老舊小區加裝電梯共同決定事項研究*

四川輕化工大學 李思睿，陳俊潔，伍麓錡，方琳，李泓萍

一、引言

自2018年以來，國務院多次將既有住宅加裝電梯寫入政府工作報告，將加裝電梯作為重要民生工程支持推進，李克強總理強調加強基本民生保障，發展普惠型養老服務和互助型養老，在既有住宅加裝電梯等基礎配套設施和無障礙設施，為老年人等群體提供更周全更貼心的服務，讓社區生活更加便利。

在加裝電梯項目剛開始出現時，我國各地區政府為減少糾紛對建筑物共有部分的決定采用全體業主同意規則，即業主擁有“一票否決權”，而這種規則常常使得加裝電梯工作陷入困境。對于少數低層業主而言，加裝電梯并無必要，甚至會帶來電梯維護費用、施工影響等隱形成本，對加裝電梯持消極態度，有的甚至強烈反對或設阻，造成加裝電梯項目停滯。部分業主也會因加裝電梯的費用承擔或補償問題而無法達成協議，極易導致業主與業主之間產生鄰里糾紛，從而使得加裝電梯項目持續陷入困局。因此，如何均衡各方主體的利益成為一個亟待解決的問題，筆者將從法律權利維護的角度出發對如何救濟老舊小區加裝電梯中涉及的各方業主的合法利益作出以下思考。

二、共同決定事項表決規則與法律淵源

在各地政府推進“老舊小區加裝電梯”工程之初，為避免糾紛，配套政策大都采取“共同決定權”，此表決規則可以解決絕大多數矛盾，但隨著工程的不斷開展，各類業主的個性需求無法得到滿足，尤其在高低層業主之間表現得極為明顯，致使項目進度暫遇僵局。《物權法》與《民法典》相關法條有著規范規定，但各地政府出于社會穩定考量，除少數政府外，大部分仍用“共同決定規則”，實際上綜合《物權法》與《民法典》的規定與現實少數政府做法，總的來說，加裝電梯共同決定事項表決規則可分為四個部分。

（1）共同決定規則

即“一票否決權”，要求全體業主都同意后才能加裝電梯，若有一人否決工程即否決。此項規則在推進工程之初即被各地政府廣泛采用，但另一方面也存有較大弊端。

無法顧及每個業主的特殊訴求，是此項規則的最為突出的缺陷。高低層業主的利益不一，家庭年齡分布結構較廣的高層業主對著電梯有著強烈的需求，電梯加裝可以方便出行，同時更給予房屋升值空間。低層業主則無此需求，對于加裝電梯的費用以及之后的電梯修繕管理的支出更無法贊同。同時，部分業主擔心電梯運行帶來的噪音亦不支持等。由于需要全體業主同意的表決規則在上述情況下致使工程難以開展。

加裝電梯涉及全體業主的切身利益，處理結果的好壞會直接影響鄰里關系是否和睦，也涉及各個業主家庭內部的關系，總的來講是民生工程關系當地社會的穩定，各地政府即是出于此考量，制定了此項規定，多數服從少數的規則失靈，變成了少數服從多數的現實困境。

（2）“三分之二”同意制

即專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業主且占總人數三分之二以上的業主同意即可以開展工程。此規則即是為《物權法》第七十六條之規定。相較于“一票否決”，此規則一定程度上緩解了表決困境，逐漸被各地政府采納。回看《民法典》第二百七十八條與《物權法》第七十六條，未明確全體共同表決規則。可以講，共同表決規則悖于《民法典》與《物權法》之立法原則與精神。各地政府考慮之后采取“三分之二”同意制亦是符合法之原旨。但同時，此規則使得支持者與反對者沖突凸顯更明顯，尤其是對反對者權益保護與救濟問題等。

（3）“三分之二”同意其余不反對制

即在滿足第二項規則后其余業主不明確反對，或支持或中立或棄權等其他立場方能同意加裝。規則看似較第二種的民意代表性更強，更具有科學性。但現實情況下，阻擾工程的是反對者，所以實際上其余反對業主依然有一票否決權。

（4）“三分之二”與“四分之三”同意制

即專有部分占比三分之二以上業主且占三分之二的業主參與，經過專有部分占四分之三業主且占四分之三業主參與表決同意之規則。此規則即是《民法典》第二百七十八條之規定。相較《物權法》第七十六條第二款之兩個三分之二下降為兩個四分之三。

《民法典》此次的修改實際上是經占有部分占半數面積之業主且占總人數半數業主同意，即為過半制。少部分政府采取此規則，例如四川省，其發布《關于進一步做好既有住宅電梯增設工作的指導意見》刪去原有“其他業主無異議”條款，即采用“三分之二參與，四分之三同意”表決規則。這將加快表決流程，推進工程進度。“雙過半數”表決制度降低了參與門檻，即使對于有違反對者利益，但無法適時達成原三分之二比例條件而流產的損失也不必要。另一方面，對少數反對者權益保護亦是各地政府面臨的新的難題。

三、“一票否決權”違背立法精神

從立法者意圖來看“一票否決權”是為了一定程度上減少紛爭，但在實踐過程中其缺陷也逐漸暴露。由于不同的業主對于是否加裝電梯的需求不同，業主的“一票否決權”使得經過大多數人同意的加裝電梯決議很容易被少部分甚至一個兩個人給否決，造成加裝電梯這一改造工程無法推進。在實踐中容易出現，當加裝電梯工程順利推進，甚至前期準備工作已經完成，直至需要通過決議時，“一票否決權”往往使得前期的工作付諸東流。個別少數業主可能基于自身利益考量，比如低樓層不需要、加裝電梯影響采光、產生噪音、暴露隱私等，行使“一票否決權”。

此外，業主因電梯得失的價值難以量化估價，造成業主因補償問題遲遲無法達成補償協議費用承擔問題無法妥善解決而使加裝電梯工程陷入困局。同時，小區鄰里糾紛問題作為小區公共事務治理的主要矛盾之一，業主之間極易因加裝電梯產生鄰里糾紛，影響社會和諧，而地方政府嘗試通過設置“一票否決權”來從源頭處減少糾紛。在我國房屋不僅僅只是一處住所，它更是家的地方，房屋對于國人來說的意義是可想而知的。為了維護社會和諧與穩定，地方政府通常在制定加裝電梯相關政策時，要求征得全體業主的同意，直接或間接地賦予了業主“一票否決權”。導致少部分業主擁有了一票叫停整個加裝工程的權利，使得少數服從多數機制失靈，也讓《物權法》或《民法典》規定的多數表決規則被架空，違背了民法精神與原則。

“一票否決權”顯然是違背公平原則的，從少數的受損群體利益出發，賦予其否決的權利，而民法中強調從多數人利益出發，在有關集體事項時，采取“少數服從多數”的辦法，兼顧大部分群體的利益，并且協商對少部分受損者的利益進行合理補償。加裝電梯工程是一項民生惠民工程，同時當地政府出臺的管理辦法屬于政策。政策要與民生結合，切實實現便民惠民的目標，民生工程更應如此，從民法立法精神出發，體現民法公平原則，結合當地具體的實情，制定更加符合本地實際情況的表決決議。這樣，才能實現這一加裝電梯工程的目標，化解鄰里之間的糾紛，實現社會和諧。

四、解決共同決定事項糾紛的路徑探索

（一）嚴格適用《物權法》規定的雙重多數決制

老舊小區加裝電梯一直是廣受熱議的民生熱點和難點問題，其有效落實有利于改善居民的居住品質以及推進城市現代化建設，從而更好地服務經濟社會的良性和持續發展。而從法律層面分析，其中涉及的建筑物區分所有權中的業主共同決定事項，屬于《民法典》和《物權法》調整的范圍。而不管是《民法典》還是《物權法》，都明確規定了關于建筑物的共同決定事項，應采用“雙重多數決”的規則模式，即應當經專有面積占建筑總面積以及占總人數三分之二以上的業主同意方可表決通過。同時在《物權法》第七十八條第二款也規定了對于少數利益受到侵害的業主適當給予補償。以上規定充分體現了民法以保障大多數人的利益為原則，兼顧維護少數人利益的立法思想，符合社會主義社會對公共利益的重視，也反映了《民法典》對社會主義核心價值觀的融入。

而無論是從法律角度還是實踐效果上來看，目前各地區政府出臺的管理規章、政策中，所增設的須“經增設電梯所在單元業主一致同意達成書面協議”“其他業主無異議”等前置款項，明顯與《民法典》的規定相違背，在法律位階的效力上抵觸了上位法，應當被認定為無效。并且，從大多數實際調研和走訪中，不難發現，加設了上述前置款項的地區的電梯加裝工程進展更加緩慢。部分地方政府增設的該條規定，往往成為低樓層一兩家居民拒絕安裝電梯的擋箭牌，從而使大多數居民無法享受到便民工程帶來的福利，進一步使加裝電梯改造工程舉步維艱，難以實施。

（二）充分發揮業主委員會的法定職能

根據《物權法》第七十八條規定，法律將建筑物區分所有權中的管理權能間接賦予業主大會以及業主委員會。根據法律的相關規定對建筑物共有部分的管理權由全體業主共同享有，而由于小區抑或是一棟樓所包含的居民戶數較多，如何具體支配建筑物區分所有權中的對建筑物共有部分的管理權就需要由小區居民民主選舉的群眾自治組織業主大會及其常設機構業主委員會代表全體業主共同決定，以落實具體事項。業主大會及業主委員會作出的決定依法具有法律效力，對全體業主產生約束，少數業主即使不贊成其所作出的決定也應當自覺遵守并服從。對于少數業主依然拒不執行業主大會以及業主委員會決定的情況，業主大會及業主委員會可以請求人民法院進行調解，使少數持反對意見的業主能夠理解并配合業主大會及委員會的工作，共同推進民生工程的進程。對于極少部分仍然不支持的業主，業主大會及業主委員會可以依據《物權法》第八十三條的規定，對該部分業主進行起訴，通過司法救濟的途徑維護大多數業主的合法權利。

（三）業主撤銷權的保護與限制

《民法典》第二百八十條規定了業主對共同決定事項享有撤銷權，再結合《最高人民法院關于審建筑物區分所有權糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第十二條的規定，可以得出依照現行法律規定，遭受損失的業主可以以業主大會或業主委員會作出的加裝電梯的決定侵害了自己的合法權益或作出決定的程序違反法律規定為理由，在知道或者應當知道業主大會或者業主委員會作出決定之日一年內請求人民法院撤銷該決定。上訴規定在實際運用中還存在著許多爭議，就本文關注的老舊小區加裝電梯來看，筆者認為，加裝電梯是一項惠民工程，不僅涉及居民出行等個人利益，還涉及規劃實施、道路維護等公共利益。當公共利益與個人利益激烈碰撞時不可機械適用法律規范，需要對其進行利益識別、作出利益取舍。業主撤銷權是業主個人利益的一項保護制度，在加裝電梯這類更側重于公共利益的決策中需要加以平衡，在保護公眾利益時要兼顧部分遭受損失的業主的個人利益。故筆者認為對業主撤銷權既需加以保護，但也需要一定程度限制。

業主大會和業主委員會作為一種民主決策機制，其在多數情況下能夠作出符合公平原則的決定，但仍不可避免利用“少數服從多數原則”侵害少數人的利益。業主撤銷權就是法律賦予少數人的一項保護自己的權利。對于少數遭受損失業主的保護，筆者認為，第一，業主大會或業主委員會在作出加裝電梯決議時應當同時告知業主享有撤銷權。業主撤銷權制度雖然在我國實行了十多年，但業主普遍對其缺乏認識。為了促使少數業主使用合法手段維護自身合法權利，維護社會穩定，業主大會或業主委員會應當在作出決議時告知業主享有撤銷權，便于業主在除斥期間內行使撤銷權。第二，不能因業主在協商時未參與表決而限制業主行使撤銷權。在實踐中，部分小區的業主大會規定了未參與表決的業主視為同意的條款，再按照允諾后禁反言原則限制其行使撤銷權。根據《民法典》第一百四十條的規定，“沉默只有在法律規定、當事人約定或者符合當事人之間的交易習慣時，才可以視為意思表示。”業主大會規定的視為同意條款并無相應的法律依據。不能以此為理由限制業主行使撤銷權。在我國平等尊重和保護每位公民的合法利益，將民生問題作為出發點和落腳點的背景下，少數業主的合法權利在與公共利益不相沖突下理應受到保護，但是權力行使的邊界不能無限延伸，否則可能造成少數人濫用權利損害整體利益的局面，故應同時對其進行一定程度的限制。如限制撤銷權主體資格范圍，業主未參加會議不能成為其有權行使撤銷權的法定理由，對怠于行使共同管理權的業主限制其行使撤銷權；業主撤銷權的除斥期間可以適當縮短，避免造成不必要的資源浪費，使其他業主的權利早日處于確定狀態。

（四）完善加裝電梯的補償細則

在《民法典》頒布的背景下，當“雙二分之一”的規則已經成為共同決定事項主流的表決規則的時候，在采光、通風等方面遭受損失的業主的合理訴求也需要受到關注和保護，而對該少數利益受損的業主給予一定的經濟補償是主要且必要的平衡其損失的救濟方式之一。但在實踐中目前尚未有地方政府出臺統一的補償標準或指導政策。因此，地方政府可以在與《民法典》與《立法法》效力不相沖突的前提下對技術規程提出因地制宜的指導政策、制定地方政府規章。而對具體補償標準的確定，可以以當地一般市場評估價格作為參考，將少數持反對意見的業主受損部分產權根據當地市場價格評估出相應的數額，由支持加裝電梯的業主按照收益比例分擔損失，減少可能產生的糾紛，做到同時兼顧高層住戶和低層住戶的合法利益。

五、結語

老舊小區加裝電梯共同決定的規則，表明了加裝電梯改造工程中的多數業主對于更快更高效地推進決議通過，進而完成改造工程的需要。同時，少數業主的正當權益我們也要重視，少數人的權益在我國法治建設和實現社會和諧的進程中應當引起我們的關注。在加裝電梯工程推進中，地方政府要結合當地具體情況出臺相適應的政策，使加裝電梯工程能夠得以穩步推進，兼顧多數與少數的利益。即使多數通過決議也仍然要對反對者合法利益的損失進行救濟和補償。嚴格依法依規辦事，充分發揮業主委員會的職能實現統籌兼顧、民主協商。此外，對于業主的可撤銷權需進一步完善，一方面對業主的可撤銷權進行保護，另一方面對該撤銷權也要從權利主體資格的限制和縮短相應除斥期間兩方面來進行限制。最后，逐步完善加裝電梯的補償細則，地方政府要因地制宜，盡量減少可能產生的糾紛，努力做到同時兼顧多數業主與少數業主的合法利益。