構建國有企業合規不起訴的路徑探析

國家電投集團北京電力有限公司 袁梓旋

一、我國合規不起訴的制度模式

（一）關于合規不起訴的制度基礎

企業合規不起訴制度基本邏輯是當企業涉嫌犯罪時，要求企業依據法律規定建立有效的合規計劃，通過這種方式來尋求獲得不起訴機會，盡可能把企業損失控制在最低限度范圍之內。[1]其核心內容是涉嫌犯罪的企業與公訴部門達成一種特殊的協議，要求涉案企業或員工繳納高額罰金并承諾在一定期間內建立合理的合規計劃。如果在協議規定的期限內，企業按時繳納罰金，且其合規計劃通過審核，公訴部門不再起訴，以此實現利益兼得的效果。[2]對于已提起公訴的案件，檢察機關工作人員可和涉案企業達成暫緩起訴協議。[3]

（二）我國現行規定具有保障作用

通過梳理及分析我國學者探究刑事合規不起訴制度研究問題已經取得的研究成果可發現，理論界總體上對涉罪企業合規不起訴制度持支持態度。我國最早關于企業合規不起訴制度的規定是最高人民檢察院與全國工商聯于2019年發布的《關于建立健全檢察機關與工商聯溝通聯系機制的意見》，該意見明確要求檢察機關在辦案過程中，如發現民營企業存在管理漏洞等相應問題要及時提出檢察建議。[4]最高人民檢察院于2020年3月正式開展第一批試點工作，選擇在6家基層檢察院開展試點，著重探索針對企業犯罪實施相對不起訴適用機制可行性等相應問題，同時發布了《企業犯罪相對不起訴適用機制改革試行辦法范本》，旨在用于指導試點單位實踐。主要內容是在審查起訴階段對涉罪企業進行合規整改的監督考察，作為不起訴的必要條件之一。[5]2021年4月，最高人民檢察院又發布《關于開展企業合規改革試點工作方案》，標志著第二期企業合規改革試點工作正式啟動。這一期的試點工作對涉罪企業的合規整改引導擴展至批捕階段，法律后果從原本的不起訴進行擴展，具體擴展至提出輕緩量刑建議。全國檢察機關對于企業合規的探索正在積極進行，與此同時，各地檢察機關也對此領域問題進行積極探索，著重探究如何擴大適用該制度范圍，以及推動涉罪企業合規不起訴實現制度化，可見企業合規必然會成為我國檢察機關的重要工作領域。但目前我國還未設立適用于企業犯罪的特別訴訟程序，檢察機關緩解企業犯罪追訴困境問題還無法解決，所以構建企業犯罪合規不起訴制度必要且緊迫，也需要不斷完善，才能夠改善企業合規的管理水平，保障企業良性發展。

二、我國現行合規不起訴制度的適用情形

（一）我國合規不起訴制度探索中存在的問題

1.企業合規的適用對象問題

我國合規不起訴第一案——雀巢公司員工侵犯公民個人信息案。法院審理該案件，認定企業不具有實施犯罪的主觀意志因素，判決理由是企業存在合規管理體系，進而把單位責任與員工個人責任予以區分對待，實現兩種責任的切割①。實踐中，如企業員工在實施犯罪行為時辯稱是公司行為，此時公司應如何維權，如何與該員工個人責任實現切割？司法機關處理案件實際情形時對于是單位是否刑事責任歸責應當采取多元方式。單位犯罪體現出的類別有很多，有的單位犯罪是單位集體決定導致，有的單位犯罪是單位負責人授權導致，比如經過黨組成員集體研究決定，董事會成員表決一致通過，董事長、總經理有權直接做出某種決定，導致犯罪行為發生。此類單位犯罪案件發生較為頻繁，員工、子公司、以及第三方等商業相關者具有某些違法犯罪行為，是因單位疏于管理造成失職，因此單位有必要承擔相應連帶責任?？紤]到單位犯罪的種類眾多，各種單位犯罪類型差別較大，應當對其進行分類。因此在適用對象上存在的首要爭議體現在法律適用企業類型，根據企業的規?？沙醪椒譃樾∥⑵髽I、中型企業、大型企業。我國合規不起訴改革以中小微企業中發生的輕微犯罪案件為主要適用對象，同時對于涉罪企業的涉罪類型提出相應要求，對初犯、偶犯、自愿認罪認罰等行為，司法機關在處理此類案件時要求犯罪單位給予補救挽損措施。檢察機關將中小微企業作為合規考察的主要對象，此類企業缺乏完善的公司治理體系，在建立合規管理體系方面也缺乏組織基礎，內控機制難以發揮預期功能。適用對象方面的爭議還體現在，合規不起訴的適用范圍，無法確定何種單位犯罪適用于合規不起訴原則。鑒于企業責任受到直接責任人行為的影響，所以合規不起訴在具體適用方面僅能針對輕微單位的犯罪案件。有些刑罰案件根據法律規定可能將被判處三年有期徒刑的，檢察機關既要起訴直接責任人，又要起訴合規整改的涉案企業。有些單位犯罪案件情況惡劣，檢察機關只能提起公訴，但法院在面對此類案件時給予從寬的量刑考量，從輕處罰，此種做法能夠在很大程度上激勵涉案企業改過自新。

2.合規不起訴所涉程序問題

最高人民檢察院下發《“十四五”時期檢察工作發展規劃》立足點是對涉案企業做好合規管理，根據法律規定對涉案企業的行為進行充分剖析，采取不捕不訴、不判處實刑等措施，其中如何對涉嫌犯罪的企業作出不起訴處理，司法實踐中目前較常見的是對一些涉案企業進行合規整改后，依法作出相對不起訴處理。但按照《刑事訴訟法》第177條第2款內容，附條件不起訴原則的適用范圍主要限定在情節輕微犯罪行為、按照刑法規定無須判處刑罰、免除刑罰的情況。而涉案企業經過合規整改后的不起訴卻與此情形不完全相同。涉案企業經查實的涉嫌犯罪行為并不一定符合相對不起訴的條件，經過合規整改后能否達到這一條件，需要解決幾個問題：一是整改前涉案企業為何適用整改程序；二是如何整改科學有效；三是整改后符合何種條件才能給予企業不起訴。目前全國各地對于企業合規的實施方案有所區別但無優劣之分。通過對各地企業合規改革實踐進行比較可以發現，在適用企業的范圍上，大部分檢察機關在探索實踐中未在方案中限制企業規模；在適用罪名考量上，除涉嫌一些重罪之外，其他罪名均可適用。在制訂和引導合規計劃上，各地試點以探索實踐均未規定為由，而是由檢察機關參與制訂涉罪企業的合規計劃。在合規監督的考察模式上，各地探索均明確檢察機關在合規監督考察上起主導作用，負責監督和最終審批決定，但具體的監督考察工作應委托第三方機構或者與其他機關進行合作。實踐中形成兩種模式：一種是由律所作為獨立監控人對企業進行監督考察；另一種模式是檢察機關和行政監管機關共同監督考察，針對企業涉嫌罪名的不同，與不同的行政監管機關開展合作。如對涉嫌污染環境罪的企業，由檢察機關和環境保護監督管理職能部門共同完成；對生產偽劣產品行為、銷售偽劣產品行為的企業以及涉嫌犯罪的企業，由檢察機關與市場監管部門共同完成。而關于合規監督的考察期限，目前規定合規監督的考察期限一般不超過12個月，檢察機關可根據實際情況延長或者縮短。

（二）我國現行企業合規不起訴適用路徑的共識

1.一元制模式更契合我國的法律體系

一元制模式限定了檢察官的提起公訴行為，對于提起公訴企業僅能采取達成暫緩起訴協議的措施，在充分證明企業存在犯罪事實的條件下，檢察官和涉案企業開展“談判”，對于未掌握犯罪事實證據的企業以及存在合理懷疑的涉案企業，則不采取刑事偵查手段。一元制模式適用國家中，企業合規不起訴制度體現出程序正義的特點。針對企業合規，檢察機關的作用體現在兩方面，一是體現在檢察權方面，履行國家賦予的公訴職能，待審查起訴后，針對與起訴條件相符的對象實施強制合規措施，要求企業繳納罰款，對其開展合規治理監管；二是體現在對刑事實體法、程序法的實施過程以及落實效果給予監督，充分考慮到企業違反犯罪的事實，結合客觀證據，對于某些行為確實觸犯刑法的企業給予法律制裁，避免其利用合規不起訴制度當做“擋箭牌”。

2.需完善法律規范及適用體系

反思我國相關案件的合規體系，對加強企業合規管理，防范合規風險方面有必要采取法律保障措施②。針對目前單位犯罪相關刑事法律規定中存在的不足之處，有必要對于企業合規實質從法律層面給出明確解釋，細化從寬量刑情節規定。實踐中檢察機關采用企業合規不起訴原則作為體現起訴裁量職能的手段，檢察機關辦案期間充分考慮到促進企業發展、預防犯罪的效果，嚴格履行自身檢察職能。對于涉案企業犯罪的處置在訴前主要結合認罪認罰從寬模式，確保達到預防企業犯罪、簡化程序、合理配置司法資源的效果。

3.確定企業合規不起訴制度的本土適用限度

企業合規不起訴制度的適用對象僅有單位犯罪，該制度建立之初就是為了以較小成本達到不起訴目的，簡化司法程序，建立完善的合規體系。對第三人受到的損失需給予充分彌補，通過繳納罰款的方式懲罰犯罪行為。對于自然人適用該制度會出現“罰不當罪”的弊端，創設該制度并不是保護企業直接責任人牟取私利行為、濫用職權行為，因此證據層面應達到的證明標準是“排除合理懷疑”，作為認定刑事證明標準的證據規則，將審查起訴作為企業合規不起訴的限度審慎適用，對單位犯罪的實體性規范及程序性規范按照認罪認罰從寬制度不斷完善才是符合我國司法實踐標準的應有之義。

三、我國國有企業適用合規不起訴制度的路徑

1.以刑事訴訟制度中認罪認罰從寬和附條件不起訴制度的延展為基礎，以行政監管法律體系下企業合規制度的普遍建立為保障嚴格落實認罪認罰從寬制度、附條件不起訴制度，將這些作為基本條件完善行政監管法律體系，促進企業合規制度進一步完善，實現法律保障效果。國有企業合規不起訴制度本土化的可行性很大程度上來源于認罪認罰從寬制度的適用，其前提是犯罪嫌疑人主動認罪，要求犯罪主體應當具有獨立意志。但由于單位犯罪缺乏獨立意志，是否認罪最終回歸到單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員。司法實踐中，認為認罪認罰從寬制度適用于自然人犯罪較為普遍，且將其適用范圍擴大到單位犯罪，認罪認罰從寬制度如果延展至單位犯罪，為正式建立企業合規不起訴制度單位認罪這一前提的實現，允許檢察機關通過刑罰激勵換取單位認罪供述、主動交代犯罪事實和證據，對推進企業認罪后著力進行合規治理等奠定了基礎。我國行政監管部門致力于建設完善的企業合規管理體系，企業建立合規激勵機制是為合規計劃的建立奠定基礎，企業合規計劃的建立為行政處罰、承擔刑事責任的情況下獲得寬大處理帶來利好條件。刑法中增加的合規激勵機制為涉嫌犯罪企業減輕處罰帶來了幫助。企業可以將合規激勵機制作為無罪處理的客觀依據，法院會根據合規激勵機制減輕對企業的刑事處罰，還可以成為企業與檢察機關達成暫緩起訴協議的前提條件。我國刑法和刑事訴訟法均未予以確立，導致企業對建立合規計劃失去應有動力，使得企業難以通過建立或者完善合規計劃得以減免責。我國企業合規的行政監管法律體系構建則很早走在了刑事合規和合規不起訴制度構建之前。國務院發改委聯合七部門共同發布了《企業境外經營合規管理指引》，要求大型國企、金融企業中強制推行該制度，保障企業有效防范國內合規法律風險，同時為合規問題的行政和解處理方式提供了必要依據。因此，有必要深入探索合規制度的行政監管法律體系的逐步改進，應進一步完善行政監管法律體系下合規系列制度，探索行政監管部門參與檢察機關的合規考察，實現刑事執法與行政監管雙重合規治理方式的有效銜接。

2.細化企業合規的程序規定，完善監督機制

在為企業合規立案階段，由檢察機關根據案件情況以及涉案企業的申請，決定是否給予企業適用的合規監督考察機會。在為合規計劃引入階段，雖然合規計劃應當由企業委托專業機構制訂，但該計劃是否合格應當經第三方監督考察組織審核同意。在監督、評估階段，企業要定期就整改情況提交報告，第三方監督考察組織可以采用書面審查和實地考察相結合的方式，監督企業整改情況并作出最終評估。涉案企業積極整改合規體系，檢察機關可以作出不起訴決定；對于經過考察期后，仍然未能建立起有效的合規制度或者又有新的犯罪的涉案企業，應當向人民法院提起公訴。檢察機關應當結合企業的犯罪情況，分罪名建立有效的合規指引，就企業常見違法、犯罪的行為特征、社會危害性標準、預防方式予以明確，幫助企業有效識別相關法律風險，制訂更有針對性的合規體系。依據最高人民檢察院推出的第三方監管制度規定，要求成立合規監管委員會，這一制度安排要求檢察機關在辦理合規考察案件時只需要審查案件是否符合企業合規試點以及第三方機制的適用條件，然后再根據合規監管人出具的合規考察書面報告作出是否批捕、起訴、提出寬緩量刑建議的決定。在進行合規考察時，除了選任合規監管人由第三方機制管委會負責之外，確定合規考察標準也由第三方機制管委會負責，并依據要求向負責辦理案件的檢察機關提交合規考察報告。檢察機關審查該報告并具有提出意見建議權。為降低企業合規成本，檢察機關可在充分調研的基礎上，制定針對公司管理問題、法律風險的合規檢察建議。

四、結語

將涉案企業合規管理作為重大司法改革舉措，這標志著建立以刑事合規監管為主要內容的企業規制的司法制度正式啟動，為全方位推行企業合規治理方式提供保障，同時還有助于推動了國有企業治理能力的現代化。這是我國企業質效優化與發展的必經階段，企業合規治理帶來的重要觀念和方法的轉變，也是國有企業合規建設發展的必由道路。

注釋

①雀巢（中國）有限公司員工非法獲取公民個人信息案，甘肅省蘭州市中級人民法院（2017）甘01刑89號刑事裁定書。

②中興合規案件參考網站：http://intl.ce.cn/sjjj/qy/202203/24/t20220324_37431079.shtml．