廣東省科技企業梯隊培育發展政策體系研究

余碧儀，張宏麗，李金惠

(廣東省技術經濟研究發展中心，廣東 廣州510070)

0 引言

近年來，廣東省委、省政府以政策為牽引，大力推進科技企業梯次培育，實施高新技術企業樹標提質行動計劃，落實科技企業所得稅優惠政策，大力支持企業加強核心技術攻關，推動人才、資金等創新要素集聚科技企業，加快實現科技企業量、質雙提升。2021年，廣東省國家高新技術企業突破60 000家[1]，累計培育國家級“專精特新”企業429家[2]。同時，形成了由科技型企業培育認定政策和支持企業提升創新能力政策兩大方面組成的廣東科技企業梯隊培育發展政策體系。新發展階段，更需要鼓勵政策來引導企業創新[3]，但廣東省目前存在科技企業政策整體協調性不夠等問題[4]，需要進一步圍繞科技企業梯次培育完善政策體系。

1 廣東省科技企業梯隊培育發展政策歷程

廣東省科技企業培育自改革開放起步，伴隨著產業轉型升級需求和科技體制改革的不斷深化，以高新技術企業培育為牽引，不斷壯大科技企業群體規模。2004-2013年，廣東省先后出臺《關于加快建設科技強省的決定》(2004年)《廣東省自主創新促進條例》(2011年)等系列政策法規，提出實施提升企業技術創新能力行動計劃，初步形成科技型企業的梯隊格局。2014-2016年，廣東省先后出臺《關于全面深化科技體制改革加快創新驅動發展的決定》(粵發〔2014〕12號)和《關于加快科技創新的若干政策意見》(粵府〔2015〕1號)，提出強化企業技術創新主體地位，運用財政補助機制激勵引導企業建立研發準備金制度的建議，并將高新技術企業培育作為實施創新驅動發展的“牛鼻子”工程，這一階段廣東省科技企業群體規模迅速壯大。截至2016年底，全省高新技術企業存量首次位居全國第一；2017年至今，廣東省科技企業培育進入高質量發展階段，并實施高新技術企業樹標提質行動計劃，出臺專精特新中小企業遴選辦法，大力培育科技企業，使得梯次培育發展格局不斷優化。

2 廣東省科技企業培育認定政策

科技企業主要包括高新技術企業、科技型中小企業、優質中小企業、瞪羚企業、獨角獸企業和技術先進型服務企業等。在培育科技企業過程中，廣東省在落實國家認定評價科技企業標準文件要求的基礎上，結合自身高質量發展要求及科技企業培育梯隊需求，出臺了各類科技企業的培育認定評價及專項扶持政策。

2.1 高新技術企業

(1)入庫培育與獎補政策。2015年，廣東省提出建立高新技術企業培育庫，隨后明確高新技術企業培育入庫的成立時間、研發人員、主要產品(服務)技術、知識產權、研發投入、高新技術產品(服務)收入等八大入庫條件，調高入庫獎補最低標準，通過財政獎補引導更多企業入庫對標高新技術企業標準條件。

(2)認定管理政策。目前，廣東省按照國家最新的高新技術企業認定標準開展認定工作。2016年，國家第5次修訂高新技術企業認定管理辦法，更新了高新技術企業認定條件、程序以及國家重點支持的高新技術領域，并在高新技術企業認定管理工作中明確了各單位的職責，以及認定與申請享受稅收政策的有關程序，明晰了認定指標的相關歸集范圍和計量方法。

(3)認定獎補政策。2015年，廣東省設立3年60億元的高新技術企業培育專項資金，結合入庫培育企業應納稅所得額情況，給予10～500萬元財政獎補；2016年，修訂出臺《廣東省高新技術企業培育工作實施細則》，對入庫企業給予30～300萬元獎補支持。《關于進一步促進科技創新若干政策措施》提出，鼓勵有條件的地市對當年通過高企入庫培育、高企認定、新建研發機構的企業給予一定獎勵，建立了以財政獎補為主的高新技術企業認定扶持政策。目前，廣東省實現了全省高新技術企業認定獎補政策全覆蓋，并提出系列支持高新技術企業高質量發展的舉措。

表1 廣東省各地市出臺的高新技術企業認定獎補政策

2.2 科技型中小企業

(1)評價政策。2017年，國家出臺《科技型中小企業評價辦法》(國科發政〔2017〕115號)，統一了全國評價標準；并于2022年出臺《科技型中小企業評價服務工作指引》(國科火字〔2022〕67號)，明確提出由省級科技主管部門負責組織轄區內的評價工作。目前，廣東省按照國家標準和指引開展相關工作。

(2)專項扶持政策。2020年，廣東省出臺《關于強化科技攻關、實施科技惠企行動、支撐疫情防控的若干措施》，從加大科技創新券支持力度、降低企業研發成本、深化科技金融服務等方面支持科技型中小企業攻堅克難。2022年，出臺《關于貫徹落實<科技部辦公廳關于營造更好環境支持科技型中小企業研發的通知>的工作方案》，從加強研發支持、加大金融供給、強化人才支撐、強化平臺支撐、支持技術產品示范應用等方面加強財稅支持，推動科技型中小企業創新發展；同年，推出“廣東科企支持貸”，計劃在“十四五”期間為廣東省科技型中小企業提供不低于500億元的新增授信支持。

2.3 優質中小企業

(1)培育政策。2018年，工信部開展專精特新“小巨人”企業培育。2020年，廣東省出臺專精特新中小企業遴選辦法。2022年，工信部出臺《優質中小企業梯度培育管理暫行辦法》，提出優質中小企業梯度培育鏈條包括創新型中小企業、專精特新中小企業、專精特新“小巨人”企業，明確了相關的認定標準，并由省級中小企業主管部門設定、發布專精特新中小企業的“特色化指標”。

(2)財政獎補政策。廣東省對優質中小企業的獎補政策主要集中在專精特新企業貸款貼息方面。2022年，對專精特新“小巨人”企業、省級認定的專精特新中小企業獲得商業銀行人民幣貸款利息總額達到30萬元及以上的支出給予補助，補助額度按照單個企業的補助比例最高不超過利息的50%，補助金額最高不超過100萬元。

2.4 瞪羚、獨角獸企業

(1)培育認定政策。廣東省根據國家政策指引，結合自身實際，在省級重大戰略任務和規劃中進行瞪羚企業、獨角獸企業培育發展的相關布局，在部分戰略性產業集群行動計劃中提出培育獨角獸企業發展目標，如《廣東省發展汽車戰略性支柱產業集群行動計劃(2021-2025年)》中提出培育3～4家獨角獸汽車企業。《廣東省科技創新“十四五”規劃》，提出培育一批瞪羚企業、獨角獸企業和隱形冠軍企業。目前，廣東省瞪羚企業和獨角獸企業認定工作主要由地市或高新區結合自身實際發展情況制定相應的認定標準。

(2)財政獎補支持政策。廣東對瞪羚、獨角獸企業的獎補支持主要以各地市和高新區的財政獎補政策為主。目前廣東各地市和高新區對瞪羚企業和獨角獸企業獎補大致分為兩類：一類是認定后直接獎補，一類是根據企業成長性情況給予獎補。其中獨角獸企業認定后直接獎補最高資助金額達到5 000萬元，瞪羚企業認定最高獎補金額為60萬元。

表2 廣東省部分地市與高新區瞪羚企業和獨角獸企業認定與獎補政策

3 廣東省支持企業提升創新能力政策

廣東省打造“稅收優惠+財政獎補”相結合的支持企業提升創新能力政策體系，利用國家稅收優惠政策，緩解企業資金壓力[5]，減輕企業負擔，激勵企業走創新發展道路，通過研發費用后補助、科技創新券、科技特派員等相關政策，引導各類創新資源向企業集聚，提升企業創新能力。

3.1 落實國家支持科技企業發展的稅收優惠政策

(1)企業所得稅優惠。國家針對企業規模、企業資質等，通過降低所得稅率、提高加計扣除比例等方式，降低企業所得稅，減輕企業運營成本。具體包括2種形式：一是實施降低企業所得稅率。當前，對小型微利企業年應納稅所得額在100萬元以上以及300萬元以下的部分，按照25%的比例計入應納稅所得額，同時將企業所得稅稅率降至20%；高新技術企業、技術先進型服務企業企業所得稅稅率為15%。二是實施企業研發費用加計扣除所得稅稅基減免優惠政策。國家自1996年實施研發費用加計扣除政策以來，不斷擴大政策覆蓋面，提高研發費用加計扣除的比例，針對特定的企業群體加大支持力度。2018年，將研發費加計扣除比例由50%提高到75%的政策擴大至所有企業。2021年、2022年，陸續將制造業企業、科技型中小企業研發費用稅前加計扣除比例由75%提高至100%。2020-2021年，廣省東相繼出臺《十大重點領域企業研發費稅收政策系列指引》《制造業企業研發費用加計扣除稅收優惠政策指引》，引導幫助企業用足、用好研發費用加計扣除政策。2022年，國家最新政策提出，對企業出資用于基礎研究的支出，可按100%在稅前加計扣除。

(2)其他稅收優惠政策。除企業所得稅優惠外，國家通過延長虧損結轉年限、固定資產加速折舊、職工教育經費稅前扣除、個人所得稅分期繳納等優惠方式減輕企業因短暫性經營不善帶來的沖擊，支持企業加大研發設備投入、加強人員培訓，引導企業積極引進高層次人才。

3.2 實施研發費用財政補助

2015年，廣東省運用財政補助機制激勵引導企業普遍建立研發準備金制度，相繼出臺《廣東省激勵企業研究開發財政補助試行方案》《廣東省省級企業研究開發財政補助資金管理辦法(試行)》《廣東省企業研究開發省級財政補助政策操作指引(試行)》。2015-2017年，設立75億元財政資金專項，實施研發費用省級財政補助，有力地推動企業加大研發投入。2019年，調整優化企業研發財政補助政策，在激勵企業加大研發投入的同時，適當傾斜支持粵東西北地區企業。目前，省級研發費用財政補助政策實施到期，研發費用財政補助政策主要以地市財政獎補為主。中山、潮州、惠州、肇慶、東莞等多個地市根據上年度企業研發費用加計扣除額按一定比例予以研發費后補助。

3.3 支持科技企業建設研發機構

廣東省先后在大中型企業、大型骨干企業、大型工業企業、省屬國有企業中分別實施企業研發機構全覆蓋行動，引導和支持企業研發機構的發展；推進高新技術企業、科技型中小企業研發機構建設，實施企業研發機構質量提升行動；支持外資研發機構建設和發展，推動香港、澳門在廣東設立的研發機構可同等享受與內地研發機構適用的各項國家和廣東省創新政策。同時，不斷完善省級技術創新中心、工程研究中心、工程技術研究中心、企業技術中心、重點實驗室等企業研發機構認定管理辦法及支持政策。

3.4 科技創新券制度

2015年，廣東實施科技創新券政策，通過后補助方式，支持中小微企業購買高校、科研機構、科技服務機構等單位及大型科學儀器設施共享服務平臺的科技成果、科技服務，以及企業自建研發機構的研發設備等；2019年，進一步改革省科技創新券使用管理，擴大創新券規模和適用范圍；2020年，廣東省推廣第三批支持創新相關改革舉措，不斷探索建立科技創新券跨區域“通用通兌”政策協同機制，努力實現廣東省科技創新券在“全國使用、廣東兌付”。

3.5 企業科技特派員制度

自2008年開始，廣東與教育部、科技部開展試點啟動“省部企業科技特派員行動計劃”，在全國率先探索“以企業技術需求為導向”的企業科技特派員新模式，隨后出臺《廣東企業科技特派員管理辦法(試行)》《廣東省企業科技特派員改革實施方案》，不斷推動企業科技特派員派駐走向規范化、制度化。2022年4月，廣東省啟動實施改革創新版的企業科技特派員專項計劃，全國首個企業科技特派員線上精準對接服務平臺正式上線，創造性引入“揭榜制”，推動科技特派員與企業技術研發需求精準對接、精準特派。

4 廣東省科技企業梯隊培育發展政策體系存在的問題及優化策略

4.1 存在的問題

(1)科技企業創新發展政策體系的頂層設計仍然欠缺。廣東省各部門出臺的科技企業支持政策一般僅局限于自身職能，完善的科技政策體系背后存在許多碎裂的現象[6]，未能有效形成政策合力。如：廣東省研發費用財政補助以及高新技術企業培育等專項政策實施已到期，科技領軍企業培育支持專項政策尚未出臺，支持科技型中小企業的專項政策與江蘇、浙江相比支持力度不足，“科技企業培育—科技企業認定評價—科技高質量發展”的科技企業全鏈條培育扶持目前處于政策空窗期，系統解決廣東科技企業培育發展仍存在掣肘。

(2)科技企業政策的落實存在區域不平衡。目前，廣東省實施的科技企業培育認定獎補、研發費用財政補助、科技創新券等支持政策都是以地市財政支持作為政策實施的主要保障。因此，地市的經濟發展水平直接影響支持科技企業發展的政策實施力度。經濟較發達的珠三角地區，在科技企業支持政策舉措在多樣性、支持強度等方面，明顯優于經濟欠發達的粵東西北地區。此外，廣東在省級層面缺乏對粵東西北地區企業的傾斜性支持政策，統籌區域協調發展的體制機制有待完善。

(3)部分科技企業政策激勵作用較弱。部分政策與企業自身經營情況掛鉤，如所得稅優惠政策大多需要企業盈利才能享受。企業所得稅優惠、研發費用加計扣除等稅收激勵方式的支持政策作用受限[7]。同時，小型微利企業所得稅稅率明顯低于高新技術企業，制造業企業研發費用加計扣除比例提高到100%，高新技術企業、科技型中小企業等專屬的稅收優惠政策激勵作用有所減弱。

(4)部分科技企業政策實操難度較大。部分政策由于專業性比較強，操作程序較為復雜，一定程度上影響了政策的覆蓋面。如研發費用加計扣除中要求對研發費用進行歸集，對企業財務人員的水平要求較高，且研發費加計扣除優惠政策會計核算門檻較高，技術合同和研發項目認定程序較為繁瑣，企業享受優惠政策存在顧慮，不利于擴大政策的覆蓋面。

4.2 廣東省科技企業梯隊培育發展政策體系優化建議

(1)優化系統性支持科技企業創新發展的頂層設計。根據廣東省經濟科技重大戰略部署以及戰略性新興產業發展需求，圍繞“科技企業培育—科技企業認定評價—科技高質量發展”全鏈條，采取多種政策組合協調實施[8]，出臺系統化支持政策，推動實施省級層面的研發費用財政補助、高新技術企業培育等專項政策，研究出臺科技領軍企業、科技型中小企業的專項支持政策，加大對科技企業培育鏈條每一環節的政策支持力度，推動科技企業加速聚集創新要素，提升企業技術創新能力。

(2)實施差異化的科技企業支持政策，加大向粵東西北地區傾斜支持。加強省市聯動一體化，打造支持科技企業支持政策體系，省級層面通過“傾斜支持、兼顧平衡”的方式，在科技企業支持政策省級財政資金分配、平臺建設申報、人才引進等方面進行傾斜，適度降低粵東西北企業的政策適用標準，提高粵東西北企業的政策支持力度。充分發揮省級財政資金的引導作用，推動地市根據自身發展實際，加大地區性科技企業政策的財政支持力度，最大限度釋放財政資金疊加效用。

(3)加大科技企業財稅激勵力度。在財政支持方面，注重提升政策支持的靶向性，避免財稅支持政策出現錯位[9]。如針對科技型中小企業規模小、成長快、細分領域攻關能力強的特點，設立財政專項資金專門支持中小企業研發創新；在稅收優惠方面，通過稅基式優惠、稅率式優惠、稅額式優惠等多種方式加大科技企業稅收優惠。如合理調整高新技術企業等科技企業所得稅優惠稅率，通過對研發項目的固定資產實行加速折舊、允許技術開發基金稅前列支、對高新技術企業的投資可享受一定額度投資抵免等方式加大高新技術企業稅收優惠覆蓋面。

(4)多種方式推動科技企業政策的落實落地。針對研發費用加計扣除稅收優惠等專業性較強的政策，通過制定出臺相關操作指引、實施細則等文件，加強政策指導培訓，切實提高政策的可操作性；完善科技服務業政策體系和體制機制，建立政府引導、市場主導、多主體參與的科技創新服務機制[10]，采取線上線下等多種靈活有吸引力的方式，加大科技企業政策宣傳力度，提高政策的知曉度和覆蓋面，推動政策落實落地、應享盡享。