村規(guī)民約民事司法適用現(xiàn)狀研究*
——以佛山市為例

韶關(guān)學(xué)院政法學(xué)院 林?，帲顣詫?/p>

2017年10月以來,以習(xí)近平總書記為中心的黨中央代表高度重視充分發(fā)揮市民公約、公序良俗在社會治理中的重要作用。[1]人民法院化解農(nóng)村社會矛盾，推進(jìn)農(nóng)村法治化建設(shè)進(jìn)程，必須重視村規(guī)民約在解決農(nóng)村糾紛的獨特作用。目前，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會民事糾紛中普遍得到運用，極大推進(jìn)了農(nóng)村社會治理，但其在運行過程中也存在一定的困境，阻礙著鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。筆者根據(jù)本課題，于2021年9月—11月，對佛山展開了實地調(diào)研，通過收集相關(guān)資料，與當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會進(jìn)行了座談，與當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行了問卷訪談，了解了村規(guī)民約制定和發(fā)展的政策和法規(guī)，并收集了佛山市村規(guī)民約。本文綜合調(diào)研情況和研究現(xiàn)狀，結(jié)合案例分析，歸納佛山村規(guī)民約民事司法適用困境，以期尋找出推進(jìn)村規(guī)民約民事司法適用規(guī)范化的途徑。

一、村規(guī)民約在解決民事糾紛中的獨特優(yōu)勢

在農(nóng)村社會，村規(guī)民約在解決民事糾紛、維護(hù)社會秩序中具有一定的優(yōu)勢。首先，在村莊內(nèi)部產(chǎn)生民事糾紛之時,人們首先思考怎樣最大限度地保護(hù)村民自身的合法利益。而相比于法律途徑，農(nóng)民們更希望利用村規(guī)民約來處理糾紛。主要原因是人們選擇法律作為處理爭議的工具存在不確定性，因為自身的利益可能無法取得預(yù)期的結(jié)果。相較之下，人們往往更喜歡通過自身所熟知的村規(guī)民約來處理爭議，因為這種糾紛處理的后果在人們的可控范圍內(nèi)。同時，村規(guī)民約是村民代表嚴(yán)格依照實際編寫的，其條款也往往十分詳盡，能夠直接用來裁量訴訟事實。其次，鄉(xiāng)土社會也是一個“熟人社會”，在一個有限范圍里，左鄰右舍都是相互熟悉的。俗話說遠(yuǎn)親不如近鄰，很多時候當(dāng)事人都會礙于熟人情面不愿發(fā)生正面沖突，更多的是選擇調(diào)解。況且，在人情味十足的社會，面子和人際關(guān)系不可缺少，為了贏得訴訟而失去了面子和人際關(guān)系實屬不明智。這也體現(xiàn)了“以和為貴，冤家宜解不宜結(jié)”。最后，村民的收入不高，解決民事糾紛的成本是人們考慮的重要因素之一。相比較而言，采用村規(guī)民約解決糾紛的成本比采用法律解決糾紛的成本較低。如果為了糾紛而去上訴，必然要有一筆大花銷，例如律師費、差旅費等等，而且時間成本也高，反過來要是用村規(guī)民約來解決，可能是一頓飯或者一個賠禮道歉，過程簡單又不失公正，被鄉(xiāng)民們樂于接受。權(quán)衡利弊中人們會更偏向于村規(guī)民約。

二、佛山市村規(guī)民約司法適用現(xiàn)狀及困境

截至2022年2月，筆者在中國裁判文書網(wǎng)對佛山市涉及村規(guī)民約的案件進(jìn)行檢索（高級檢索：全文%=‘村規(guī)民約’&案件名稱%=‘佛山市’），共計文書2435篇，其中民事案件779起，行政案件1585起。對上述779起民事案件進(jìn)行了整理，其中一審判決420起，一審裁定31起；二審判決258起，二審裁定60起。結(jié)合實地調(diào)查與案例數(shù)據(jù)，筆者從中總結(jié)了佛山市村規(guī)民約民事司法適用現(xiàn)狀與困境。

（一）佛山市村規(guī)民約民事司法適用現(xiàn)狀

（1）佛山市779起民事案件涵蓋了佛山市三水區(qū)、禪城區(qū)、南海區(qū)、順德區(qū)和高明區(qū)等五個轄區(qū)從基層院到省高院的判決書、裁定書，反映村規(guī)民約適用民事司法在佛山市較為普遍。此外，涉及合法財產(chǎn)一案203起，涉及人身權(quán)利一案200起，涉及股份一案132起，涉及股權(quán)一案50起，涉及財產(chǎn)權(quán)一案31起，涉及不動產(chǎn)一案27起，涉及土地征收一案13起，由經(jīng)濟利益引起的糾紛案占比達(dá)到85%①，表明村規(guī)民約在經(jīng)濟利益糾紛中大量適用。

（2）村規(guī)民約進(jìn)入民事司法以村規(guī)民約是否合法為前提，法院通過審查其合法性來確定是否能以村規(guī)民約作為裁判依據(jù)，合法則支持該村規(guī)民約，不合法則不支持該村規(guī)民約。如佛山市中級人民法院受理的一起集體組織經(jīng)濟成員權(quán)益糾紛的案件（（2016）粵06民終5336號）中，上洲村經(jīng)聯(lián)社在章程中以未婚生育的成員未辦理結(jié)婚登記手續(xù)為由停止向黃君鳳發(fā)放股份分紅。佛山市中級人民法院對該村規(guī)民約條款進(jìn)行合法性審查確認(rèn)該條款侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的合法權(quán)益。法院裁定不予支持該村規(guī)民約并駁回了上洲村經(jīng)聯(lián)社的起訴。

（3）由集體經(jīng)濟組織資格認(rèn)定引起的糾紛多屬不可訴行為。在779件民事案件中，由集體經(jīng)濟組織資格認(rèn)定引起的糾紛共計25起，其裁判結(jié)果遵循以下基本流程：①審查合法性—不合法—不予支持；②審查合法性—合法—不在受理范圍不予受理。如在（2018）粵06民終3920號中，法院在對村規(guī)民約進(jìn)行審查后，依據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十七條第二款、第三款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得違反國家相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)禁有侵犯村民合法權(quán)益的內(nèi)容。如有則由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正。”裁定“集體經(jīng)濟組織成員是否享有相應(yīng)分配待遇，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間的內(nèi)部管理問題，該爭議不屬于人民法院民事訴訟受理的范圍”。

（二）佛山市村規(guī)民約民事司法適用困境

不可否認(rèn)，村規(guī)民約在解決糾紛中有其不可忽視的優(yōu)勢，但是村規(guī)民約在適用民事司法中也存在一些困境，這些困境阻礙了鄉(xiāng)村社會的法治化進(jìn)程。筆者結(jié)合佛山市村規(guī)民約民事司法適用現(xiàn)狀，總結(jié)分析出其中存在的最為突出的兩個困境。

1.村規(guī)民約中集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

目前，我國對集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定尚無統(tǒng)一立法規(guī)定，在訴訟實踐中如何認(rèn)定集體經(jīng)濟組織成員資格基本靠法官“心證”，法官學(xué)識、專業(yè)素養(yǎng)和個人情感的差異引起的裁判不一的標(biāo)準(zhǔn)往往不能滿足當(dāng)事人雙方的利益，使其中一方服判息訴，導(dǎo)致上訴和申請再審的數(shù)量很高，造成了大量司法資源浪費。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，佛山市從基層人民法院到高級人民法院，涉及集體經(jīng)濟組織成員是否享有相應(yīng)分配待遇及資格認(rèn)定問題的一案共計78起。造成這一現(xiàn)象的主要原因是部分村規(guī)民約規(guī)定了集體組織經(jīng)濟成員資格認(rèn)定的具體方式，而這些認(rèn)定方式有的存在侵犯村民合法權(quán)益，有的甚至違反現(xiàn)行法律。例如我國《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第三十條、第三十二條和第三十三條規(guī)定了婦女與男子享有平等的財產(chǎn)權(quán)利，任何組織不得以婦女婚姻狀況為由侵害婦女在集體經(jīng)濟組織中的各項權(quán)益。而佛山市三水區(qū)西南街道的《股份合作經(jīng)濟社管理章程（試行）》第八條關(guān)于“外嫁女喪失本社股東資格，其生育的子女及子女的配偶自然失去本社股東待遇?！钡囊?guī)定不但侵害了外嫁女的合法權(quán)益還違反了我國相關(guān)法律。集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一由此引起了村規(guī)民約民事司法適用爭議。

2.法官自由裁量權(quán)適用村規(guī)民約存在缺陷

在我國，案件的審理過程是司法能動性和被動性的結(jié)合，而司法的能動性體現(xiàn)在法官的自由裁量權(quán)。自主裁量權(quán),是指法官在訴訟處理過程中,基于案件實際和案件的基本狀況對訴訟事實和法律適用問題合理地進(jìn)行裁決,或者說是在各種合理的法律解決方案間作出合理抉擇,所做出的裁決應(yīng)當(dāng)遵循法律精神和法律原則。對于處理農(nóng)村民事糾紛，通常需要基層法官積極行使自由裁量權(quán)。但是由于受考評機制的限制，基層法官在行使自由裁量權(quán)的時候往往“畏手畏腳”甚至不愿行使自由裁量權(quán)，以免“高上訴率”和“高改判率”影響個人考核。同時，為了保證個人績效，有的法官會濫用自由裁量權(quán)，比如為了避免案件超期審理，法官會將本屬于簡易程序的案件轉(zhuǎn)為普通程序，由此使得自由裁量權(quán)失去了原本主持正義的目的。此外，由于我國農(nóng)村社會關(guān)系復(fù)雜，我國現(xiàn)行法律對農(nóng)村很多的社會關(guān)系沒有明確的法律條文指導(dǎo)，再加上法官的學(xué)識、個人情況和專業(yè)素養(yǎng)的差異，容易造成對于同一類型的案件，不同法官會給出相差甚遠(yuǎn)的裁判結(jié)果。另外，筆者發(fā)現(xiàn)佛山市裁判文書中涉及行使自由裁量權(quán)的說理不足或只有簡單說理，大多數(shù)由“酌定”“綜合認(rèn)定”等詞簡單帶過，這容易引起人們對法官業(yè)務(wù)水平和裁判標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑，從而降低人們對法院的信任。

3.村規(guī)民約內(nèi)在機理存在缺陷

村規(guī)民約具有的軟法屬性表明，相比于宣傳口語，得到切實的執(zhí)行才能保證其生命力。但是，筆者在對佛山市部分村民進(jìn)行走訪時發(fā)現(xiàn)多數(shù)人面對“村規(guī)民約”一詞表現(xiàn)出迷茫、疑惑，當(dāng)問及村規(guī)民約的一些規(guī)定時，村民也是一問三不知。從這種普遍的現(xiàn)象不難看出，村民法律意識不高，對村規(guī)民約熟知度低。究其主要原因是一些村集體制定頒布村規(guī)民約僅僅是為了應(yīng)付上級工作安排，對于村規(guī)民約內(nèi)容的宣傳也只是“走過場”，有的直接設(shè)于宣傳欄做“形式工程”，有的只是簡單地面向村民照本宣科，導(dǎo)致村民對于村規(guī)民約只有模糊的印象，并沒有理會其中的意思。另外，有些村規(guī)民約內(nèi)容不符合農(nóng)村的實際情況，多數(shù)村規(guī)民約的內(nèi)容條例只是對上級下發(fā)的范本的照抄照搬，不符合一村一品一建的特色結(jié)構(gòu)。

三、佛山市村規(guī)民約司法適用困境解決措施

為了更好地發(fā)揮村規(guī)民約在解決農(nóng)村多元化民事糾紛中的作用，人民法院作為民事訴訟活動的主體，應(yīng)對其現(xiàn)行困境采取解決措施。

（一）統(tǒng)一集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

村民資格一般由是否具有本村戶籍確認(rèn)，但是集體經(jīng)濟組織成員資格不同于村民資格，其中牽扯到的主體之間的利益關(guān)系更為復(fù)雜。陳小強在《淺析農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定》一文中也指出：“村民資格不同于集體經(jīng)濟組織成員資格，集體經(jīng)濟成員資格認(rèn)定更為復(fù)雜，要考慮實際的生產(chǎn)、生活等多種因素，并且建議從法律上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認(rèn)定，讓農(nóng)村充分發(fā)揮自治能力，以期讓農(nóng)民從內(nèi)部解決農(nóng)民集體權(quán)益類糾紛?！盵2]雖說集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定方式屬于村民自治的事項，但由于村規(guī)民約制定主體學(xué)識水平、專業(yè)素養(yǎng)和立場存在很大不確定性，集體經(jīng)濟組織資格認(rèn)定方式仍需有明確法律法規(guī)的指導(dǎo)。因此，建議由最高人民法院面向農(nóng)村社會廣泛收集民意，確定集體經(jīng)濟組織成員資格取得和喪失標(biāo)準(zhǔn)，在個別地區(qū)進(jìn)行試行，然后根據(jù)試行情況和效果進(jìn)行調(diào)整后立法確立集體經(jīng)濟組織成員資格統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)堅持公平公正的原則，不能有失偏頗，傾向任何一方利益主體。對于特殊群體，如外嫁女的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不得損害其生存和發(fā)展的權(quán)利；義務(wù)兵的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮到其為我國國防事業(yè)做出的貢獻(xiàn)；服刑人員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不得侵害其民事權(quán)利?？傊?，只有完善立法層面，才能妥善處理好涉農(nóng)村集體經(jīng)濟收益分配糾紛，有助于避免相關(guān)部門在審查和認(rèn)定時“無法可依”，促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧。

（二）建立完善典型案例庫，為法官審判提供方向

規(guī)范法官自由裁量權(quán)的行使，需要加強司法解釋，建立完善典型案例庫，為法官審判同類型案件時提供指導(dǎo)，做到“同案同審?fù)Y(jié)果”的公平審理。案例的編選管理工作需要由一個機關(guān)負(fù)責(zé)，如果任由各級地方法律機關(guān)來做，容易導(dǎo)致案例五花八門、標(biāo)準(zhǔn)不一。因此，應(yīng)由最高人民法院統(tǒng)一管理案例的編選、整理工作，而中、基層人民法院負(fù)責(zé)上報相關(guān)案例。最高人民法院在編選案例的過程中應(yīng)注意：第一，在審核該案例時應(yīng)注意該案例是否有司法解釋，司法解釋是否正確，案件的判決是否公正公平；第二，案例的選擇應(yīng)遵循“少而精”的標(biāo)準(zhǔn)，重“質(zhì)”不求“量”。案例數(shù)量一旦過多，容易使法官在選擇合適案例時茫然失措，從而增加法官隨意性審判的風(fēng)險；第三，對案例進(jìn)行分類編號，并將標(biāo)題、關(guān)鍵詞、裁判要點等基本信息設(shè)置為檢索條件，以便相關(guān)主體對案例進(jìn)行檢索和引用；[3]第四，最高人民法院要發(fā)揮統(tǒng)一案例的作用。對于中、基層人民法院上報的案例應(yīng)對其判決的科學(xué)性和合理性進(jìn)行審查。此外，隨著社會的發(fā)展和法律的更替，有些已收錄的案例判決可能存在與時、與立法旨意不符，此時最高人民法院要及時對其進(jìn)行備注或廢止并通知中、基層人民法院。

（三）構(gòu)建村規(guī)民約規(guī)則體系和規(guī)則意識，提高村規(guī)民約的執(zhí)行力

村規(guī)民約作為自治的重要內(nèi)容，生命力在于是否能夠較好落實。而村民和村組織作為村規(guī)民約的實施對象和實施主體，對于維持村規(guī)民約的生命力具有重要作用。一方面，要加大對村民的法制教育,進(jìn)一步健全有關(guān)規(guī)章制度,積極開展社會主義精神文明建設(shè),以提高村民的社會主義法制觀念。通過深入開展普法宣傳教育活動,以普及法律常識活動為契機,通過宣講《村民委員會組織法》《土地承包法》等法律、法規(guī),加深村民對村規(guī)民約的理解,提升村民對村規(guī)民約建設(shè)重要性的認(rèn)識,提高村民遵守良好村規(guī)民約的自覺性。[4]另一方面，針對村集體存在的“形式主義”，要建立健全村規(guī)民約監(jiān)督機制，建立村規(guī)民約監(jiān)督小組，監(jiān)督小組成員由村干部和村內(nèi)德高望重、文化水平高、公正道義、村民群眾信得過的村民代表聯(lián)合構(gòu)成，及時對村規(guī)民約的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和落實。此外，監(jiān)督小組要對村規(guī)民約不合時、侵犯村民合法權(quán)益的條款及時進(jìn)行修正，維護(hù)好村規(guī)民約的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、合法性。

四、結(jié)語

正確對待村規(guī)民約在基層治理體系中的地位，發(fā)揮人民法院在村規(guī)民約建設(shè)中的主體作用，采取系列措施彌補村規(guī)民約內(nèi)在機理的缺陷，更好地實現(xiàn)村規(guī)民約的作用，是國家法律政策的要求，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時代要求。歷史實踐證明，在鄉(xiāng)村社會的民事糾紛解決過程中，村規(guī)民約比法律解決糾紛更為有效。在理論上，不同規(guī)定、規(guī)則都能發(fā)揮解決民事糾紛的功能，只是有一定程度上的差異，關(guān)鍵點在于能否更好地提供對策解決民事糾紛。村規(guī)民約在民事司法方面的糾紛解決過程中具有不可替代性，所以村規(guī)民約不會被國家正規(guī)的解決糾紛方式替代，只會與之共。但是，僅靠訴訟活動并不能做到真正的定紛止?fàn)?，農(nóng)村社會秩序的維護(hù)關(guān)鍵在于農(nóng)村社會治理能力的整體提升。而如何提高社會治理的整體能力仍是一個需要思考的問題。為了構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村社會，筆者認(rèn)為應(yīng)該注重法治與村規(guī)民約解決民事糾紛功能之間的關(guān)系和存在的問題，進(jìn)而促進(jìn)兩者的良性互動。村規(guī)民約會隨著時代文明的變化更加規(guī)范化，所以要因勢利導(dǎo)、因地制宜，對如今村規(guī)民約面臨的發(fā)展困境予以解決完善，充分發(fā)揮村規(guī)民約在提升基層治理水平的積極作用，進(jìn)而維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：中國裁判文書網(wǎng)- wenshu.court.gov.cn。