基層醫療衛生機構公共衛生資金管理與使用研究

文/高鳳俠（永城市淮海社區衛生服務中心）

公共衛生專項資金是國家財政定向撥款，旨在為大范圍開展基本公共衛生服務項目提供資金支持，提升基層醫療衛生機構服務水平，滿足基層人民群眾的醫療需求。2009年，國家基本公共衛生服務項目開始正式推行；2011年，國家又針對基層公共服務體系出臺了相應的管理規范。但是從整體發展歷程來看，我國針對公共衛生專項資金管理的政策指引卻相對滯后，直到2017年頒布了《公共衛生服務補助資金管理辦法》?；鶎俞t療衛生服務機構作為直接服務基層群眾的窗口，其專項資金的管理水平直接關系著機構醫療服務水平的高低與群眾的就醫體驗，機構相關領導必須意識到本級單位當前專項資金管理工作中的不足并及時改進。

一、基層醫療衛生機構在公共衛生資金管理與使用中存在的問題

（一）公共衛生專項資金管理不規范

基層醫療衛生機構的公共衛生專項資金管理不規范，主要存在以下幾個問題：其一，公共衛生專項資金審批、撥付不及時?；鶎俞t療衛生機構的項目專項資金一般由上級主管部門的公共衛生項目專項撥款與本級財政部門的配套項目經費組成，在資金撥付環節現存在兩個典型問題：一方面，部分基層衛生醫療機構未按照《預算法》的相關規定及時向上級主管部門與本級財政部門申報預算，公共衛生項目專項資金審核撥付時間較遲；另一方面，部分地區的上級主管部門和本級財政部門由于受財政壓力等多方因素的影響，在專項資金的撥付上存在少撥、遲撥、甚至不撥的情況，這無疑嚴重阻礙了基層衛生醫療機構具體項目的運行。其二，基層衛生醫療機構的公共衛生專項資金使用不規范。部分基層醫療衛生機構在日常工作過程中挪用、截留公共衛生專項資金，違規沖減醫療業務成本、沖抵編制內財政撥款人員工資支出，違反了相關規定。其三，公共衛生專項資金核算不準確。自2019年1月1日起基層衛生醫療衛生機構正式實施新《政府會計制度》，《制度》對基層衛生醫療機構的公共衛生專項資金核算作出了明確規定，要求基層衛生醫療機構應將本年度發生的公共衛生專項支出在“項目支出”會計科目下單獨列支并進行專項核算，但是部分基層衛生醫療機構在會計實務中仍然存在核算不規范的問題，如財務人員將本級單位的公共衛生專項支出與基本支出混同，核算過程中未設置輔助賬與項目賬等。

（二）財務管理制度有待完善

雖然國家先后于2015年、2017年頒布印發了《公共衛生服務補助資金管理暫行辦法》和《公共衛生服務補助資金管理辦法》，從制度層面上規范了公共衛生專項資金的撥付、使用與核算，但是基層醫療衛生機構在具體落實上述政策的過程中，其自身的財務管理制度仍不夠完善，存在著公共衛生專項資金內部控制缺位、績效評價失實等諸多問題。具體來看，基層醫療衛生機構財務管理制度不健全主要表現在以下幾個方面：一方面，基層醫療衛生機構的內部控制體系不完善。部分基層醫療衛生機構在使用公共衛生專項資金采購項目設備或物資時隨意性較強，采購環節的內部控制措施失效，存在采購行為不履行審批程序、招標活動公平性不足、招標采購結果不公示或公示期較短等問題。此外，部分基層醫療衛生機構的財務管理制度中對公共衛生專項資金的支出范圍、支出標準和報銷工作缺乏明晰的制度指引，導致基層醫療衛生機構的資金管理落實不力。另一方面，公共衛生專項資金的績效評價不合理。部分基層醫療衛生機構針對公共衛生專項資金的績效考核程序不完善，沒有形成長效的監督管理機制；績效考核指標不貼合項目資金實際情況，公共衛生專項資金績效評價未實現量化管理，導致當下部分基層醫療機構出現預算投入項目資金結存金額大、項目執行進度較為緩慢、項目補助成本支出占比低等問題。

（三）政策宣傳力度不足造成居民參與度不高

公共衛生專項資金是國家財政定向撥款，旨在為大范圍開展基本公共衛生服務項目提供資金支持，提升基層醫療衛生機構服務水平，滿足基層人民群眾的醫療需求。但是，當前包括國家部委、省市地區的衛健委以及基層醫療衛生機構在內的各級單位對基本公共衛生服務項目的宣傳力度遠遠不夠，尤其是基層醫療衛生機構作為長期和人民群眾密切接觸的單位，很少對當地居民開展大規模的有關基本公共衛生服務項目的政策宣講活動，不少居民實際上根本無從得知基本宮本公共衛生服務項目的具體內容，對公共衛生專項資金的監督更是無從談起。公共衛生資金管理需要構建起完善的、長效的監督機制，人民群眾作為重要的外部監督力量因政策宣傳不到位從而沒有被有效動員起來，導致部分基層醫療衛生機構在使用公共衛生專項資金時存在使用標準不明確、使用范圍不公開、使用程序不規范的問題，給部分基層醫療衛生機構的工作人員創造了徇私舞弊，貪污腐敗的機會，容易造成公共衛生專項資金的浪費。

（四）財會人員的專業能力有待提高

基層醫療衛生機構的財務人員是公共衛生專項資金管理工作的主要執行力量，換言之，基層醫療衛生機構財務人員綜合素質的好壞很大程度上決定了本級單位財務管理質量與專項資金使用水平?，F階段，由于很多基層醫療機構人才吸引能力不足，財會人員在專業性方面與大型公立醫院尚且存在差距，具體來看，專業能力問題主要表現在以下兩點：一方面，部分基層醫療機構普遍存在財務人員數量不足的問題，越是偏遠地區的基層醫療衛生機構，專業的財務人員就越緊缺，因此基層醫療衛生機構的財務崗位通常由非財務專業的工作人員兼任，其專業技能并不符合崗位需求，無法勝任公共衛生資金管理工作，工作效率大大降低。另一方面，隨著《公共衛生服務補助資金管理辦法》的出臺，同時由于新冠疫情暴發后疫情防控常態化，公共衛生專項資金的使用與管理趨向制度化和規范化，其具體工作內容愈發繁重瑣碎，部分基層醫療衛生機構不重視財務人員培育工作，導致本級單位的財務人員知識更新不及時，政策理解不到位，在一定程度上影響了公共衛生服務項目的開展。

二、基層醫療衛生機構完善公共衛生項目資金管理體系的策略

（一）規范公共衛生項目資金管理與使用行為

1.確定資金使用范圍

公共衛生專項資金按照政策文件規定，有明確的資金使用范圍，基層醫療衛生機構要特別注意專項資金的使用范圍，不得出現違規支出的現象。為此，政府相關管理部門及基層醫療衛生機構要做好以下幾項工作：第一，各級衛健委及本地區財政部門要對轄區內的基層醫療衛生機構頒布出臺公共衛生專項資金管理細則，明確各項資金的支出標準和支出范圍，基層醫療衛生機構在細則的基礎上結合本級單位實際情況可以做出適當調整，制定本級單位的公共衛生專項資金管理制度。第二，基層醫療衛生機構在日常工作過程中要嚴格執行財務管理制度，嚴肅財經紀律。完善專項資金績效考核，對于不按照管理規定使用和支出專項資金的人員，要給予嚴厲的懲罰。第三，基層醫療衛生機構要優化專項資金財務核算程序，工作過程中發生的費用按業務性質劃分入賬，不能分離的混合費用按業務量占比或人員占比標準進行分攤，從而將成本費用進行準確的財務核算[1]。

2.開展項目成本測算

基層醫療衛生機構要創新成本管理方法，在工作過程中采用全成本管理法，把一項公共衛生服務項目中所發生的費用依據資金用途按照直接成本和間接成本分類歸集，從而在財務核算環節把專項資金支出與基礎醫療活動支出分開列支。此外，基層醫療衛生機構要加強對具體公共衛生服務的預算管理工作，做好具體服務項目預算目標的分解，在預算執行過程中，提前做好目標分解工作，依據本單位人員數量、部門職能和補助金額，預測與核算可分配的成本資源，并在測算過程中明確不同環節所消耗的成本[2]。隨后在預算調整環節將服務項目的實際發生成本與預算目標進行對照，形成“預算編制—成本測算—預算調整”的管理閉環，提升公共衛生專項資金的利用效率。

3.制定項目資金內控管理制度

基層醫療衛生機構針對公共衛生專項資金要構建起完善的內部控制體系，強化資金管理內部控制力度。首先，基層醫療衛生機構要加強對全業務鏈條的動態監督管理，尤其是加強對公共衛生服務項目采購環節的內部控制，對于本級單位發生的每一筆政府采購合同都要嚴格審定并及時建立臺賬，對采購合同實施歸檔管理制度。其次，基層醫療衛生機構要嚴格制定并落實專項資金審批程序，強化專項資金管理責任，確保每一筆專項資金支出必須經過單位負責人或相關責任人的簽字，避免出現貪污、挪用、截留專項資金等違規行為。最后，基層醫療衛生機構要制定獎懲制度，配合資金管理績效考核與內、外部審計工作，嚴肅處理違反本級單位財務管理制度要求的專項資金使用行為。

4.針對項目建立績效評價與激勵機制

基層醫療衛生機構要針對具體的公共衛生服務項目建立績效評價和激勵機制，具體來看，基層醫療衛生機構一方面要合理選擇績效考核指標，具體包括項目的組織管理、資金的使用情況、任務的數量、質量和時效，以及經濟和社會效益、可持續影響、社會滿意度等，盡可能全面地反映公共衛生服務項目的執行情況[3]。另一方面，基層醫療衛生機構針對具體項目的績效考核要體現出公平性，因此機構財務部門應當多層次、多維度的選擇考核指標并依據考核結果給予公平的獎懲措施，在全單位范圍內形成“多勞多得、少勞少得，不勞不得”的競爭氛圍，提升基層醫療衛生機構職工的工作積極性。

（二）聯動地方衛健委，加快資金撥付速度

按照相關規定，基層衛生醫療機構要在上年10月份完成本級單位下一年度的公共衛生專項資金預算編制工作，并報送上級主管部門即衛健委和本級財政部門進行審批，最終由人代會審定后批準撥付。因此，各級衛健委應當在學習研究國家部委頒布的相關政策的基礎上，會同本級財政部門進一步制定完善的公共衛生專項資金管理細則，為基層醫療衛生機構執行具體工作提供明確的制度指引。衛健委出臺的公共衛生資金管理制度應當重點明確資金審批程序、資金使用標準與范圍，同時加強公共衛生服務信息平臺建設，切實提升自身的工作效率，解決資金撥付環節存在的少撥、遲撥問題，及時落實基層醫療衛生機構的資金需求。基層衛生醫療機構也要加強對相關制度及政策的學習，在此基礎上結合本級單位實際情況制定完善的財務管理制度，加強對本級單位財務人員的培訓教育，配合上級主管部門和本級財政部門做好公共衛生專項資金的撥付、使用和監督工作。

（三）加強政策宣傳，做好人員培訓

各級政府的相關職能部門，尤其是基層醫療衛生機構要加強對基本公共衛生服務項目及專項資金管理辦法等服務政策的宣傳力度，分別向社區居民和單位職工做好政策宣講與解讀工作。一方面，基層醫療衛生機構應當加強對本級單位職工，尤其是財務人員的培訓和教育，定期組織相關人員學習基本公共服務項目及專項資金管理政策，加強對專項資金預算管理、風險管理等具體工作內容的學習，定期邀請外部專業人員赴本級單位開展培訓講座，提升基層醫療衛生機構職工的資金管理意識。針對財務人員專業素質不高的問題，基層醫療衛生機構要制定完善的績效考核制度和人員激勵機制，聘用財務專業人才，為公共衛生資金管理工作注入活力。另一方面，基層醫療衛生機構要加大對社區居民的政策宣講力度。在政府其他部門的配合下，基層醫療衛生機構在開展社區醫療服務時可以采取增加媒體曝光、分發宣傳彩頁、張貼宣傳海報、發送手機短信等多種方式對社區居民宣講普及基本公共衛生服務項目政策內容，提升人民群眾的醫療衛生知識水平，更好地發揮對基層醫療衛生機構公共衛生專項資金管理工作的外部監督職能。

（四）完善公共衛生信息平臺建設

隨著互聯網和信息技術的飛速發展，基層醫療衛生機構的公共衛生專項資金管理工作也要逐步實現信息化，因此各級政府相關部門和基層醫療衛生機構要加強財務信息化建設，構建與完善公共衛生信息平臺。一方面，基層醫療衛生機構、上級主管部門和本級財政部門等相關政府機構要構建公共衛生信息平臺，打通各單位之間的信息壁壘，統一數據傳輸標準、優化平臺數據接口、制定信息管理制度，加強各單位財務數據信息的集成共享，切實提升公共衛生專項資金管理效率。另一方面，基層醫療衛生機構作為國家醫療衛生體系和基層群眾發生聯系的窗口，也要充分利用信息技術提升自身的服務質量，讓人民群眾享受更加高質量的醫療衛生服務。例如，基層醫療衛生機構可以開通微信、微博等機構運營賬號，開發居民醫療信息電子檔案、預約掛號、疫苗接種預約、政策講解推送和信息公示等多種便民、利民的功能，在為人民群眾提供高質量醫療衛生服務的同時，接受人民群眾對于自身工作的監督，提升公共衛生專項資金管理工作水平。

（五）定期公開信息，加強資金監管

基層醫療衛生機構的公共衛生專項資金管理工作，必須要建立起長期有效的監督機制，接受內部和外部利益相關方的監督管理，方能提升專項資金的利用效率，避免發生專項資金的貪污浪費。因此，基層醫療衛生機構要做好以下幾項基礎工作：首先，基層醫療衛生機構要加強內部審計，機構需要在財務處室設置內部審計專崗，聘用審計人才承擔對公共衛生專項資金的審計工作并定期出具審計報告，上報給基層醫療衛生機構的管理層。針對專項資金審計過程中出現的問題，機構要組織相關責任人形成檢查督導小組，及時監督整改。其次，基層醫療衛生機構的公共衛生專項資金管理工作要定期接受上級主管部門和本級財政部門的外部審計，機構管理層要定期將內部審計報告和其他關鍵財務數據上報給有關部門，配合其做好外部監督工作。最后，基層醫療衛生機構要加強信息公示，定期在醫院官網及單位的公告欄上對基本公共衛生服務項目資金的使用情況進行公開，讓公眾知曉并參與監督[6]。

三、結語

綜上所述，現階段我國基層醫療衛生機構在公共衛生專項資金管理工作中仍然存在資金管理不規范、財務制度不健全、政策宣傳不到位和財務人員專業素質低等諸多問題?；鶎俞t療衛生機構要結合本級單位實際情況完善公共衛生專項資金管理體系，通過明確資金使用范圍、強化資金管理內部控制力度與成本管理，并針對具體項目建立起績效評價機制。除此之外，基層醫療衛生機構要采取加強政策宣傳、構建公共衛生服務信息平臺、強化信息公開等多項保障措施，提升公共衛生專項資金管理水平。