自然資源資產產權制度的發展趨勢

武漢瑞得信息科技有限責任公司 張妍希，袁東

在我國社會經濟高速發展之下，自然資源資產產權制度不斷健全完善，并且也制定了確權登記、確權使用、節約利用、保護修復等相關制度。但是從實際應用情況分析，產權制度以及體系還有很大問題，這是因為不同自然資源之間存在相互影響、相互依存的關系，各種產權權益還沒有明確規定。比如，地上、地表、地下的自然資源重疊問題；自然保護區內探礦、采礦、取水、養殖捕撈、特殊經營權存在沖突等問題。因此，我們需要進一步實現自然資源資產產權制度體系的完善建設，才能更好地促進我國生態文明事業的發展。

在自然資源資產產權制度改革進行中，必須充分地保護自然資源，落實產權主體，全面落實監測與確權登記工作，促進資源節約利用、生態保護修復等工作順利實施，政府部門應加強監督與管理，使得自然資源充分利用、交易更加安全，落實政府監督管控措施，對于提升生態環境保護效果有著重要意義。

一、自然資源資產產權制度改革的重點

（一）建設符合要求的二維產權制度體系，為發展動態變化提供基礎

產權制度執行的主體就是政府部門，所以受到政府工作體制方面的影響，基于此，必須做好以下工作：一是治理制度本身對于產權制度造成激勵與約束，而產權制度在應用中，會對社會資源的產出、公平性方面產生影響。二是產權制度本身存在問題，即權利約束內容。對于創建新型二維產權制度體系方面，需要從發展的動態化分析，總結出一些思路。

我國的自然資源資產產權制度并不是固定不變的，長期以來都隨著經濟與社會的發展而改變，特別是改革開放基本國策實施后，中央通過向地方放權的方式來促進市場經濟體制的改革。但是在具體的實施中，存在放權不完整、規劃不到位等問題，出現了自然資源資產產權制度的運行問題。因此，在新時代發展之下，必須重視自然資源資產治理體系的改革，包括建立央地新型委托代理關系落實所有者權益、創新政府管理機制、深化市場機制改革等促進資源利用率的提升，可以更好地滿足動態化發展的需要。

從理論角度進行分析，要從時代發展背景之下，了解到自然資源資產產權制度改革的目標、我國產權制度機制的問題等，特別是需要了解到目前產權機制的影響機理。同時，還應該分析由于資源相互依賴，對產權制度方面會產生很大的影響。

具體但不僅限于如下四個方面：主體上，確定自然資源所有權以及使用權為主要權力主體，包含各個主體的關系；客體上，明確不同類型資源的關系，并且根據實際情況建設“生命共同體”；內容上，確定不同產權的權利配置關系，同時實現橫向體系分析；體制上，對于不同自然資源資產界定以及國家治理體系方面，最終通過機制實施應用，構建縱向體系。

（二）明確兩類委托代理關系，保護所有者權益

根據自然資源管理的要求，保證央地、集體與各個主體的關系更加明晰，同時保護所有者的權益，是制度的核心內容。隨著我國治理體系方面不斷改革，以及現代化的運行，如何才能實現央地分工極為重要，優化集體經濟產權制度體系是所有者權益制度改革的重要舉措之一。

從理論角度分析，必須要明確中央、省、地方政府在代理國有資產所有權中的職責分工與運行機制。因此，要做好下述幾項研究工作：一是以目前地方政府代理行使所有者權益，且明確相關責任，解決當前存在的問題。二是建設符合管理需要的我國國情的央地間所有權故事代理理論，并且根據需要確定央地分級管理制度。三是分析了解目前所使用的委托代理與當前的體制機制方面的配合度，了解中央給地方的激勵機構在委托代理機制方面產生的影響。還要分析了解集體經濟制度體系之下，集體所有權過程的治理結構與影響要素，包含集體利益觀念、組織模式等所有權權益，同時還要建立合作社、企業以及其他各種組織，以保護所有者權益，防止給自然資源資產產權制度的運行帶來影響。

從實際應用的情況分析，如何優化目前我國的自然資源資產所有權委托代理治理體系，是進行自然資源保護和利用的關鍵問題。因此，必須有效地解決目前編制自然資源資產所有權委托代理清單，明確中央委托事項，還要確定權限與責任，了解不同層級政府的關系與權屬。同時，還應該在目前的委托代理體系之下，了解到政府間縱向關系，提供各種政策工具，最終構建出完善的自然資源委托代理機構體系。

對于集體自然資源所有權來說，應該進一步確定集體經濟組織，尤其是法人資格方面，鼓勵集體土地股份制改革，組建當地的農村經合組織、股份合作社或者股份公司等組織，讓每一位農民都能夠享受到政策的福利，并且能夠充分利用股權來增強農民話語權，保證農村自然資源所有權不變的情況下，進行各種物權的確認，實現集體、個人利益的充分保護，也讓自然資源合理開發利用。

（三）管理集中制，剛柔并濟的關系，讓管制與確權都能有序進行

對于制度設計方面來說，空間用途管制和自然資源產權像是對矛盾體，即管制約束往往會導致產權受到侵害，也會導致公平性受到影響。從實際情況分析，管制不只是進行約束，同時還要具備賦權與促權。比如，國有、集體所有權的應用之下，產權制度在日益建立和完善。在政府管制中，產權不斷的明確與完善，且權利和義務也開始逐步的明確。如果管制時，只有強制性的作用，并不能讓全社會都積極參與進來，而在管制中明確了相應的權利，可以充分地保證工作順利進行，且能夠具備合法化、規范性，實現多方公制。

在達到這一目標時，應該做好下述幾個方面的工作：

一是需要重視科學化約束管理。在管制中，應該重點實現統籌管制方面，保證各種不同類型的自然資源能夠充分的開發和利用，加強合理規劃與設計，這是實現國土資源管制的核心。從實際應用角度分析，必須明確國有資源的管理要素，從法治的框架之下約束公共權力，實現空間資源合理匹配和使用，并且不會給空間用途管制造成任何的影響。在該基礎之下，加強空間用途管制，建設模式庫，總結出優化與改革的路徑。

二是合理賦權。我國的自然資源資產產權制度有著明顯的特點，即權利的確定是在利用時同步確定的，比如使用權主體在產權轉移的情況下逐步完成。在具體的應用中，并不是“故意模糊”的情況，即政府不是將產權故意模糊的處理，產權界定是根據成本較低的方式進行了行使，并不是開始時就存在不完整的情況。因此，在管制賦權時，要結合全國、區域、地方三類自然資源開發利用中涉及的公共利益與個人利益的矛盾，促進實現各種用途與關系。改革的方向就是要確定管制權的基礎條件下，還要進行資產資源的賦權，讓國家、集體、個人利益都能夠得到充分的保護。

三是創造彈性。空間規劃和用途管制都會給產權權益造成影響，如何才能更好地發展產權交易制度，設計出合理的交易制度，讓規劃管制具備剛柔并濟的特點，同時還要不斷地對制度進行創新。雖然土地發展權交易、排污交易制度等在我國不斷地實踐和探索，但是總體來說，市場上的開發權與產權管理制度方面還存在明顯的約束力，并且形成剛柔并濟的局面。在自然資源資產產權制度改革之下，了解制度的運行和效果，做好績效評估和分析，并且確定相應的自然空間發展利益關系，從而為產權市場交易順利進行提供基礎。

（四）建立完善市場機制，實現政府監督管控，促進資產利用率提升

建設完善的自然資源資產權益和市場機制，是提升自然資源資產產權制度水平的關鍵，目前需要從定價、準入、分配方面出發，必須以保障經營性自然資源經濟收益且符合公平、公正性為出發點，建構與評價各種經營性資產產權內容、有償使用定價制度、交易市場準入機制等方面，還要了解政府關于行政、財政、人事制度中的激勵措施，從而分析經濟發展給市場機制帶來的影響。

因此，需要從以下方面開展制度建設與完善：一是重視有償使用定價機制市場化的改變，促進自然資源配置效率的提升；二是建設完善的轉讓權交易機制，降低產權交易成本，保證資源可以合理開發和利用；三是積極進行權益改革與分配制度的調整，保證自然資源增值收益合理化分配使用；四是實現對經營性自然資源相關權力主體的保護，形成完善的保護機制，確保弱勢群體的權益不會受到任何侵害。

其中，在弱勢群體保護方面，主要是針對集體經營的自然資源資產來說，政府應該從財政角度出發，承擔必要的經營前期沉淀成本，比如基礎設施建設、公共服務提供等，才能更好地保證資源開發和利用順利進行。政府還要重視全面統籌規劃，協調各個方面的資源，避免因自然資源零星分散而產生損失。如果資源比較分散，基礎設施建設無法進行，也會造成市場無法集中化，出現經營成本升高的問題。政府統籌規劃分散產品，實現集中化、標準化的建設，促進個體經營水平的提高，才能減少交易成本，實現產業化發展。此外，還必須建設完善的政府收取稅費的方式以保證自然資源利益合理分配使用，保障主體利益有效落實。

（五）以可持續性轉型引導公益性資源資產的價值實現

當前人們的工作重點是進行自然資產價值的實現，充分地保護生態系統的完整性，把部分的生態服務價值逐步轉化為經濟價值，所以必須要深入分析公益性自然資源資產價值內涵，還要從國家、地方兩個層面出發展開分析，發揮出政府主導性作用，通過市場化補充，有針對性地進行經濟價值的分析和控制，才能建設完善的工作機制，發揮出管理制度的優勢作用。

因此，制度建設應從下述兩個方面出發：一是需要重點確定公益性資源資產價值內容與組成要素，根據生態系統所產生的實際價值，確定相應標準，構建符合管理需要的自然資源價值核算體系，給我國的公益性自然資源價值核算標準化、規范化建設提供具體的標準。二是不斷地探索建設自然資源轉化生態產品價值的實現體制，主要是政府購買、市場交易等制度，政府積極有序地組織監管和控制，從而實現資產的價值化轉變。當前在自然資源轉化為經濟價值時，其中存在的重要問題就是效率、公平、可持續方面，必須要從公益資源整體性、碎片化行政體系、保持政府之間縱向分工與合作，政府部門應加強溝通和協調，約束市場行為，促進市場經濟高速發展，從而建設協同一體化的體制。這些制度都需要逐步地完善，未來還會面臨巨大的挑戰。

二、我國自然資源資產產權制度發展趨勢

（一）多相關要素全面統籌

從整體性分析自然資源，并且了解到其與自然、經濟、社會之間的相互依賴性與關系，合理統籌自然要素之間、同類資源不同功能之間、區域之間、自然與市場之間、自然與社會之間的關系，明確產權利益關系措施，保證各種資源合理銜接與使用，明確各種資源使用的產權關系，確定相應的權利、責任與義務，所有自然資源產權的關系要明確，處理好政府與市場發展的關系，對國家、集體、企業、其他社會組織進行合理優化與分配，才能進行資源優化配置，并不斷轉化為經濟價值，重視產權激勵與其他功能相互約束的關系，才能實現共同的融合與發展，保證自然資源資產產權制度全面建設，重視制度改革完善性建設與運行。

（二）追求綜合的效益

建立完善的自然資源資產產權制度體系，以綜合效益為實際情況出發，深入分析和落實經濟效益、社會效益、生態效益、還有當前效益和未來發展效益，包括市場經濟價值與無市場價值。如果在自然資源開采和利用中，出現資源枯竭、環境污染、生態損壞等情況，未來處理成本會升高，容易產生效益損失的問題。對于這些損失來說，現代人應該及時做出補償，而未來人也會付出一定的代價。從資源定價、損害補償等方面出發，必須綜合分析總體效益，才能更好地保證產權制度激勵以及約束機制的建設，盡量地避免外部因素干擾和影響。與之對應的，在制度的實施中，自然資源資產產權制度能夠確保自然資源進行合理開發和利用，充分地保護各個主體的合法權益，還能夠進行運動自我補償、自我價值積累等，保證各項經營活動與監管相互匹配實現，以達到整體性管理的要求。

（三）自然資源產權明晰化

所有權的代理主體還要不斷地明晰，以保證主體確定，產權主體應更加主體化的建設，消除產權主體虛置方面的問題，同時還要把自然資源所有權委托給政府、企業、不同的代理機構進行執行，所以應不斷建立委托代理制度。確定具體的自然資源主要是由誰來代行所有權，代理工作如何開展，因而形成完善的委托代理制度是關鍵。自然資源的使用權也必須確定，明確所有權界限，還要保護所有者的根本利益，避免出現侵權的行為，在保證所有權都符合要求的基礎條件下，細化所有權，做好各個細節方面的管控工作。

當前的自然資源的使用權的年限有著明確的規定，因為自然資源在開發利用時，需要經過比較長的時間，所以應該做好時間方面的限制，甚至可以不限制年限，從而使得資源開發和利用更加順利，不會出現資源過度開發的情況，促進資源利用價值的提升，保證資源合理化利用，從而產生較高的綜合收益。

三、結語

綜上所述，建立完善的自然資源資產產權制度是加強生態文明建設的關鍵，能夠保證資源合理開發和利用，實現經濟價值、社會價值的轉變。自然資源資產產權制度是理論，也是實際問題，有著動態變化的特點，是普遍問題，也有一定的特殊性，所以應該重視制度本身的建設，實現整個生態文明體系的改革，促進環境質量的改善。因此，在自然資源資產產權制度制定和完善中，應該從經濟性角度出發，實現現代化建設與發展，從而促進政治體制方面的改革，并且加強研究、探索，完善制度體系，發揮出監督管理的作用，為自然資源合理開發利用奠定基礎。