論檢察公益訴訟的司法現狀與制度優化*

西北大學 鄧姝彤，王致遠，李蔚馳

一、檢察公益訴訟制度發展概述

公益訴訟制度即為維護公共利益而提起訴訟及訴訟運行的系列制度的總稱。從1996年第一起公益訴訟案件到2015年檢察公益訴訟試點工作啟動前，我國公益訴訟的發展基本上是在立法缺失或不足的情況下由民間力量自發形成，并沒有國家力量的參與，案件的類型集中于民事公益訴訟，實踐做法先于立法規定，制度化的檢察公益訴訟制度并未建立。自2015年起，我國開始確立公益訴訟試點工作，隨后我國檢察公益訴訟發展大體可分為兩個階段：

（一）試點階段（自2015年7月至2017年6月）

公益訴訟試點是我國司法改革的重要組成部分，也是維護國家以及社會公共利益的需要。2015年通過授權最高檢在部分地方開展公益訴訟試點工作的決定，確定了13個省、自治區、直轄市作為試點并規定試點期為2年。至此，檢察機關開展公益訴訟試點工作正式拉開序幕。

（二）全面推廣階段（2017年7月至今）

2017年修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》以立法的形式正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。2018年通過的最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）標志著我國的檢察公益訴訟制度不僅框架已成，而且細節日趨清晰。之后，2019年召開的十九屆四中全會在“加強對法律實施的監督”部分，進一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。2021年3月，最高人民檢察院工作報告匯報了2020年檢察機關的立案情況，對公益司法保護提出了強有力的中國方案，自2021年以來，全國人大代表及最高檢辦案人員，不斷提出各類建設性建議與方案，向公益訴訟損害賠償專項基金、保護紅色遺跡傳承文化等新領域不斷擴展，進一步明確檢察建議和訴前程序的重要性等方面進行制度創新發展，以引領檢察公益訴訟不斷完善。

目前，我國檢察公益訴訟呈現“一體兩翼”的制度格局，“一體”是指作為公益訴訟主體的檢察機關有權代表國家提起公益訴訟以維護社會和公共利益，“兩翼”是指檢察公益訴訟的兩大類型——民事公益訴訟和行政公益訴訟。至此，檢察公益訴訟制度構架基本形成，但司法實踐中存在著大框架下具體規范不斷打磨的需求，以求為社會公共利益提供更可靠的司法保障。

二、檢察公益訴訟制度中存在的問題

（一）檢察機關提起民事、行政公益訴訟的次序關系有待明晰

根據我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規定，當公共利益受到損害時，檢察機關可以在該公共領域沒有特定機關和組織或者機關和組織不提起訴訟的情況下直接提起民事公益訴訟；也可以在負有特定職能的行政機關不依法履職時，檢察機關對行政機關提起民事行政訴訟。伴隨著公益訴訟制度的確立及試點實踐,在生態環境、食品安全等涉及公共利益的領域行政公益訴訟與民事公益訴訟重疊的現象愈發突出，因此，當司法實踐中遇到可能會同時涉及民事和行政公益訴訟時，檢察機關將會面臨提起兩類訴訟的次序問題。

《解釋》中第十四條雖已明確法律規定的機關和有關組織提起訴訟的優先順位，即只有在沒有其他適格主體提起訴訟的前提下，人民檢察院才可以提起訴訟。但該條也僅明確了檢察民事公益訴訟中檢察機關與其他民事主體之間的起訴順位問題，對于檢察機關提起民事公益訴訟與行政公益訴訟的先后關系法，律并沒有明確規定，導致檢察機關面臨選擇困境。立法未予明確就必然帶來司法的任意性，導致行政機關與檢察機關不能有效建立高效配合協作機制，最終使檢察行政訴訟和民事訴訟的效果大打折扣。

（二）檢察行政公益訴訟的訴前程序有待完善

我國《行政訴訟法》第25條確立了檢察機關提起行政公益訴訟的制度，同時也明確要求檢察機關要首先窮盡以“檢察建議”為主要環節的“訴前程序”。相較于訴訟程序，訴前程序可以說是公益訴訟制度設立以來的一大制度創新亮點，正式寫入立法以來訴前程序也得到了檢察機關的積極開展，用訴前程序解決的案件也逐年增加。但由于我國立法中并未對檢察機關訴前工作的具體內容和實施過程進行詳細規定，使得訴前程序在全面司法應用中面臨著諸如行政機關履職標準較為嚴格、期限設置不能滿足需求等現實問題。

其一，檢察機關在訴前程序如何確定行政機關的履職審查標準。在檢察行政公益訴訟中，行政機關被提起訴訟大多數由于其在訴前程序中未履職，包括不作為和違法作為，即行政機關被追責，既要考察其是否按照法律要求履行相關職責，更要考慮履職是否合法、正當。實踐中大多未履職現象確實因行政機關自身未積極整改所致，但也不乏一些情形下，行政機關已經按照檢察建議的要求作出了相應行政行為，但可能由于環境污染、生態破壞等原有行為的影響面積、范圍太廣，超出行政機關所能補救的能力，致使在結果導向重于行為導向的認定下將損害責任部分轉嫁給了行政機關。檢察機關若是一味追求整改的結果性，不自主判斷這些行動的實際效果，往往會讓審查流于形式，既對社會公共利益的保護無益，又會導致司法資源的浪費。

其二，調整后的訴前程序中行政機關的履職期限仍不適合司法現狀。在2018年《解釋》出臺之前，實踐界按照試點實施方案中所規定的行政機關訴前督促履職期一個月實施，但由于行政公益訴訟案件往往具有高度的復雜性，行政機關在該時間段內完成任務很難落實，于是，在司法解釋中又將行政機關收到檢察建議書之日起的履職期限變更為兩個月，對督促期限進行了適當延長。但司法實踐中，尤其是生態環境方面的訴訟，環境治理、生態修復、土地評估鑒定等耗時耗力，如若要求行政機關在此期限內整改，顯然不太現實，深入來說，立法改進為兩個月并沒有抓住履職期限的本質問題，限定一個具體的時間期限過于籠統與死板，會導致檢察機關在衡量行政機關履職時不能發揮其主觀能動性，不能根據行政機關履職案件的具體情況進行分析，而只是一味機械式地簡單套用，很難達到行政公益訴訟理想的執行效果。

（三）檢察環境公益訴訟與生態損害賠償訴訟銜接有待完善

十八大以來，黨中央全方位、全地域加強生態環境保護，但目前生態文明建設仍面臨諸多挑戰，生態環境基礎脆弱，重點區域特別是跨區域污染問題依然突出，生態環境保護任重道遠。

檢察環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟作為兩種不同的訴訟制度，既有類似相近之處，也有制度設計的不同之處。在訴訟目的方面，兩者均是為維護生態環境等社會公共利益，在訴訟救濟方面，無論檢察機關提起哪一種訴訟，均需要承擔賠償損失、停止侵害等責任。但兩種制度還是有本質差別的，檢察環境公益訴訟是由檢察機關提起，而根據《改革方案》生態環境損害賠償是由市地級以上政府作為賠償權利人提起，兩種制度所規定的起訴主體不同意味著制度保障的出發點、解決問題的側重點都會存在差異。毋庸置疑，檢察機關提起環境公益訴訟和生態環境損害賠償作為兩項具有中國特色的制度設計，都推動著我國生態文明法治建設，因而在司法實踐中要具體順暢操作，在理論層面還需進一步地深入研究與構建。

三、檢察公益訴訟制度優化的建議

（一）強化檢察民事公益訴訟的置后、補缺職能

檢察公益訴訟應明確行政權在環境公益訴訟中的主導地位。行政公益訴訟最初提出的目的就是為彌補公共利益受到損害時行政機關在處理如環境保護、食品安全等特定領域問題時暴露出來的強制力不夠、成效較低等不足，因而寄希望于檢察機關的司法權，讓檢察機關參與到社會公共利益保護中去。故行政權與司法權兩者并非并列發揮作用，而是由行政機關對社會公共利益侵害行為直接履行行政職責，檢察機關在過程中對行政權的行政行為進行監督。如此一來，通過檢察機關的監督與參與，行政權才能適應公益訴訟復雜多樣的特點，為行政公益訴訟提供更有效的司法保障。

基于行政機關原有的職責和效率，由其維護公共利益具有一定優勢，特別是在生態環境等涉及大量社會公共利益方面，過度強調檢察機關直接參與社會利益保護提起檢察民事公益訴訟，不僅會出現由于耗費時間精力進入訴訟程序使社會公共利益不能及時維護，更會使司法資源產生不必要的浪費。因此在行政機關被檢察機關督促后仍不履行職責時，應由檢察機關提起行政公益訴訟，只有在某些領域缺乏行政機關履職，或者履職不能的情況下才能再訴諸檢察民事公益訴訟。

（二）優化訴前程序

檢察院提起公益訴訟的訴訟前置程序是一種“訴訟前置程序”，即檢察機關在履行職責中發現特定領域存在損害社會公共利益的行為時，在提起民事公益訴訟之前，通過對行政機關提出檢察建議或以公告的方式告知有關機關組織提起訴訟的一種制度安排。訴前程序的功能發揮得越到位，侵害社會公共利益的行為就越會得到有效的制止，因此針對目前出現的諸多問題，要根據實踐試點問題對癥下藥、一一完善，才可以發揮出訴前程序的特有功能。

其一，對行政機關接受檢察建議后作出的行政行為的審查應采取綜合考察的行為標準。涉及損害生態環境和資源保護的案件相較普通民事領域更為復雜，因而對于訴前程序行政機關的履職標準不能單一化，應結合實際情況，多方位地審查行政機關是否達到履職標準。關于履職標準不妨從以下幾點來判定，首先判斷檢察機關發出的檢察建議中所指的違法行為是否得到有效制止，有學者提出的若違法行為具有隱蔽性可以替代為判斷受侵害的公共利益是否得到有效恢復或基于補救措施下的修復，筆者認為這類考慮也十分可取，其次，在前述情形都未達到的情況下，判斷行政機關是否已窮盡可救濟手段，例如是否采用了督促相關污染人整改、查封扣押、責令關閉等措施處理損害問題或避免環境損害進一步擴大。在判斷被訴行政機關是否依法履職時，還應考慮被訴行政機關是否存在主觀上有整改意愿，若是受季節氣候條件、施工條件等客觀原因限制，無法在回復期內整改完畢的，就不宜簡單認定為未依法履行職責，避免行政機關因不可控的因素而被“誤傷”打擊履職積極性。

其二，訴前審查過程中也要根據案情的嚴重程度和修復難易合理考慮行政機關完成履職的所需時間。在生態環境方面，可以設置靈活的督促期限而非統一的回復期限。原則上，行政機關的履職期限可直接設定為兩個月，繼續按照現行法規定，但對涉及專業問題較多、整改時間較長的情形，行政機關可通過尋求專業機構評估后設置合理期限。立法上這樣的期限設置既不會給予行政機關過多的自由裁量權，而引起混亂局面，又能在疑難案件中減輕行政機關負擔，最大程度上提高司法效率與公正。

（三）完善生態損害賠償制度與公益訴訟制度的銜接配合

1.確立政府主導、行政優先的次序關系

生態環境損害賠償制度中的生態環境往往和森林、湖泊等自然資源密不可分，根據我國《憲法》規定，自然資源國家所有權的主體是國家，國家所有即全民所有，而政府又是國家進行統治和社會管理的機關，因此市地級以上政府以自然資源所有人身份提起訴訟也更符合民事訴訟的本質要求，另外，生態環境問題也往往與一地的環境治理、經濟發展等宏觀層面密切相連，當涉及像土地評估鑒定類問題時，離不開專業人員與資金支持，相較于檢察機關，政府在信息獲取、專業能力等方面均具有一定優勢，作為第一順位起訴人更合理。在政府處于主導地位的生態環境損害賠償制度中，政府指定的或相關的行政機關也要積極履職，并在必要時提起訴訟，這類行政機關通常在專業方面不遜于政府，甚至更有針對性，因而也應處于優先地位。此外，檢察機關作為國家的法律監督機關，其行為不具有實質處分的性質，更多的是在國家利益和社會公共利益受到損害后運用監督職權，以維護社會公共利益，因此，在起訴次序中，應當將檢察機關置于后位。現實中，政府繁忙的各類工作可能導致其在提起生態損害賠償訴訟的主動性不足，怠于履職，此時檢察機關就應當積極調動其檢察監督職能，與政府工作有效銜接，如此就能有效地彌補政府機關和司法機關的各自缺陷，最終合力實現“1+1＞2”的治理效果，及時保護和修復受損的生態環境和資源。

2.構建社會組織、行政機關和檢察機關三方協作監督體系

在生態環境公益訴訟案件中，社會組織、檢察機關與行政機關三方的信息交流與協同合作是關鍵。我國法律規定，符合要求的社會組織對污染環境、破壞生態等損害社會公共利益的行為，也可以向人民法院提起訴訟。社會組織有著超脫于地方利益而獨特的訴訟優勢，因而被賦予參與訴訟的權利。公眾是生態環境保護的直接受益者，在公民個人非適格主體的立法模式下，由一個個公民組成的社會組織及時發現問題并啟動初步調查，可以拓寬公益訴訟初期的線索來源，并通過衡量決定將證據材料等提交給行政機關或自己直接提起訴訟。同時，檢察機關在生態環境保護方面履職時發現有損害社會利益的行為或線索，應及時主動向行政機關反映，若依法提起環境類公益訴訟要及時告知行政機關，以避免訴訟重復。總而言之，三者之間應當建立常態化聯系機制，在線索提供、信息共享、調查取證等方面強化配合協作。