控制大氣污染物排放等。根據部分學者觀點，影響總量確定的因素還有減排潛力、能耗總量控制目標、碳排放強度目標等規劃因素。這么一來，在存在如此多變量的情況下，到底應當以哪幾個變量為主、哪幾個變量為輔來確定碳排放的總量是一個值得思考的問題，現如今，相關部門的規章實際上并沒有一個明確、肯定的標準，這會導致確定碳排放總量時人為干預和決定的程度過強。

（三）國家對碳排放權初始分配規定不足

在國際實踐中，碳排放權初始分配主要有免費分配、有償分配、免費和有償相結合的混合模式這三種分配方式。免費分配的發放量標準主要是基于企業的歷史排放量或者其他歷史參數來確定，而有償分配主要有拍賣和固定價格出售等形式，其利用市場機制分配碳排放配額，混合模式包括漸進混合模式和行業混合模式。漸進混合模式是在碳交易市場建立一開始時實行配額全部或大部分免費分配，然后再逐步提高拍賣比例，最終實現全部拍賣。行業混合模式對容易轉嫁成本的行業采用拍賣或有償分配的方式，對碳密集型和競爭激烈的行業則采用免費分配的方式，鼓勵其參與碳交易市場。國際上大部分碳交易體系在初期都選擇了以免費分配為主、逐步提高拍賣比例的漸進混合模式，或根據行業特征分別選擇拍賣或免費分配的行業混合模式。從目前碳排放權交易試點實踐來看，我國碳排放權交易配額分配采取的是以免費發放為主、有償方式為輔的原則，在我國天津、上海、湖北、廣東、深圳等地都進行了類似規定。

2.個人公平和區域公平難以實現平衡

結合我國社會公眾環保意識普遍不高的國情，我國初始碳排放權的分配大多采用了主要根據各企業歷史碳排放量免費發放部分配額的方式。但這樣的分配方式在一定程度上有損個人公平和社會公正，許多企業可能會擔心如果現在通過使用各種技術、方法取得更多的減排成效，反而由于排放量的下降，使得下放給自己的配額也會隨之減少。這樣的制度，會導致企業不愿意積極實施節能減排，反而是那些不注重節能減排的生產者、經營者獲得了更多的碳排放配額，從而更多地降低生產成本，這顯然是不合理的。不僅如此，這樣的分配方式也不利于實現區域公平，與企業配額分配所類似，對于那些注重節能環保和生態保護工作的地區，其反而獲得的碳排放初始配額更少，而且對于某些經濟不發達地區而言，其較小的碳排放量導致其獲得更少的碳排放免費配額，這也加重了該地區企業投入的生產成本，而不利于這些地區經濟的發展，一定程度上會導致地區間貧富差距的擴大。

（四）碳排放權市場準入標準過高與交易范圍過窄

1.市場準入標準過高

根據《碳排放權交易管理辦法（試行）》第八條和第十四條第二款規定可知，省級生態環境主管部門向本行政區域內的重點排放單位分配規定年度的碳排放配額。而重點排放單位必須符合屬于全國碳排放權交易市場的覆蓋行業或者是年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳的企業。也就是說，不符合上述兩個條件的企業，生態環境主管部門就無法向其分配碳排放限額。

然而在現實生活中，許多不符合上述條件的生產者也要進行一定的碳排放，迫切需要進行碳排放權的交易。而將某些特定行業以及排放量不足的企業排除在碳排放權交易范圍之外，實際上是不合理地損害了他們的利益。

（五）我國碳排放權交易監管制度存在的問題

1.公眾參與管理和監督不足

其實阮小棉是記得的，她在裝傻。她總不能告訴顧盼，那個賊她認得，叫老八，他們是同伙，她也是故意被顧盼撞到，好讓老八逃之夭夭。

由于碳排放途徑多樣、排放額計算方式復雜、困難，從而導致很難精準確定企業單位的碳排放額，從而也很難有效計算碳排放市場主體的碳交易額。與此同時，碳排放權主要受政府部門管理、控制，碳排放、碳交易數額確定的工作往往都是由政府及其工作人員進行。事實上，無論哪個國家或多或少都難以避免地會存在一些貪污腐敗，其為了謀取自身利益可能會對企業的上述數額進行虛假統計或者虛假上報，這就會導致碳排放權的交易失去其應有的公平性，對于部分企業在碳排放權交易過程中所從事的壟斷行為、不正當競爭行為、過量排放行為等違法措施，與這些企業有利益關系的監管機構或監管人員對其行為也可能會視而不見。

2.國家對超額排放的處罰力度偏弱

《環境保護法》第59條規定了罰款是違法排放污染物的企業、生產者承擔法律責任的主要方式。然而該條法律規定并未明確按日處罰的計費標準，也很難確定罰款的具體數額。且從事環境違法行為而被罰款的數額對企業而言往往也是微不足道，對過量排放污染物的較輕處罰不僅會使生產者沒有足夠動力去更新技術、設備等以減少污染物排放，而且各企業甚至會為了謀取更高的經濟收益而從事過度排放等違法行為，這對于我國環境事業的發展顯然是極其不利的。

二、我國碳排放權交易制度的完善路徑

（一）國家通過專門立法提升碳排放權交易法律的位階

針對我國碳排放權交易制度的法律位階普遍較低的問題，我國應在環境保護基本法中將碳排放權交易制度確立為環境法的基本制度，并對碳排放權交易的內容和程序等做出明確規定，并且根據這些規定制定一部內容完備的《碳排放權交易法》。同時，注意協調碳排放權交易立法與其已有法律中有關碳排放權交易的內容，使碳排放權交易相關立法更具統一性和協調性。

（二）健全碳排放權總量控制制度

1.指定專業的第三方評估機構進行評估

全面、精確的基礎數據，對于碳排放額的總量確定以及分配等都至關重要，而數據的測量、統計往往也需要相對專業、獨立的第三方評估機構才能順利完成，然而中國現如今基本沒有一個符合上述要求的碳排放第三方評估機構。因此在未來的碳排放權交易市場的發展過程中，需要政府支持第三方評估機構的建立與健全工作，并且積極鼓勵碳排放領域專業人士加入評估機構，但與此同時，要堅決保證評估機構的評估、決策工作不受政府干預，成為獨立的第三方專業機構，對于各地區、各行業排放量以及全國碳排放總量進行系統性、專業性、中立性的測量、評估。

2.在全國范圍內規定一個固定總量

我國可以通過立法確定碳排放總量控制機制，明確碳排放總量控制制度的具體內容，并規定一個具體明確的全國碳排放配額總量，并嚴禁企業超過該量進行排放的行為。處于碳排放市場監管內的所有生產者在一定時間的最大排放量應控制在規定的排放總量內。通過推動強制減排市場的發展，充分展現碳排放權這一資源的價值，防止各地區的各行業和各企業過量排放溫室氣體而超過大氣承載能力。

3.根據各地、各行業對于碳排放量的需求分別確定額度

在對全國范圍內的固定總量確定完成后，我國就按照國家級環境保護主管部門→各省級相關主管部門→各縣市等行政區劃→行政區劃內的各單位和企業的順序進行總量上的合理分配，而分配標準不能僅僅根據各地區、各企業歷史碳排放量來進行確定。

首先，我國要綜合考慮東西部發展，兼顧企業的地理位置、社會環境等因素，在分配時更加注重公平正義，加緊對低碳技術水平較高地區和產能過剩重點行業的配額分配，對于從事低碳生產取得顯著成果的企業可以適當地多發放一些配額，以鼓勵社會形成一種重視節能減排、低碳發展的風氣。

（三）構建碳排放權初始分配制度

1.堅持免費分配與有償分配相結合的原則

我國現如今并不完全否認免費分配這一分配方式是更為合理的，也更加順應我國碳排放市場的現狀。現如今公眾以及各企業的環保意識不強，很多企業甚至對什么是碳排放權交易都一無所知，倘若直接一概采取有償分配，會挫傷其參與碳排放權交易的積極性，轉而可能會違法排放更多的溫室氣體。同時，完全采用有償分配會導致市場波動性和風險可能較大，不適宜我國現如今的實際情況。

但是與此同時，我國不能全部采用免費分配的方式。首先，每個企業獲得的碳排放配額都是固定且有限制的，這樣的固定配額可能并不符合其從事生產經營的實際需要。部分采用有償分配，企業就可以向仍具有剩余配額的其他企業購買碳排放量，這不僅可以激勵企業從事節能減排活動以留有剩余額度，從而獲取交易利潤，也可以讓過度排放的企業付出更多的生產成本。其次，有償分配可以滿足不同企業各自的需求，更有效地實現資源合理配置，防止碳排放交易市場過度僵化而失去活力。

2.降低免費配額發放量

我國應當根據實際情況，隨著社會發展逐漸降低免費配額發放量。這不但可以督促生產者更加注重對溫室氣體的減少排放，逐步加大對企業減排行動的經濟刺激，而且有利于改革我國現如今以行政分配模式為主的碳排放權市場分配機制，最終采取少部分免費分配，以有償分配為主要手段的分配體系，利用市場機制對環境資源優化配置，推動企業進行節能減排。

（四）完善碳排放權準入制度

1.適當降低市場準入標準

首先，對于碳排放權交易的主體資格，要降低行業限制標準和排放量限值標準，逐步擴大全國碳市場行業覆蓋范圍，讓更多對于碳排放權交易有實際需求的生產者可以加入市場中從事交易，推動市場自由化發展。并且生態環境部可以組織意向企業開展模擬交易活動，使市場準入標準更加合理化。

但是，適當降低市場準入標準并不意味著任何主體都能加入碳排放權交易活動中來。首先，應根據地方報送系統和核查機構出具的關于企業適格能力的報告來決定全國碳排放權交易市場的參與主體。其次，國家要建立市場準入負面清單制度，對不符合標準的企業進行限制，并加強重點領域的監管；而相應標準的制定和實施，則需要國家加強資信評估機構的規范化經營，間接提高信用等級評估的客觀性、真實性，為市場準入標準考量增加一道有效的防火墻。

（五）明確碳排放權市場監管制度

1.實行專門監管、協同監管制度

首先，針對我國碳排放權交易機構分工模糊、混亂的問題，我國可以設立獨立的環境監管委員會，實行獨立性垂直管理和專門監管，各級環境監管委員會之間系領導和被領導的關系，從而保證碳排放標準的一致性和權威性。與此同時，在排放數據的檢測、報告、核查工作得以保障的基礎上，實施全國統一管理，保障相關法律的實施，保障各交易主體的權益。

其次，我們可以采用協同監管制度，進行協同監管的主要是從事碳排放權交易服務的第三方機構以及與地區環境質量有直接利益的居民等社會公眾，通過第三方機構的監管，使得國家從政府監管和社會監管兩方面確保監管體系的完備、公正和權責分明。

2.將監管領域適當擴展至交易各個方面

我國政府現如今對于碳排放權交易市場的監管領域只主要集中于分配、交易等方面，這樣的監管范圍是遠遠不夠的。政府應當通過完善市場主體登記管理制度，將企業的經營范圍、企業結構、環境報告等重點內容記錄在冊，進行主體資質的監督；通過加大對過量排放污染氣體行為的懲罰而對當事人行為產生的社會效果進行監管；通過使用各種手段調節價格的方式，防止市場失靈，促使碳排放權交易市場平穩運行，規制各種損害市場競爭、破壞市場秩序的行為。

四、結語

碳排放權交易市場的正常運行，與國家環境息息相關，涉及國家經濟發展模式、經濟政策、科技創新戰略等重要問題。構建一個競爭有序、制度完備的碳排放權交易市場在我國任重而道遠，而需要我國做的第一步就是從立法層面進行碳排放權交易制度的體系性建構，通過完善一系列制度，實現對該問題的立法層面專業化處理，促進碳排放權交易市場更好地建設和運行，早日實現碳排放量達到峰值，實現我國人與自然和諧共生。