社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的“社會(huì)工作者+志愿者”模式
——基于廣東省F社區(qū)的實(shí)證研究

李 鈿

(華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642)

1 研究背景

2020年年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)以出其不意的速度傳播，影響范圍廣、防控難度大。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用”。在隔離傳染源、阻斷傳播途徑、保護(hù)易感人群的疫情防控中，社區(qū)成為排查、隔離的主戰(zhàn)場(chǎng)。而在疫情防控中，疫情工作報(bào)告、逐戶排查、日常核酸檢測(cè)、消毒殺菌等工作超過基層社區(qū)工作負(fù)荷。我國(guó)社工組織數(shù)量不足，人才隊(duì)伍建設(shè)有待增強(qiáng)，在疫情防控中能為社區(qū)提供的社工數(shù)量相對(duì)有限，難以有效緩解突發(fā)公共衛(wèi)生事件中社區(qū)工作的壓力。在黨與政府的領(lǐng)導(dǎo)下，要在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中牢牢守住社區(qū)這道防線，需要團(tuán)結(jié)發(fā)動(dòng)更廣泛的力量。志愿者作為社會(huì)公共志愿服務(wù)的主要提供者之一，其組織與工作具有靈活性，并且服務(wù)范圍廣泛。雖然志愿者社會(huì)服務(wù)的專業(yè)能力不足，但能夠協(xié)助社會(huì)工作組織以提高服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。“社會(huì)工作者+志愿者”服務(wù)模式在社會(huì)上已經(jīng)有了一定經(jīng)驗(yàn)，對(duì)有效整合社會(huì)服務(wù)資源等發(fā)揮了積極作用。為此，文章以廣東省F社區(qū)的疫情防控工作為例，基于應(yīng)急管理生命周期視角理論，通過實(shí)地調(diào)研探究社區(qū)如何在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中打造“社會(huì)工作者+志愿者”模式，筑牢國(guó)家應(yīng)急管理體系的底層防線。

2 研究方法及理論運(yùn)用

2.1 研究方法

以文獻(xiàn)法、問卷調(diào)查法、半結(jié)構(gòu)式訪談法為主要研究方法，基于應(yīng)急管理生命周期視角，結(jié)合我國(guó)“社會(huì)工作者+志愿者”模式的發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)完善“社會(huì)工作者+志愿者”模式以應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件提出相關(guān)對(duì)策和建議。

2.2 研究理論

根據(jù)應(yīng)急管理生命周期視角，公共危機(jī)有其生命周期，劃分為潛伏期、爆發(fā)期、恢復(fù)期與消退期四個(gè)階段(見圖1，陳烈，2005)。 同時(shí)把應(yīng)急管理的過程劃分為危機(jī)預(yù)警及準(zhǔn)備、識(shí)別危機(jī)、隔離危機(jī)、 管理危機(jī)及危機(jī)后處理五個(gè)階段。[1]第一階段，潛伏期。也稱為公共突發(fā)事件的征兆期，是危機(jī)還未產(chǎn)生之前的一段時(shí)間。公共突發(fā)事件的爆發(fā)是由于不可控的自然因素和可控的人為因素相互作用產(chǎn)生的，而在現(xiàn)實(shí)中，人為因素容易由于危機(jī)的無聲而受到忽視，對(duì)此階段重視程度不足導(dǎo)致公共突發(fā)事件的惡化。第二階段，爆發(fā)期。即公共突發(fā)事件的爆發(fā)階段，公共突發(fā)事件的快速爆發(fā)對(duì)人類社會(huì)的影響是最大的，在突發(fā)公共事件處理中，這一階段占用大量社會(huì)資源。同時(shí)，這一階段是應(yīng)急管理工作任務(wù)最為艱巨的階段，工作量大、工作程序繁瑣、突發(fā)事件的持續(xù)影響都會(huì)影響應(yīng)急處理工作的開展。第三階段，恢復(fù)期。即公共突發(fā)事件的處理階段，在危機(jī)爆發(fā)期過后，需要對(duì)危機(jī)產(chǎn)生的一系列破壞進(jìn)行處置，以最大限度降低公共突發(fā)事件的破壞性，包括對(duì)人員生命的挽救和財(cái)產(chǎn)損失的及時(shí)追回等。同時(shí)還需要持續(xù)關(guān)注突發(fā)事件的情況，防止危機(jī)引發(fā)其他突發(fā)事件，對(duì)人員與財(cái)產(chǎn)造成二次損傷。第四階段，消退期。即公共突發(fā)事件的消除階段，此時(shí)突發(fā)事件的影響逐漸消失，危機(jī)的應(yīng)急處理工作也暫告一段落，轉(zhuǎn)而注重常態(tài)防范工作的進(jìn)行。此時(shí)要關(guān)注受到突發(fā)事件影響人員的心理健康和財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償?shù)裙ぷ鳎€需要總結(jié)此次突發(fā)事件中關(guān)于預(yù)防和應(yīng)急等相關(guān)工作的經(jīng)驗(yàn)和不足，做好后續(xù)的預(yù)防工作。

圖1 危機(jī)生命周期

基于此，本課題根據(jù)應(yīng)急管理生命周期理論，對(duì)F社區(qū)在疫情防控中的相關(guān)工作進(jìn)行了解，對(duì)F社區(qū)與其社工組織的疫情防控工作進(jìn)行調(diào)查研究。對(duì)F社區(qū)疫情防控不同階段的工作中，社工組織的工作安排與志愿者的協(xié)助問題進(jìn)行探究，以此尋找“社會(huì)工作者+志愿者”模式現(xiàn)存的問題，并且提出完善模式的對(duì)策與建議。

3 基于F社區(qū)疫情防控的“社會(huì)工作者+志愿者”模式分析

3.1 選擇原因

F社區(qū)近年曾發(fā)生過地震，且位于風(fēng)帶，多臺(tái)風(fēng)。小區(qū)也曾發(fā)生過重大火災(zāi)事件。同時(shí)屬城鄉(xiāng)結(jié)合部，村民原以農(nóng)耕為主，主種水稻、蔬菜。居民轉(zhuǎn)以建筑、貨運(yùn)裝卸等為主。具有農(nóng)村到城市過渡的特征，符合改制型社區(qū)類別。作為一個(gè)具有轉(zhuǎn)制型與單元型重合性的多類型社區(qū)，研究?jī)r(jià)值更具推廣性。F社區(qū)疫情防控工作資料齊全，有助于更全面進(jìn)行研究。同時(shí)疫情防控工作跌宕起伏，具有工作出色的案例，也有疫情防控疏忽導(dǎo)致陽性病例出現(xiàn)的事件，具有較高的研究?jī)r(jià)值。此外，在疫情防控中，F(xiàn)社區(qū)與社工組織工作交互密切，社工組織在F社區(qū)疫情防控工作中發(fā)揮巨大作用，符合本課題的研究主題。

3.2 疫情防控概況

2020年，新冠肺炎疫情暴發(fā)后，全國(guó)進(jìn)入緊張的疫情防控時(shí)期。F社區(qū)居委會(huì)成立應(yīng)急小組，制訂工作計(jì)劃，有序開展疫情防控工作。與F社區(qū)掛鉤的是D社工組織，在疫情防控工作中，D社工組織堅(jiān)持街道辦和社區(qū)居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在應(yīng)急小組的指導(dǎo)下工作。主要是根據(jù)街道辦對(duì)于社區(qū)疫情防控為主,協(xié)助人員缺乏的社區(qū)進(jìn)行疫情防控工作。社工組織的主要工作是定期入戶宣傳，教導(dǎo)居民如何正確進(jìn)行日常防范，協(xié)助居委進(jìn)行社區(qū)防控工作(主要參與日常防范工作)：配合社區(qū)進(jìn)行宣傳、入戶調(diào)查、發(fā)口罩，設(shè)置卡口對(duì)外來人員進(jìn)行登記、測(cè)溫，進(jìn)行衛(wèi)生消毒工作。總體來看，社會(huì)工作與志愿服務(wù)協(xié)會(huì)主要是在街道辦與居委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行常態(tài)化防控工作，在社區(qū)防范與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中主要起到協(xié)助作用，負(fù)責(zé)日常的防控工作，在社區(qū)缺人手時(shí)進(jìn)行支援協(xié)助，并未參與到應(yīng)急管理的預(yù)案規(guī)劃中，只是在特殊事件和特殊時(shí)期才參與到應(yīng)急管理中。

3.3 F社區(qū)“社會(huì)工作者+志愿者”模式存在問題

(1)缺少志愿者組織建設(shè)。F社區(qū)的日常防范工作基本由社區(qū)工作人員完成，當(dāng)疫情暴發(fā)后，社區(qū)人手不足，F(xiàn)社區(qū)向街道辦提出申請(qǐng)，D社工組織則提供人員前往，提供暫時(shí)性幫助。F社區(qū)自身無建設(shè)志愿者組織，如居民志愿者委員會(huì)等為社區(qū)工作提供支持。社工組織人員有限，一個(gè)社工組織掛鉤4～5個(gè)社區(qū)，在新冠肺炎疫情的暴發(fā)期和恢復(fù)期，社區(qū)疫情防控工作急需大量人員，單靠社工組織分身乏術(shù)。缺乏統(tǒng)一管理人員。在對(duì)F社區(qū)進(jìn)行調(diào)研時(shí)，筆者發(fā)現(xiàn)社區(qū)與社工組織對(duì)接的工作人員是隨機(jī)的，即社工組織聯(lián)系社區(qū)的人員不是同一人員。同時(shí)在臨時(shí)組織志愿者時(shí)，也缺乏專門負(fù)責(zé)人員。志愿者來源渠道單一。當(dāng)社區(qū)工作需要志愿者時(shí)，一般程序是由社工組織對(duì)外發(fā)布志愿者招募通知，一般志愿者來源為社區(qū)居民。在日常防范工作中，社區(qū)居民作為志愿者，足夠應(yīng)對(duì)工作需求，然而當(dāng)處置應(yīng)急突發(fā)事件時(shí)，單憑居民志愿者則略顯不足。并且居民志愿者素質(zhì)文化水平參差不齊，學(xué)習(xí)與工作能力，甚至是服務(wù)時(shí)間也非常有限，志愿服務(wù)提供效率和質(zhì)量不高。

(2)社會(huì)工作組織建設(shè)落后。在D社工組織，有比較豐富的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、資源的指導(dǎo)。但有比較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的僅有3人，同時(shí)社工人員招聘存在困難，人才隊(duì)伍建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際需求。這使得社工組織的工作專業(yè)能力弱，工作效率低，同時(shí)難以取得公眾居民的信任。有以下三點(diǎn)原因：①社工薪酬待遇低，社工組織成員福利保障力度不足，薪酬待遇遠(yuǎn)低于其他職業(yè)，社工人員難以保障物質(zhì)生活的需求。②社工在我國(guó)是一個(gè)新興職業(yè)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是無人知曉，群眾對(duì)于社工本身缺少認(rèn)識(shí)，對(duì)于社工崗位工作內(nèi)容沒有清晰認(rèn)知，加劇了社工人員招聘的難度。③缺乏政府政策與資金支持。2017年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》重點(diǎn)任務(wù)中,提出了大力發(fā)展社會(huì)組織, 支持其承接基層基本公共服務(wù)和政府委托事項(xiàng)，但是規(guī)劃中關(guān)于社會(huì)工作組織發(fā)展的規(guī)劃卻較為缺乏。一個(gè)社會(huì)組織的發(fā)展，需要依靠政府的政策和資金支持才能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而社工組織缺少國(guó)家政府和地方政府提供針對(duì)性的政策支持，也缺乏活動(dòng)資金，難以有效發(fā)展以提供更高質(zhì)量的社會(huì)志愿服務(wù)。[2]

(3)社會(huì)工作組織社會(huì)知名度和認(rèn)可度低。D社工組織的工作人員表示，在對(duì)接的幾個(gè)社區(qū)工作是比較困難的。社工在我國(guó)的不成熟，導(dǎo)致了社工人員相關(guān)工作制度、行政體制、專業(yè)技能培訓(xùn)等方面存在不足，居民對(duì)于社工多持不信任態(tài)度。另外是相對(duì)年邁的居民對(duì)于社工這一職業(yè)聞所未聞，對(duì)于社工人員的逐戶宣傳與排查產(chǎn)生誤解，誤以為是“發(fā)傳單的”。這些情況對(duì)社工人員的工作造成極大困擾，因此也打擊了社工人員的工作積極性。

(4)社會(huì)工作組織與志愿者缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推動(dòng)“社工+ 志愿者”聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，主要是發(fā)動(dòng)更多志愿者參與社會(huì)服務(wù)，彌補(bǔ)社會(huì)工作和志愿服務(wù)的不足。[3]但是F社區(qū)的社工組織與志愿者處于“聯(lián)而不動(dòng)”的尷尬局面。社工組織與志愿者各自執(zhí)行工作，在工作交互時(shí)，以社工組織為主導(dǎo)，志愿者很大程度上處于協(xié)助地位。而在我國(guó)，由于社工專業(yè)屬于新興事物，有不少閱歷豐富的志愿者比社工人員更能提供志愿服務(wù)，現(xiàn)今的機(jī)制缺乏志愿者自主意愿和需求的表達(dá)，導(dǎo)致志愿者缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

4 “社會(huì)工作者+志愿者”模式的完善途徑

4.1 拓寬志愿者來源渠道

(1)建設(shè)居民志愿者組織。社區(qū)自治的基礎(chǔ)是社區(qū)居民形成集體選擇，居民是社區(qū)治理的重要主體。在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，居民志愿者能夠在潛伏期、恢復(fù)期和消退期發(fā)揮巨大作用，居民對(duì)社區(qū)的相對(duì)熟悉也能夠幫助應(yīng)急工作有序進(jìn)行。然而我國(guó)社區(qū)居民多缺乏主人翁意識(shí)，需要建立居民志愿者組織，由居委會(huì)統(tǒng)一管理，提高居民社區(qū)自治的意識(shí)。

(2)培養(yǎng)青年學(xué)生志愿者。學(xué)生是國(guó)家的未來與希望, 在學(xué)校播撒“社工服務(wù)”的種子, 從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看, 對(duì)社工組織的發(fā)展是富有意義的。不少大學(xué)已經(jīng)開設(shè)社會(huì)工作這一專業(yè)，同時(shí)也注重大學(xué)生“三下鄉(xiāng)”和“返家鄉(xiāng)”社會(huì)實(shí)踐的開展。社工組織和基層街道辦可以與高校聯(lián)合，以實(shí)習(xí)或見習(xí)的方式吸引大學(xué)生前往社區(qū)擔(dān)任志愿者，體驗(yàn)社會(huì)務(wù)工工作，讓大學(xué)生在社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)成為有經(jīng)驗(yàn)、有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)闹驹刚摺?/p>

4.2 提高社工與志愿者福利待遇

社工組織在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)提供的服務(wù)需求是多樣的、復(fù)雜的、緊迫的, 在協(xié)助救援、輿情溝通以及疏散人群方面都具有較大工作強(qiáng)度，而在突發(fā)事件的消退期，社工人員和志愿者又是居民災(zāi)后心理輔導(dǎo)和受困者身體照顧的重要力量。提高對(duì)社工與志愿者的福利待遇，是社工與志愿者提供高質(zhì)量志愿服務(wù)的內(nèi)在動(dòng)力。政府需要加大宣傳與推廣，表彰優(yōu)秀社工人員與志愿者；此外還要加大政策與資金支持，保障社工人員與志愿者的福利待遇，同時(shí)為社工組織運(yùn)行提供資金支持，對(duì)于社工人員提供一定優(yōu)待以吸引更多新社工人員加入。

4.3 增強(qiáng)社工與志愿者專業(yè)培訓(xùn)

社工組織服務(wù)的專業(yè)性問題是影響社會(huì)認(rèn)同度的重要因素之一, 更是影響其可持續(xù)發(fā)展的主要因素。而志愿者組織與人員流動(dòng)性較大，志愿服務(wù)能力水平參差不齊，在正式開始志愿服務(wù)之前可以進(jìn)行臨時(shí)的技能培訓(xùn)。對(duì)于居民志愿者組織而言，由于該志愿者組織較為穩(wěn)定，可以采取定期培訓(xùn)與交流的方式。

其中社工人員由于是一個(gè)專業(yè)性組織，人員流動(dòng)相對(duì)較小，服務(wù)范圍與內(nèi)容廣，更需要注重專業(yè)培訓(xùn)。職業(yè)準(zhǔn)入和認(rèn)證制度不健全是我國(guó)社工組織現(xiàn)階段最大的問題。政府需要參考《公務(wù)員法》，為社工人員建設(shè)一套完善的管理制度。此外還要制定社工人員專業(yè)技能證書，提高社工組織人才隊(duì)伍質(zhì)量。