農(nóng)村信用社股份制改革存在的問題與化解對策

黃 雷，李 靜

(1.中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100081；2. 信陽農(nóng)林學(xué)院，河南 信陽 464399)

股份制是一種企業(yè)組織方式，在產(chǎn)權(quán)管理、經(jīng)營管理等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村信用社作為信用合作金融機(jī)構(gòu)，建立之初以互助、自助為目的，但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村信用社的傳統(tǒng)功能逐漸減弱，金融合作的性質(zhì)逐漸萎縮，從合作制到股份制的改革趨勢日益明顯，這既是農(nóng)村信用社發(fā)展的邏輯與歷史統(tǒng)一，也是適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。

1 農(nóng)村信用社股份制改革歷程與成效

農(nóng)村信用社成立于19世紀(jì)50年代初，是我國農(nóng)村金融的重要載體，成立之初以社員金融合為基礎(chǔ)，體現(xiàn)了自愿合作、民主管理、服務(wù)社員等特點(diǎn)。農(nóng)村信用合作社隨著我國經(jīng)濟(jì)體制、社會管理方式的不斷變化而體現(xiàn)出各個時期的特點(diǎn)，同時對其的組織管理方式也在不斷探索中。20世紀(jì)50年代末到80年代初，農(nóng)村信用社曾經(jīng)經(jīng)歷“三放、三下”，有三次被下放到基層組織單位及社員管理，又有兩次被收回銀行管理，三下放、兩上收導(dǎo)致農(nóng)村信用社合作性質(zhì)異化為國家基層銀行。改革開放后，農(nóng)村信用社治理方式改革經(jīng)歷了多輪政策導(dǎo)向(如表1所示)，經(jīng)歷了從恢復(fù)和規(guī)范合作制到改革試點(diǎn)再到股份制改造的演變過程。

表1 改革開放后農(nóng)村信用社改革發(fā)展政策變化情況

產(chǎn)權(quán)改革是現(xiàn)代企業(yè)改革的主要方向，產(chǎn)權(quán)清晰、法人治理等是2003年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》(國發(fā)〔2003〕15號)(以下稱“國發(fā)〔2003〕15號文”)的重要內(nèi)容，股份制改革就成了農(nóng)村合作社的主要改革方向。通過試點(diǎn)，在有利地區(qū)推行農(nóng)村合作社股份制改革，尚無法形成條件的地區(qū)則通過股份制的相關(guān)要求對農(nóng)村合作社進(jìn)行一定程度的改造，使其適應(yīng)農(nóng)村金融發(fā)展的需要。

根據(jù)國發(fā)〔2003〕15號文的相關(guān)要求，我國先后有包括重慶、江蘇、浙江、貴州等8個東中西部地區(qū)的省市在國務(wù)院的批準(zhǔn)下開展了農(nóng)村信用合作社的改革試點(diǎn)工作并取得了一定成效。為了更好地推動改革，在國發(fā)〔2003〕15號文之后，2004年國務(wù)院發(fā)布了國辦發(fā)〔2004〕66號文，將我國農(nóng)村信用合作社改革推向全國，在有條件的地區(qū)推行股份制改革，在一些尚未具備條件的地區(qū)用股份制的要求加以改造。

經(jīng)過多年改革與發(fā)展，我國農(nóng)村信用合作社在運(yùn)行的過程中仍然存在諸如產(chǎn)權(quán)不清晰、主體地位低、法人治理不完善等問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。2010年10月，為了進(jìn)一步解決農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在改革過程中存在的問題，中國銀監(jiān)會發(fā)布了《中國銀監(jiān)會關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)股權(quán)改造的指導(dǎo)意見》(銀監(jiān)發(fā)〔2010〕92號)，進(jìn)一步明確了農(nóng)村合作金融股份制改革方向。2021年10月，為更好解決農(nóng)村合作金融治理機(jī)制問題，使其更好服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合、共同富裕等，我國新一輪農(nóng)村信用社改革再次啟動。

歷經(jīng)十幾年的不斷努力和調(diào)整，農(nóng)村信用社股份制改革成效顯著：首先，在機(jī)構(gòu)數(shù)量方面，隨著改革的不斷深入，農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)逐年下降趨勢，農(nóng)村商業(yè)銀行則逐年上升(如表2所示)。城市農(nóng)村信用社在改革過程中通過與農(nóng)村信用社合并或并入城市商業(yè)銀行而最終消失，農(nóng)村合作銀行作為階段性過渡性質(zhì)呈現(xiàn)“倒V形”變化趨勢，最終將全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行而最終成為歷史記憶。此外，農(nóng)村信用社在股份制改革的過程中不斷進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合，總體機(jī)構(gòu)數(shù)量呈現(xiàn)逐漸下降趨勢。分析原因主要有兩個：一是農(nóng)村信用社統(tǒng)一縣級法人改革工作逐步完成，統(tǒng)一縣級法人改革成效最為顯著，機(jī)構(gòu)數(shù)量逐漸減少；二是農(nóng)村信用社改制組建農(nóng)商銀行的過程中存在市縣區(qū)或市縣行社合并情況。

表2 2006—2021年農(nóng)村信用社機(jī)構(gòu)數(shù)量變動情況統(tǒng)計(jì) 單位：個

續(xù)表

農(nóng)村信用社是特定歷史階段的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和農(nóng)信社自身體制的不斷調(diào)整，信用合作性質(zhì)已名存實(shí)亡，為適應(yīng)環(huán)境獲得更好發(fā)展，農(nóng)信社走上股份制改革道路。農(nóng)村信用社的發(fā)展歷程既是從客體被支配到主體意識逐漸萌發(fā)的過程，又是從合作化走向商業(yè)化的過程；既是政策環(huán)境的指導(dǎo)性要求，也是農(nóng)信社發(fā)展的內(nèi)在需要。盡管農(nóng)信社股份制改革的趨勢是不可逆的，但信用社股份制改革過程也并非一帆風(fēng)順。

2 農(nóng)村信用社股份制改革存在的問題

農(nóng)村信用社股份制改革在十幾年的時間里取得了明顯成效，盈利能力不斷提升，公司治理逐步完善，資產(chǎn)質(zhì)量逐步提高，員工素質(zhì)和社會形象也得到了極大改善。但農(nóng)村信用社的管理體制一直存在缺陷，在改制組建農(nóng)商行后，股東的權(quán)益意識不斷增強(qiáng)，在經(jīng)營、管理、人員安排等方面進(jìn)行外部控制的意圖明顯，存在極大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。但同時省聯(lián)社對各法人機(jī)構(gòu)的管理也在逐漸增強(qiáng)，在財(cái)務(wù)費(fèi)用、人員選聘、高管任用、業(yè)務(wù)經(jīng)營等各方面都進(jìn)行了較為嚴(yán)格的管控，原本界定的服務(wù)職能轉(zhuǎn)變?yōu)檩^為明顯的行政管理職能，省聯(lián)社與各法人行社之間的矛盾日益激化。可見，各縣級農(nóng)聯(lián)社或農(nóng)商行作為獨(dú)立法人的自主權(quán)其實(shí)是很有限的，在滿足省聯(lián)社和監(jiān)管部門的要求和實(shí)現(xiàn)股東利益最大化兩者之間往往難以兼顧，從而導(dǎo)致農(nóng)村信用社股份制改革中諸多問題的產(chǎn)生。根據(jù)中國人民銀行2021年4季度金融機(jī)構(gòu)評級結(jié)果顯示，農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)在銀行業(yè)中風(fēng)險(xiǎn)最高。

2.1 自主選擇與外部指導(dǎo)性體制變遷本末倒置

農(nóng)村信用社改革是在現(xiàn)有管理體系框架內(nèi)進(jìn)行的體制變革，進(jìn)而帶動結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)營管理等方面的變革，變革的主體是農(nóng)村信用社，變革動力來自內(nèi)部需求，自內(nèi)而外推進(jìn)改革進(jìn)程。但在實(shí)際的股份制改革過程中，絕大多數(shù)農(nóng)村信用社的股份制改革過程是自上而下、由外而內(nèi)的，農(nóng)村信用社由改革主體變?yōu)榭腕w，成為國家、各級政府、監(jiān)管部門和省聯(lián)社等機(jī)構(gòu)相關(guān)改革政策的執(zhí)行者。執(zhí)行改革政策本身無可厚非，問題在于絕大部分農(nóng)村信用社本身尚不具備股份制改革的能力和條件，由于改革時間緊、任務(wù)重，在多重改革政策壓力推動下，為縮短改革實(shí)踐，短期內(nèi)見成效，在征集發(fā)起人、股東資格審查以及一些指標(biāo)達(dá)標(biāo)等環(huán)節(jié)上會存在一些弄虛作假或謀求短期利益的行為，為改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行留下歷史包袱。外部力量對農(nóng)信社改革的推動和幫扶作用是不可否認(rèn)的，但應(yīng)考慮農(nóng)村信用社的具體發(fā)展實(shí)際，針對不同發(fā)展程度的信用社施以不同對策，不能“一刀切”地全盤推進(jìn)，否則在強(qiáng)力政策推動下，即便改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，也只是形式上完成任務(wù)而已。

2.2 經(jīng)營機(jī)制與體制轉(zhuǎn)換不匹配

由于農(nóng)村信用社股份制改革受外部推動，盡管內(nèi)部的各項(xiàng)經(jīng)營機(jī)制亟待改革，但由于農(nóng)村信用社在現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理念和經(jīng)營能力等方面尚難以有效改變現(xiàn)狀，導(dǎo)致在農(nóng)村商業(yè)銀行組建后，由于經(jīng)營慣性和制度惰性，新成立的農(nóng)商銀行各項(xiàng)經(jīng)營機(jī)制難以在短時間內(nèi)完全適應(yīng)現(xiàn)代化商業(yè)銀行的要求，存在原經(jīng)營機(jī)制無法匹配新組建農(nóng)村商業(yè)銀行體制的矛盾。農(nóng)商銀行組建初期需要一定的適應(yīng)期、磨合期和探索期，體制改革和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)換兩者是統(tǒng)一的過程，既相互約束，又相輔相成。農(nóng)信社在外力的推動和幫扶下，體制改革在短時間內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)，但管理者和員工的思想和觀念轉(zhuǎn)變需要一個過程，因此如果經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換速度難以匹配體制改革的速度，就會出現(xiàn)“新瓶裝舊酒”的現(xiàn)象。

2.3 省聯(lián)社行政管理與法人治理市場化要求不協(xié)調(diào)

省聯(lián)社在我國對農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的改革進(jìn)程中起到了至關(guān)重要的作用，從我國政治體制、金融治理機(jī)制角度看，省聯(lián)社對農(nóng)村合作金融發(fā)揮的管理職能既是歷史的，也是現(xiàn)實(shí)的需求。省聯(lián)社的存在是中國農(nóng)村合作金融發(fā)展過程中的過渡性制度安排，但它在農(nóng)村合作金融系統(tǒng)中扮演著重要的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制平臺和金融中介服務(wù)平臺，在中國農(nóng)村合作金融的健康發(fā)展中發(fā)揮了重大作用。

省聯(lián)社成立初衷是為了更好地協(xié)調(diào)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，承擔(dān)金融中介的作用，但它在接下來的實(shí)際工作范圍明顯超過了涉及初衷，與改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行的沖突日益明顯。省聯(lián)社在對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村合作金融進(jìn)行管理的過程中直接參與到了人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、戰(zhàn)略等多個方面，省聯(lián)社的行政管理權(quán)高于社員代表大會和股東大會，“三會一層”無法正常發(fā)揮作用，行政化管理較為嚴(yán)格。由于省聯(lián)社管理職能的泛化，大部分改制后的農(nóng)商銀行董事選舉只是形式，高管人員由省聯(lián)社任命，經(jīng)營的目的在某種程度上是不為了完成省聯(lián)社下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，也不是實(shí)現(xiàn)股東利益最大化，使股份制改革后的農(nóng)村合作金融無法真正發(fā)揮作用，農(nóng)村合作金融的主體地位、治理機(jī)制與省聯(lián)社的管理相沖突。

3 農(nóng)村信用社股份制改革問題的化解對策

3.1 強(qiáng)化農(nóng)村信用社改革主體性，使股份制改革由外嵌走向內(nèi)生

農(nóng)村信用社股份制改革的正常邏輯是由農(nóng)村信用社依據(jù)自身的不斷積累和突破主動自發(fā)地尋求的發(fā)展途徑，但只有一部分農(nóng)信社的股份制改革遵從了這個邏輯。多數(shù)農(nóng)村信用社股份制改革則是依從自上而下的行政命令，或者依靠政府和政策的力量，由外而內(nèi)的推進(jìn)改革。這種依據(jù)行政力量進(jìn)行改革容易使農(nóng)村信用社主體意識缺乏，難以在改革中充分發(fā)揮主體性。改革是農(nóng)村信用社的改革，只有農(nóng)村信用社自身的經(jīng)營能力和盈利能力不斷提升，達(dá)到了組建農(nóng)商銀行的標(biāo)準(zhǔn)，具備了股份制改革的條件，在改革過程中不斷發(fā)揮主體作用，將外部的推力變?yōu)閮?nèi)生動力，才能保持改革成果并持續(xù)發(fā)展。任何外部的推動和幫扶都是暫時且有成本的，但改革是持續(xù)且長遠(yuǎn)的。農(nóng)商銀行正式掛牌開業(yè)不是改革的結(jié)束而只是開始，如果農(nóng)信社不能意識到自身的主體性，依舊持有等靠幫扶的思想，改革就不會有沒有完成的一天。

3.2 轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，推動股份制改革名實(shí)相符

組建農(nóng)商銀行，建立現(xiàn)代銀行制度是農(nóng)村信用社的階段目標(biāo)和戰(zhàn)略目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的核心途徑就是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)信社自身發(fā)展需要不斷轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制。一是以現(xiàn)代企業(yè)制度的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善農(nóng)村信用合作社的治理機(jī)制。根據(jù)“三會一層”議事規(guī)則和決策程序的現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制完善農(nóng)村信用合作社的治理機(jī)制，發(fā)揮董事會在農(nóng)村信用社治理中的管理核心作用；二是完善內(nèi)部控制管理機(jī)制。著力加強(qiáng)全面風(fēng)險(xiǎn)管理，全面推行風(fēng)險(xiǎn)事件問責(zé)制和風(fēng)險(xiǎn)連帶責(zé)任追究制；三是建設(shè)有效的資本管理機(jī)制。農(nóng)村合作金融的利益主體主要是股東，股東對合作金融的支持力度主要取決于其在農(nóng)村合作金融中的利益主體地位及農(nóng)村合作金融的發(fā)展前景。通過對股權(quán)的管理，打造以內(nèi)源為主、外源為輔的長效資本補(bǔ)充機(jī)制；四是建設(shè)市場化的薪酬激勵機(jī)制。著力健全績效考評體系，創(chuàng)新績效考核模式，全面實(shí)施薪酬延期支付制度，用好用足市場化激勵約束機(jī)制；五是形成市場化的高管錄用機(jī)制。著力優(yōu)化高管人員選聘機(jī)制，暢通高管人員選聘渠道，以提升高管綜合素質(zhì)為核心，提升高管錄用的市場化水平；六是形成不斷自我更新、自我革命的創(chuàng)新機(jī)制。以現(xiàn)代企業(yè)管理制度為核心，以市場為導(dǎo)向，依托以“互聯(lián)網(wǎng)+”為主要形式的信息產(chǎn)業(yè)革命的技術(shù)優(yōu)勢，著力提升服務(wù)客戶的品質(zhì)，加快產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，提升服務(wù)“三農(nóng)”、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化、共同富裕的效能。

3.3 加快謀劃省聯(lián)社改革，立足服務(wù)“三農(nóng)”宗旨

農(nóng)村信用社管理體制不順暢是抑制農(nóng)村信用社發(fā)展和股份制改革的先天限制條件，只有加快謀劃省聯(lián)

社體制改革，轉(zhuǎn)變其行政管理職能，強(qiáng)化服務(wù)職能，才能更好地推動農(nóng)村信用社和農(nóng)商銀行的發(fā)展。2016—2021年，中央1號文件多次強(qiáng)調(diào)農(nóng)村信用社改革問題，多次強(qiáng)調(diào)保持農(nóng)村合作金融法人主體地位，更好地通過農(nóng)村合作金融的改革進(jìn)一步服務(wù)“三農(nóng)”、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)一體化、共同富裕等。在中央到地方各級政府不斷加快推進(jìn)農(nóng)信社股份制改革的政策環(huán)境下，農(nóng)信社可能會在三至五年后成為歷史名詞，但改制后的農(nóng)商銀行將繼續(xù)秉承原農(nóng)信社服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)和服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨，在普惠金融發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、共同富裕等方面履行社會責(zé)任。