行政事業單位經濟責任審計探析

牛蒙軍

淄博市水利事業服務中心 山東 淄博

一、行政事業單位經濟責任審計概述

1.概念

行政事業單位經濟責任審計是指審計機關依法依規，對行政事業單位領導人員任職期間經濟責任履行情況進行監督、評價和鑒證的行為。

所謂經濟責任，是指領導干部在任職期間因其所任職務依法對法定職責范圍內的財政收支、財務收支及有關經濟活動應當履行的職責、義務，即對所有經濟活動所負的責任。

2.發展歷程

20世紀80年代中期，經濟責任審計首先在全民所有制企業中實行，根據相關規定，企業負責人離任時，企業主管部門或干部管理部門可以提請審計機關對其進行經濟責任審計。

20世紀90年代中期，個別地方開始對所有黨政機關、企事業單位主要負責人實行離任審計制度，行政事業單位經濟責任審計開始萌芽。到了1995年5月，根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《縣級以下黨政領導干部任期經濟責任審計暫行規定》，開始在全國規范內、在縣級以下行政事業單位普遍推行。

到2010年10月，經濟責任審計的范圍覆蓋到了所有行政事業單位。2014年7月，中央七部委聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》。至此，審計的法律框架基本形成。

3.意義

經濟責任審計可以促進行政事業單位樹立高質量發展的新理念，保障領導干部任職期間財務收支等相關經濟活動真實、合法，提高資金和資源使用效益，促進領導干部遵守法律法規和紀律，認真履行崗位職責，有利于國家治理體系和治理能力現代化的推進。經濟責任審計是依法治國的內在要求，是實現把權力裝進制度的籠子里，規范領導干部履職行為的重要手段。

二、行政事業單位經濟責任審計的內容和方法

行政事業單位的類型繁多，職責也各不相同，但其執行的會計制度是相同或相近的，經濟責任審計的目標是一致的，審計所依據的法律法規及審計評價指標體系也是相同的，審計的內容和方法也基本相同。

1.行政事業單位經濟責任審計的主要內容

（1）履職情況：包括國家經濟方針和決策部署的貫徹執行情況，廉政建設第一責任人職責履行情況，法定職責和上級部署的工作任務目標完成情況，對直屬單位和機構經濟活動的管理、監督情況等。

（2）守法情況：包括黨紀國法的遵守情況，財經紀律的執行情況，內部管理規章制度的執行情況，機構編制規定的執行情況，對以前發現問題的整改情況，領導干部遵守規定的廉潔情況，重大事項的決策情況等。

（3）績效情況：經濟活動對經濟社會發展的影響情況，對民生改善的影響情況，對生態環境改善的影響情況，及國有資產增值保值的情況等。

2.行政事業單位經濟責任審計的主要方法

（1）查看編制管理部門的相關文件資料，了解單位的性質、職責、編制、人員、經費來源及內設機構、下屬單位的情況；了解單位業務主管部門情況，了解單位負責業務指導的部門情況。

（2）查看單位編制的中長期工作規劃及年度工作計劃方面的文件資料，查看黨委、政府及業務主管部門給單位下達的工作任務文件，了解單位承擔的工作任務情況。

（3）查看單位工作總結的文件資料(包括呈報給黨委、人大、政府的，及呈報上級業務主管部門的)，查看上級對單位考核評價方面的文件資料，了解單位承擔的工作任務完成情況。

（4）查看同級財政部門批復的單位年度財務預算文件，單位編制的年度財務收支決算報表、單位的會計賬簿、會計憑證及會計報表。

（5）查看固定資產的采購手續、管理使用情況記錄及處置手續方面的資料。

（6）對貨幣資金、固定資產進行實地盤查。

（7）查看重要項目的投資、建設、交付及運營管理方面的資料，必要時到項目實地進行檢查。

（8）查看單位內部管理制度方面的資料（含財務工作、業務工作、內部審計等）。

（9）查看單位會議紀要及會議記錄，及經濟合同等資料。

（10）查看被審計領導干部的述職、述廉報告，了解被審計領導干部任期內的獎懲情況。

（11）查看以往審計報告及問題整改情況，及紀委、監察機關巡視巡察工作中涉及單位經濟方面的資料。

（12）查看上級業務主管部門下達的專項業務投資計劃指標文件，及單位下達給下級業務指導部門和直屬單位的專項業務投資計劃指標文件。

（13）如有必要，可以延伸審計到直屬單位及有重要經濟關聯的單位。

（14）召開座談會，與班子成員、中層干部、內部職工及下屬單位負責人廣泛交流，了解被審計領導干部德、能、勤、績、廉等方面的情況，及民主集中制執行情況。

（15）設立舉報信箱、電話，暢通舉報渠道，接受社會舉報。

（16）其他與審計活動有關的方法。

在具體審計實務中，應根據被審計對象的具體情況，對上述方法進行取舍。

三、行政事業單位經濟責任審計的評價原則和方法

行政責任審計的最終目的，是要通過取得必要資料，通過一定的方法，對被審計領導干部進行審計評價，并出具經濟責任審計報告。

1.審計評價原則

（1）依法原則:審計評價必須依法出具，這里的法包括：法律、法規、規章和規范性文件，及黨內法規和規范性文件等。

（2）客觀公正原則:審計評價應當根據審計查證或認定的事實，客觀公正、實事求是地進行。審計評價應當有充分的審計證據作為支持，否則就不能進行評價。切忌主觀片面、以偏概全。

（3）統一性原則:審計評價應當與審計內容相統一。一般包括被審計領導干部任職期間，履行職責所取得的成績、存在的問題及應當承擔的責任等。

（4）重點性原則:審計評價應當關注重點，主要是領導干部履行經濟責任相關情況及決策等活動的經濟效益和社會效益,關注任期內債務變化、國有資產管理、對經濟社會發展及民生改善產生的影響，關注領導干部應當承擔的直接責任。對于一般性的問題，可以不予評價。

（5）一致性原則:對同一類別、同一層級領導干部履行經濟責任情況的評價標準，應當具有一致性，也就是要使用一把尺子衡量，使其具有可比性。

（6）區分責任原則：按照權責一致的原則，根據被審計領導干部的職責分工，充分考慮相關事項的歷史背景、決策程序等要求和實際決策過程，及是否本人簽批文件、是否分管該事項、是否參與特定事項的管理等情況，依法依規認定其應當承擔的直接責任、主管責任和領導責任。

2.審計評價方法

現階段，行政事業單位經濟責任審計評價還缺乏明晰、統一、規范的方法，一般來說可以綜合運用或參照以下幾種方法。

（1）比較法：將被審計領導干部的工作業績進行縱向和橫向的比較。

（2）量化分析法：將被審計領導干部履行經濟責任的相關指標量化后進行分析。

（3）背景分析法：將被審計領導干部履行經濟責任的行為或事項置于相關經濟社會環境中加以分析。

四、行政事業單位經濟責任審計風險分析及對策建議

1.審計風險

（1）社會影響力大，關注度高，對審計工作質量挑戰性強。經濟責任審計所形成的結果是對被審計領導干部的履職情況進行評價，是組織人事部門考核和使用干部的重要依據，是紀檢監察部門查辦違法違紀案件的信息來源渠道，同時也是對群眾舉報的一個回應，其結果影響被審計領導干部的個人發展和社會聲譽，影響政府部門的社會公信力，重要性不言而喻。這就導致了經濟責任審計可容許的審計誤差小，審計風險大。

（2）所涉及的時間跨度大、內容廣泛，審計資源相對有限，加大了審計難度。由于審計涉及的時間跨度一般為3～5年，審計內容不僅涉及財務收支、預算管理、工程造價等，還涉及行政管理、宏觀經濟、社會發展、環境保護以及民生改善等多個方面，而在現實審計工作中，審計資源相對有限，容易造成審不透、審不精、審不好的問題，產生審計風險。

（3）掌握的資料不真實、不完整，容易產生審計風險。現行體制下，許多行政事業單位的財務賬簿、財務報表僅僅能反映本單位實際掌握資金的一部分，還有相當規模的資金，比如對下級的專項業務補助資金等，一般是與財政部門聯合發文，以財政體制結算的形式撥付。這類資金不僅數量較大，且資金往往來源于多個預算級次，是行政事業單位發揮行業管理職能的重要手段，是反映經濟責任的重要組成部分，但是一般無法在單位會計賬簿中核算，而且發文一般使用財政部門的文號，所以極易造成審計資料不全面、不真實。另外，一些行政事業單位承擔的重大基本建設項目，資金來源多分屬不同預算級次，經財政部門許可后，單位可單獨設立賬簿核算，這樣就形成合法的“多本賬”，容易漏審，從而產生審計風險。另外，近年來全國上下信息化建設呈井噴之勢，這類工程一般投資額較大，其軟件價格和一些硬件價格由于品牌多、不直觀、專業性強等因素，價格不易確定，且3～5年就更新換代，價格變化極快，從而給審計增加許多困難，產生審計風險。

（4）“先離后審”多，審計環境影響審計風險。由于審計的對象都是行政事業單位的主要領導干部，他們大多任職多年，社會關系廣泛，有不少人還是人大代表、政協委員，社會影響力大，審計面臨的干擾壓力可想而知。此外，在實際工作中，大多是“先離后審”，不少被審計領導干部已經或者即將被提拔重用或調任，這無形之中就給經濟責任審計工作產生暗示效應。這些因素會干擾審計工作的獨立性和原則性，產生審計風險。

（5）經濟責任界定難度大，審計評價易產生偏差。審計的最終目的，是形成審計評價，來確定被審計領導干部應負的直接責任、主管責任和領導責任。但現行體制下，我國行政管理體系層級較多，行政事業單位領導干部的崗位職責與目標往往不甚明晰，更缺少可量化的指標，這就給審計評價帶來諸多困難。有時僅僅一個用詞或對詞語含義的理解，就引起很大爭議，從而加大審計風險。

2.對行政事業單位經濟責任審計工作的幾點建議

（1）充分發揮經濟責任審計工作聯席會議辦公室的作用。審計部門在發揮自身專業優勢、堅持獨立審計原則的前提下，充分依靠聯席辦公室的作用，加強溝通協調，重要事項、重要環節集體研究決定，從而提高經濟責任審計工作的權威性，減少一些外來因素對審計工作不必要的干擾和影響。

（2）健全制度，規范程序。各級都要根據實際工作需要，建立健全可操作性強的配套制度，明確審計工作各個環節的工作程序，堅持用制度和程序來規范經濟責任審計工作，用制度和程序來保障經濟責任審計工作。

（3）加大經濟責任審計工作的透明度。從法理上講，被審計的行政事業單位負責人行使的都是公權力，審計結果在一定范圍內公開是完全必要的。不但要做到審計取證透明、審計決策透明，而且要逐步提高審計報告的透明度，在相關部門知曉、被審計單位知曉的基礎上，要逐步向社會知曉過渡，從而更好地發揮經濟責任審計的作用。

（4）建立分級審計制度。經濟責任審計聯席會議辦公室，根據行政事業單位的資金資產規模、對經濟社會發展的影響程度等因素，參照通過工作考核、日常審計、巡視巡察、社會反映及群眾舉報等渠道掌握的情況，對行政事業單位實行分級管理，區分輕重緩急，優化審計資源配置，有針對性、有重點地審計，使有限的審計資源產生最大的審計效能。

（5）加強審計隊伍建設，提高人員綜合素質。通過引進、培訓等形式，優化審計隊伍人才結構，拓展審計人員專業知識，提高審計人員職業道德水平，努力打造一支素質高、業務精、作風優、能打硬仗的“審計鐵軍”。同時適度借助社會第三方專業機構的力量，彌補個別專業人才短缺的狀況。

（6）加強頂層設計，創新工作方法。引入系統化、模塊化的理念，加強各級審計部門的溝通協調，改變各級各自為政、項目不同步的問題，避免不必要的交叉重復審計，形成相互配合、上下貫通的審計新模式。借鑒現代工業產品模塊化生產、零部件通用性強的理念，探索各類審計結果模塊化的辦法，提高各類審計結果的通用性，節約審計資源，降低審計成本。加強大數據技術的創新應用，探索在實際工作中運用大數據的技術途徑，提高運用信息化技術查核問題、評價判斷、宏觀分析的能力。

五、結語

相信通過健全法規制度，加強隊伍建設，創新工作方法，行政事業單位經濟責任審計工作一定會越來越規范有序，在國家治理體系、治理能力現代化進程中發揮越來越重要的作用。