北京市基層治理的創新探索與實踐

中央民族大學 王雯芳

作為國家治理的基本單元，基層治理水平直接影響著國家現代化治理的水平。黨的十九屆四中全會提出了創新社會治理、提升社會治理水平的要求，指出要建立完善的社會治理體系。[1]“街鄉吹哨、部門報到”的創新源于平谷區的治理經驗，經過北京市各區針對性的改革和推廣，有效解決了現有行政體制下基層治理“權責不對等”的困境，提升了基層治權。

一、“街鄉吹哨、部門報到”治理機制產生的背景

基層治理存在“權責不對等”的問題。在我國，政府職能部門一般實行屬地管理體制，其特點是“條塊結合，以塊為主，分級管理”。從本質上來說，屬地管理體制是一種基于地理空間可治理化的治理方式。[2]地方職能部門不僅受地方政府的領導，還受到上級部門的業務指導，其中主管部門負責工作業務的下達，而地方政府擁有解決問題所需的各種資源，如“人、財、物”等。另外，一些部門由于性質特殊，采用了垂直管理的辦法，其上級部門不僅擁有“事權”，還掌握了資源。因此，基層治理存在“權責不對等”的問題。[3]

北京作為首都和超大城市，還面臨一些特殊困難。一方面，北京推進“四個中心”建設，肩負著服務國家黨政領導機關、服務首都人民、服務科教外交事業的任務。北京作為首都，其基層治理能力和治理水平顯然承載了更多的期待。[4]另一方面，北京人口眾多，城市功能齊全，各行政區內不僅有本區的行政機關，還駐扎了國家和中央機關，它們各自隸屬差異大，層級跨度廣，即使行政力量相對充足，但統籌和協調起來有一定困難，條塊關系更加錯綜復雜。

二、“街鄉吹哨、部門報到”治理機制的發展歷程

“吹哨”即街鄉黨委通過對反映民眾訴求問題的收集，吹響集結號；“報到”是指區部門深入一線履行職責，解決群眾家門口的問題，回應群眾訴求。核心要義就是要在黨的領導下，找準問題所在，快速響應群眾訴求，并建立起長效機制，打通影響基層現代化的“最后一公里”。

“街鄉吹哨、部門報到”起源于北京市平谷區。為解決平谷區長期存在的盜采、盜挖痼疾，2017年初，平谷區啟動了“雙安雙打”專項行動，以打擊金礦及砂石盜采以及其他違法犯罪活動，確保安全生產、安全穩定。在這次行動中，平谷成立鄉鎮聯合執法隊，建立聯合執法機制，由鄉鎮黨委書記和鎮長親自指揮，統籌調度公安、環保、城管等16個區級職能部門，實現30分鐘響應。[5]經過117天的多部門多單位聯動配合專項行動，盜采、盜挖問題得到了基本解決，安全生產得到了有效保障。平谷區在此次專項行動的基礎上積極提升，總結經驗，提出“鄉鎮吹哨、部門報到”機制，為城鄉基層治理的創新提供了有益思路。

2017年9月，北京市委決定，對平谷區及其他地區基層社會治理的經驗做法進行總結提升，將其命名為“街鄉吹哨、部門報到”，并且作為2018年全市“1號改革課題”向全市推廣。次年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《“街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》，對北京市“街鄉吹哨、部門報到”的基層治理機制給予了肯定，認為北京市創新提出黨建引領基層治理的新思路，為解決基層治理“最后一公里”的問題提供了一個范本。[6]

三、北京市“街鄉吹哨、部門報到”治理機制改革的實踐經驗

（一）黨建引領

作為執政黨和中國特色社會主義事業的領導核心，中國共產黨不僅肩負著民族復興的偉大使命，同時也承擔著社會建設、政治協調與國家建設等特殊功能。但長期以來，城市基層黨組織一是不知道如何在基層社區中發揮作用，二是不會整合基層龐大的社會資源，最終導致基層黨組織的組織力與群眾號召力不強，引領基層社會開展社會治理變革和制定相關政策的能力和定力不高。[7]新時代發揮基層黨建對基層治理的作用是當前我國基層治理的大勢所趨，在北京市“街鄉吹哨、部門報到”治理機制改革中，各區根據實際情況，采取了有效措施，加強了基層黨組織在街鄉治理工作中的領導作用，充分發揮基層黨組織對社會資源的整合作用。

朝陽區創新推進“一軸四網”機制。[8]四級黨組織（即區委、街道（鄉）黨工委、社區（村）黨組織、網格黨組織）上下協調聯動，組成了“一軸”。在區、街道、社區、網格四個層面組織黨建網絡，組成了“四網”。海淀區建立了街鎮地區黨建工作協調委員會，強化了黨建工作，制定了黨員“雙報到”的服務辦法，上線“黨員E先鋒”網絡平臺，實現對區域資源的統籌調度。[9]石景山區為了突出黨建引領作用，在各級各部門分別設立了職責清單，明確了街道黨工委和辦事處的六大職責板塊，包括111項具體工作職責，促使街道聚焦抓黨建與抓服務的核心主業，從而提升了街道黨工委在基層治理中的主體地位。[10]

（二）權力下沉

在“街鄉吹哨、部門報到”的改革實踐中，北京市賦予街鄉“吹哨權”，由街道和鄉鎮提出問題，啟動議程，并且賦予基層政府考核話語權，在整個治理過程中，街道和鄉鎮既是發起人，又是反饋人，形成完整的閉環，真正實現權力的下沉和基層治權的提高。

具體來說，北京多措并舉，實現了資源的下沉和在基層的有效整合。一是啟動街道管理體制改革，將9個區28個街道按照“六辦、一委、三中心”的模式設置機構，使各部門發揮最大效用[11]；二是推行“街巷長”工作制，在全市設立“街長”“巷長”，主要負責每日巡查訪問各街巷，及時記錄、上報和處理街巷治理問題；三是建立街鄉一體化執法平臺，遵循“區屬、街管、街用”的原則，普遍采用“1+5+N”模式（一個城管執法隊，五個常駐部門，其他職能部門輔助配合、隨叫隨到）在全市290個街鄉建立起實體執法中心，執法力量由此從區下沉到街鄉；四是推行網格化管理，推動城市管理網與城管綜合執法網協同發展；五是改變考核方式，從區職能部門對街鄉的單向考核，轉變為基層對派駐職能部門的同步考核，如北京市朝陽區通過了《朝陽區落實街鄉相關職權的實施方案（試行）》，方案規定了街鄉政府具有協調統籌和督辦轄區綜合事務的權利，同時街鄉區職能部門派出的工作人員考核也具有建議權，且明確規定考核權重達38%左右[12]；海淀區政府也將重大事項建議權和對區職能部門派出人員的考核建議權下沉到基層，進一步強化了街鄉政府的基層治理主體地位。[13]

（三）多元參與

新時代的基層社會治理離不開廣泛、有序的社會參與。基層治理主體的多元性決定了城市社區治理不僅要依靠黨建引領，更要秉持“共建、共治、共享”的思路，使多元主體協同參與、協同治理，尋找解決基層問題的最優解。北京市進行“吹哨報到”機制改革實踐的過程中，采取了一系列舉措促進多元參與，從而解決好治理過程中參與主體單一、權責關系不對等等問題，尋求社區公共利益的最大公約數。

一是建立“小巷管家”隊伍。北京在全市推行了“街巷長”工作制，街鄉干部擔任街巷長，深入基層一線，承擔社區服務、環境治理等具體職責，成為街巷治理和協調調度的吹哨人。[14]街鄉干部不僅深入社區居民中間開展群眾工作，還廣泛動員基層的各類主體，如居民、駐村單位、社會組織等，共同參與解決社區生活中的難題。

二是借助政府購買服務、規模集聚等方式吸引企業與社會組織參與基層治理過程。如北京市工商局鼓勵社區內的小微企業、個體工商戶和專業市場在基層治理中發揮更大作用，有效加強基層治理力量。

三是搭建多元參與的治理平臺，廣泛吸收多方治理力量。如北京市東城區積極推動社區、社會組織和社會工作“三社聯通”，構建了“區-街-社區”縱向到底的一體化工作平臺，形成了“政府、市場專業力量、社會組織、社區、居民”五方聯動的基層治理格局。[15]

（四）數據治理

現代城市治理效能的提升不僅寓于機制創新，也蘊含在工具升級之中，隨著治理事務的增加，難度的升級，新技術手段往往能夠重塑流程，帶來變革。大數據、云計算等技術的創新運用，有效推動了行政執法效率的提升，促進部門之間的協調配合，從而提升整體治理效能。

北京市建立“網格綜合服務管理平臺”和“實體化綜合執法平臺”，利用信息技術及時將“哨聲”傳達到相應部門，跟蹤落實。建立哨聲收集機制，通過完善已有的微博、微信、熱線、網站舉報等渠道。北京市東城區開發“隨手拍”App；平谷區上線“愛我平谷”群眾吹哨平臺，拓寬了群眾反映訴求的通道[16]；西城區打造了大數據平臺“數字紅墻”，建立起時空大數據的管理模式，實現了全區數據的一體化，同時推進街道大數據分中心建設；海淀區打造了大城管綜合指揮平臺，實現了對轄區內大數據的智能感知、分析、響應，打造“城市大腦”，創新“1+1+2+N”的架構，使得轄區數據匯集和分析效率顯著提升。[17]

四、“街鄉吹哨、部門報到”治理機制為城市治理帶來的啟示

“街鄉吹哨、部門報到”整合了原有的條塊關系，在不改變原有屬地管理的基礎上理順條塊關系，實現基層治權的提升。它賦予了基層治事權力和資源，在黨組織的領導和整合下，基層政府能夠直面問題，提高效率，順利推進工作。更加可貴的是，“街鄉吹哨、部門報到”有效解決基層治理問題，提高治理績效的同時，并未調動額外的行政資源，而是通過原有“人、財、物”的下沉，實現了多種力量的整合，從而實現了對行政資源的充分利用。由基層發現問題，到職能部門到場解決問題，最后由基層進行考核和評價，實際上形成了一個完整的政策過程。與過去不同的是，問題議程的設置在基層，這改變了原有的治理過程，激活了基層政府的活力。

“街鄉吹哨、部門報到”還有效推進了基層治理現代化。首先，“吹哨報到”機制為基層系統化治理勾勒了框架。“街鄉吹哨、部門報到”改革的最大特點就是系統化地推進改革，努力克服傳統條塊關系中基層治理存在的資源與事務不對等的狀況，協調整合了社區和區職能部門的資源，匯聚上下各職能部門的合力，及時有效地解決群眾訴求。其次，“吹哨報到”機制促進了基層的精細化治理。針對背街小巷在設計和管理上容易被忽視的問題，推行“街巷長制”，這也是對網格化治理的重要補充和發展，最終實現基層城市治理的全覆蓋。最后，“吹哨報到”機制提高了基層的智能化治理水平。各個區根據實際情況不同程度地采用了大數據、云計算等技術，提升了治理的精準度和智能化程度，體現了社會治理和公共服務的精準高效，提高了城市治理的科學化水平。

五、結語

“街鄉吹哨、部門報到”的創新做法為我國其他城市和地區的城鄉基層治理提供了有益借鑒，基層發起“集結令”，使資源和人員下沉，解決群眾訴求，真正提升治理效能，提升了城市的治理水平和治理能力，也進一步提升了政府的公信力。未來，各地也應結合本地實際，借鑒北京市的成功經驗，逐步探索適合當地的基層治理機制。