低效用地及閑置土地利用盤活的策略研究

珠海市規劃設計研究院 董明利

隨著經濟的高速發展與人們生活水平的提高，工業化與城市化進程全面推進，城市土地資源供不應求，與此同時，低效用地及閑置用地長期存在，面對土地資源“緊缺”和“沉睡”的雙重問題，政府部門開始認識到加快低效用地及閑置用地利用盤活工作的重要性和必要性。利用盤活低效用地與閑置土地能夠優化配置存量建設用地，提高土地的利用效率和使用價值，有效緩解土地供需矛盾，推進節約集約用地，為城市高質量發展提供強有力的保障。因此，我們需要研究分析低效用地及閑置土地的不良影響和產生原因，從而制定有效的土地利用盤活策略，全面規劃、科學利用閑置土地，積極盤活低效用地，讓存量土地謀求更大的發展空間，提高城市建設用地的集約化水平。本文主要對低效用地及閑置土地的不良影響和產生原因進行全面分析，在此基礎上提出低效用地及閑置土地利用盤活策略。

一、低效用地和閑置土地的不良影響

就目前城市的整體規劃建設情況來看，還是存在不少的低效用地和閑置土地，導致大量的土地資源嚴重浪費，城市的可用建設用地大大減少，影響了項目的建設發展，無法為經濟社會高質量發展提供助力。詳細來說，低效用地及閑置土地的不良影響如下。

第一，低效用地和閑置土地會嚴重影響當地經濟的可持續發展。低效用地及閑置土地不僅盤活利用難度增加，而且很難創造出可觀的經濟收益，在一定程度上會導致先期投入建設的基礎設施所應發揮的綜合效用大大降低。而且低效用地及閑置土地占用了一定的建設用地指標，這就會對新增建設用地計劃指標的分配工作產生嚴重影響，由于建設用地規劃指標和新增建設用地年度計劃指標不足，導致很多有實力的開發商不能在區域建設中開發出一些重點項目，相關建設工作也難以有效落實[1]。長此以往，就會存在低效閑置土地大量存在與用地指標不能滿足需求的困局，給當地經濟的長遠發展帶來不利影響。

第二，低效用地和閑置土地會嚴重阻礙城市化發展進程，不利于城市環境和品質的提升。近年來，雖然城市化發展進程在全面推進，但是由于城市中存在大量的低效用地和閑置用地，在一定程度上擠占了建設用地、綠化用地、配套基礎設施用地等，并且與周圍已經完成開發建設的建筑物格格不入，讓整個城市看起來雜亂無章、毫無秩序，嚴重影響了城市的市容市貌，給外來的投資商、開發商以及當地居民帶來不好的城市印象。此外，部分城市并沒有找到低效用地及閑置用地高效處理利用的有效方法，無法在較短時間內對其進行全面規劃，提高盤活利用率。在大多數情況下，城市相關部門只能采取回購、收儲的方式來對閑置土地進行調整利用，這樣會使得城市建設成本變相增加，導致地方城市建設資金壓力日益加劇，不利于城市化發展步伐的加快[2]。

二、低效用地和閑置土地存在的具體原因

（一）社會因素

就目前土地出讓情況來看，在招標拍賣環節，通常會以“凈地”的方式掛牌出讓各種使用土地，但是在揭牌后的實際交地環節，由于受多種因素的影響導致推遲交地的情況經常發生。比如土地競得者不能按照規定期限足額繳納出讓金，這樣實際交付土地時間就會相應延遲，在開工建設中無法確保所有的土地按照開工日期實施施工作業；再比如出讓土地時雖然寫明的是“凈地”，但是實際情況并不是如此，在收地過程中往往存在拆遷難度大、征地困難重重的情況，只能交付部分土地，并不能按時交付全部土地。一旦出現此種情況，就會嚴重影響受讓人的整體開工建設，受讓人迫于無奈只能先在已經交付的土地上進行施工建設，沒有交付的土地只能等后續交付后再進行開工建設，從而導致項目施工無法完整進行，竣工時間不一，甚至還會出現更嚴重的情況，由于不能滿足拆遷戶較高的要求，在處理安置方面無法與個別拆遷戶達成一致意見，所以導致一些拆遷戶遲遲不肯搬走，項目施工遙遙無期[3]。此外，在進行項目施工建設時，很有可能會發生一些嚴重的地質災害，這樣就會大大增加項目建設前期的土地平整費用，降低了整體項目的經濟效益，導致很多項目在建設過程中很容易出現“爛尾樓”情況，遲遲無法竣工，這就會出現了一定量的低效用地與閑置土地。

（二）政府因素

在土地使用發展過程中，政府部門可能會對城市規劃進行一定的調整，這也會導致低效用地與閑置土地的發生[4]。具體表現在以下幾個方面，第一，由于地方變更了城市規劃或者調整了行政區劃，抑或沒有采取精準的招商引資政策，都會出現原有土地閑置情況，或者導致原有項目無法有效落地。第二，部分建設項目處在地理位置較為偏僻的地方，政府部門的規劃中暫時沒有考慮到基礎設施的配套建設，由于項目建設區域缺乏配套的水、電、道路等基礎設施，也就無法按照計劃進行施工建設。第三，在項目籌建過程中，政府部門會對城市的部分地塊進行路網建設調整，規劃變更土地用途，比如將原有的項目使用土地變更調整為公益基礎設施用地，這樣開發單位就無法按期開工，導致開工建設擱淺。第四，在項目開發前期需要走的審批流程比較多、花費的辦理時間比較長，如果各個政府部門間缺乏有效溝通，不能高效協作，就導致建審手續不能及時辦理，這樣開發單位在沒有取得項目施工許可證的情況下就不能按期進行開工建設，使得開工建設日期隨之延后。第五，在使用低效用地時，政府部門采取的方式為修復和改造，并沒有實地考察現場環境，沒有充分考慮生態環境問題，導致低效用地利用盤活的應用水平較低，達不到預期效果。第六，當土地審批完成進行施工建設時，政府部門并沒有嚴格監管，導致出現報批土地范圍與實際利用土地范圍不符的情況，進而產生“邊角地”。

（三）開發單位因素

部分開發單位雖然按照規定時間繳納了土地出讓金，取得了土地使用權和施工許可，但是在開發建設過程中，由于資金周轉困難或者經濟實力下降衰退，導致開工建設費用無力承擔，進而出現閑置土地[5]。土地開發手續全面完善的情況下，開發單位會對在建施工項目進行轉讓，在多次轉讓的過程中，開發時間就會推遲延后，出現閑置土地問題。此外，為了提高投資回報率或者降低投資風險，很多開發單位會在房地產價格上漲的時候進行開工建設，如果遇到房地產價格的低迷期，很多開發單位會將土地開發建設時間往后推延，直到房地產價格開始上漲為止，在此期間就會出現閑置土地問題。

三、低效用地及閑置土地利用盤活的策略

（一）以政府部門為主導，制定有效的土地利用盤活辦法

就目前低效用地和閑置土地的情況來看，低效閑置的原因分為多種，包含歷史因素、政府部門因素、社會因素、開發單位因素等等，而且土地的使用類型和管理范圍存在差異，為了盡快盤活利用各種類型的土地，解決用地難題，降低單位GDP建設用地規模，提高土地資源節約集約利用水平，使得土地利用效率最大化，就需要發揮出地方政府的主導作用，需要各部門進行協同配合，明確各方責任，制定分類處理的低效用地及閑置土地利用盤活辦法。

具體來說，分為以下幾種處置方式，（1）如果是因為政府原因導致土地閑置問題，就需要查找具體原因，找到相關責任部門，通過對規劃設計條件進行優化調整或者采取合理的拆遷補償方案，也可以進一步完善項目建設區域周圍的配套基礎設施建設，全面消除其中存在的障礙，為項目開工建設創造良好的基礎條件，促進項目盡快開工。針對短期內無法開工建設的項目，可以采取臨時使用的方式或者對其進行收回，抑或與其他建設區域進行置換，從而減少低效用地及閑置用地面積。如果是因為規劃原因導致暫時無法供地，就需要加快進行國土空間規劃編制工作，確保項目開工建設盡快落地[6]。此外，政府部門還需要對各個閑置地塊進行詳細調查，如果儲備地塊滿足供地的相關條件，就需要盡快將其歸納到收儲地塊中，流入到市場供應中，提高土地利用效率。（2）針對開發單位自身原因引起的土地閑置問題，需要采取行政手段或法律手段，加強監管企業的開發建設，督促企業在規定期限內及時開工建設。針對開發企業違反了土地出讓合同，拒不按照規定日期開工建設，就需要及時與開發企業溝通約談，采取相應的處罰措施，收取土地閑置費用，嚴重情況下還可以以閑置土地處置辦法為依據，按照法律要求將土地使用權收回，重新利用盤活此土地。（3）如果是其他因素導致的土地閑置問題，就需要與各方加強溝通、統籌協調，使得影響土地開工的各項因素逐一消除，為項目的開工建設提供良好條件。如果建設土地因為涉及法律訴訟問題而無法按期開工建設的，相關管理部門需要及時與法院溝通協商，共同探討出閑置土地解決辦法和意見，并按照相關處置措施盡快落實。（4）針對社會因素導致的閑置土地問題，相關部門需要加快征地處理，為土地招標拍賣提供“凈地”條件。如果因為地形地貌或者其他因素產生的邊角地，可以上報給相關部門用作綠化用地。

此外，在土地使用過程中，還會遇到一些改造情況，比如，進行城中村改造時，需要以發達城市的改造經驗為參考借鑒，因地制宜地制定符合地區實際情況的城中村改造計劃和政策，通過使用確權方式使得原本的集體建設用地轉變為國有建設用地，然后再按照相關法律法規或政策規定儲備土地、拍賣出讓土地等；部分城中村集體建設用地沒有實施改造計劃的前提條件下，可以按照政策規定將其征收為集體土地，然后再實施出讓操作。改造舊城時，由于舊城區的土地歸國家所有，再加上沒有相關政策來限制此類用地的二次開發利用，相關政府部門需要與住戶進行溝通，了解他們的各項需求，制定出有效的拆遷補償安置政策，從而加快拆遷改造舊城區，騰挪出更多的用地空間，為城市建設高質量發展提供良好的基礎。針對部分企業存在的低效用地，需要引導企業對現有土地進行改造，可以加高廠房或者采取零增地技術改造措施，使得土地的容積率大大提升。

（二）加大執行力度，嚴格考核監管

低效閑置用地的利用盤活不僅需要嚴格按照國家政策和法律法規執行，還需要根據土地權屬界線范圍科學合理解決問題，而且不能忽視不同利益主體的需求，這樣才能確保低效閑置用地利用盤活處理工作的順利開展。在進行低效閑置用地利用盤活時，需要細化任務目標，對各個環節進行具體的責任劃分，明確各部門、各單位、各人員的工作職責和工作內容，還需要確定好時間階段，確保利用盤活工作順利推進，確保每個環節都有責任人全面負責。同時需要動真格，敢于硬碰硬，加大執行力度，強化督查考核，將低效用地及閑置用地的利用盤活納入綜合考核中，提高低效閑置土地的再開發利用效率。

第一，需要加強節約集約用地考核。對政府年度目標責任考核計劃進行制定時，可以將節約集約用地列為考核內容，細化考核辦法和相關考核指標，考核內容可以圍繞新建項目畝均投資強度、稅收收益、開工建設時間、土地供地率等方面展開，加大考核督促力度，確保基層政府部門切實做好建設用地管理工作，提高管理效率和質量，確保建設用地的使用效率大大提升。

第二，需要全面推進盤活利用存量建設用地考核工作。相關政府部門需要對當地單位的GDP 建設用地規模、建設用地面積的存量情況進行全面研究分析，以分析數據和結果為參考制定年度盤活存量用地任務。并且需要與土地整治項目、新增建設用地計劃進行有機結合，將相關優惠和利好適當傾斜于任務完成度高、建設用地面積盤活存量大的地區。

第三，需要對土地供應后的開工建設情況加強監管。如果建設項目已經通過審批并取得土地使用權和項目施工許可，就需要將《建設項目用地信息公示牌》放置在項目施工現場的醒目位置，公示牌中需要將建設用地使用權人、建設單位、土地用途、用地面積、建設用地規劃許可證、規劃用地指標、預定開工時間、竣工時間、使用年限、監督電話、監管機構等信息詳細標注出來，鼓勵引導社會群眾加強監督項目用地情況，實現全過程監管、全員監管。當項目竣工后就需要及時進行驗收工作，驗收以出讓合同或劃撥決定書為準，驗收合格的項目才能辦理相關登記和頒發相關證書，反之，驗收不合格則不能予以辦理，相關部門還需要求用地單位修改調整項目建設，必須與出讓合同或劃撥決定書保持一致，從而使得節約集約用地水平大大提升[7]。

第四，需要建立土地批復后監管保證金制度。當用地單位取得土地使用權后，需要在規定時間內足額繳納用地保證金，一般來說，用地保證金的繳納比例為出讓價或劃撥價款的20%。當項目建設完成后，國土資源部門需要嚴格核查驗收，驗收合格后，此保證金予以返還給用地單位。如果用地單位開工建設違反了出讓合同或劃撥決定書，就需要對出讓價款進行重新核算，直接從保證金中扣除，以經濟手段加強土地批后監管，積極盤活存量土地，推進節約集約用地。

第五，對項目用地實行約談問責制度。比如，針對工業用地，用地單位簽訂國有土地成交確認書2個月內還沒有進行項目開工建設的，相關部門就需要約談該項目的招商負責人；如果在6個月內項目還未開工建設，就需要對該項目的招商負責人和工業園區的項目負責人進行談話規誡、誡勉教育；如果一年內該項目仍舊毫無開工建設跡象，就需要及時問責處理此項目的招商負責人和工業園區的項目負責人，然后政府部門需要按照法律法規要求強行收回該項目用地，重新出讓拍賣。

綜上所述，低效用地及閑置用地的利用盤活在增加建設用地、提升土地使用效率、緩解土地資源供需矛盾、城市建設發展等方面發揮著至關重要的作用。因此，各單位、各部門需要深刻認識到低效用地和閑置土地的不良影響以及利用盤活土地資源的重要意義，因地制宜地采取有效的土地資源利用盤活策略，真正地讓低效用地、閑置土地“活”起來、用起來，從土地存量中找到城市發展增量，拓展城市發展空間，有效破解土地資源利用中的各項問題，為城市的可持續、高質量發展賦能。