國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”相互關(guān)系及劃定技術(shù)研究

摘 "要：2019年5月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》實(shí)施以來(lái)，各層級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制工作已接近尾聲，“三區(qū)三線”劃定與管控作為其核心環(huán)節(jié)備受關(guān)注，研究旨在探討“三區(qū)三線”相互關(guān)系及劃定技術(shù)，提高國(guó)土空間規(guī)劃決策與方案的科學(xué)性，通過(guò)文獻(xiàn)調(diào)查、比對(duì)分析和歸納演繹等方法，在分析“三區(qū)三線”劃定及管制規(guī)則銜接當(dāng)前存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，分析它們的相互關(guān)系，以整體系統(tǒng)思維優(yōu)化“評(píng)價(jià)—初劃—優(yōu)化—細(xì)化”的劃定流程，建立面向國(guó)土空間規(guī)劃體系的全過(guò)程的覆蓋全域、層級(jí)分明、類別突出的全域全要素國(guó)土空間用途分區(qū)管控體系，并討論大數(shù)據(jù)挖掘與綜合分析利用技術(shù)、地理信息空間分析技術(shù)、信息平臺(tái)技術(shù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)估技術(shù)等新技術(shù)應(yīng)用，以期為新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的實(shí)施與完善提供建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；三區(qū)三線；用途管制；關(guān)鍵技術(shù)；劃定

中圖分類號(hào)：TU984 " " "文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A " " " " "文章編號(hào)：2096-9902（2023）02-0053-06

Abstract： Since the implementation of \"Several Opinions of the CPC Central Committee and the State Council on the Establishment and Supervision of the Implementation of the Territorial Space Planning System\" in May 2019， the preparation of the overall territorial space planning at all levels will coon be completed. The delimitation and control of \"three areas and three lines\" as its core link has attracted much attention. The research aims to explore the relationship and delimitation technology of \"three areas and three lines\" and improve the scientificity of the decision-making and scheme of land and space planning. Through the methods of literature investigation， comparative analysis， induction and deduction， and on the basis of analyzing the current problems in the delineation of \"three zones and three lines\" and the convergence of regulation rules， the relationship between them is analyzed. The delimitation process of \"evaluation -initiation-optimization-refinement\" is optimized with the overall systematic thinking. This paper establishes a global， hierarchical and prominent land space use zoning management and control system for the whole process of territorial space planning system， and discusses the application of new technologies such as big data mining and comprehensive analysis and utilization technology， geographic information spatial analysis technology， information platform technology， dynamic monitoring and accurate evaluation technology， in order to provide suggestions for the implementation and improvement of territorial space planning system in the new era.

Keywords： territorial space planning; three districts and three lines; use control; key technologies; delimitation

自2019年5月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》和同年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》2項(xiàng)頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)文件頒布實(shí)施以來(lái)，各層級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制工作已在研究與探索中進(jìn)行了3年多，作為其關(guān)鍵的核心任務(wù)之一——?jiǎng)澏ㄉ鷳B(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界（以下簡(jiǎn)稱“三區(qū)三線”），是科學(xué)合理布局生態(tài)、生產(chǎn)和生活“三生”空間的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，與高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)及實(shí)施全要素統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制制度密切相關(guān)，也是落實(shí)區(qū)域國(guó)土空間剛性管控和彈性引導(dǎo)的重要抓手[1]?！叭齾^(qū)三線”源于2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議要求的空間規(guī)劃“多規(guī)合一”體制改革舉措，目的是探索實(shí)現(xiàn)一個(gè)行政區(qū)域只有一個(gè)空間總體規(guī)劃、“一張藍(lán)圖”總領(lǐng)全局的方式方法，2014年8月在國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》中首次提出劃定“三線”形成合理“三區(qū)”布局的框架，由此“三區(qū)三線”空間管制構(gòu)想進(jìn)入實(shí)踐環(huán)節(jié)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》中明確要求劃定“三區(qū)三線”，此項(xiàng)工作正式列入空間規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，2019 年3月國(guó)家發(fā)展改革委《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中提出了強(qiáng)化“三區(qū)三線”管控，推進(jìn)“多規(guī)合一”，確立了該工作在國(guó)土空間總體規(guī)劃中的地位與作用[2]。

“三區(qū)三線”劃定工作是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系中的重要環(huán)節(jié)，是整合優(yōu)化各類規(guī)劃空間分區(qū)并進(jìn)行管控的合理手段，同時(shí)也是協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)這一矛盾的有效解決方案，在識(shí)別空間規(guī)律與自然演替變化基礎(chǔ)上，通過(guò)“三區(qū)三線”的科學(xué)合理劃定，解決區(qū)域空間的矛盾沖突與自然空間利益分配，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域整體發(fā)展利益，對(duì)實(shí)現(xiàn)區(qū)域國(guó)土空間高效利用、合理開(kāi)發(fā)和科學(xué)保護(hù)，促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)等都具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

1 當(dāng)前“三區(qū)三線”劃定及管制規(guī)則銜接存在的問(wèn)題

生態(tài)空間是對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生影響的自然屬性空間范圍；農(nóng)業(yè)空間是區(qū)域進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生活或間接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的空間范圍[3]；城鎮(zhèn)空間是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展、人民生活與居住的空間范圍。生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界分別對(duì)應(yīng)3種活動(dòng)的底線范圍，從當(dāng)前的研究進(jìn)展及實(shí)踐來(lái)看，在其劃定及管制規(guī)則方面還存在以下問(wèn)題。

1.1 理論體系銜接不契合

“三區(qū)三線”劃定有關(guān)的法律法規(guī)、政策規(guī)程等與新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的理論體系的銜接與融合還需時(shí)間與實(shí)踐的有效檢驗(yàn)，尤其是“三區(qū)”的劃定與細(xì)化、大區(qū)與小區(qū)原則性與精細(xì)化管控規(guī)則的制定，“三線”中生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的銜接問(wèn)題等，同時(shí)在不同層級(jí)的空間規(guī)劃管理權(quán)限仍需持續(xù)探究與實(shí)踐。

1.2 “三區(qū)三線”劃定與目標(biāo)指標(biāo)不融合

劃定技術(shù)方法均基于區(qū)域資源環(huán)境承載能力及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適應(yīng)性評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“雙評(píng)價(jià)”）的成果，還缺乏從整體、系統(tǒng)和綜合的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，如何在不同層級(jí)的空間規(guī)劃中開(kāi)展“三區(qū)”劃定與管制規(guī)則制定，如何從區(qū)域空間總體格局和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的整體劃分“三區(qū)”，在“三線”劃定中處理矛盾與沖突的具體辦法等。

1.3 “三區(qū)三線”與具體行業(yè)管理不協(xié)調(diào)

“三區(qū)”側(cè)重于區(qū)域空間主體功能的集成與優(yōu)化，但由于空間邊界存在交叉、功能相互滲透和識(shí)別口徑差異化等因素[4]，不同尺度的空間規(guī)劃存在空間分區(qū)上的差別，與政府部門(mén)機(jī)構(gòu)的職責(zé)職能對(duì)應(yīng)關(guān)系不夠密切，“三線”側(cè)重于指標(biāo)數(shù)據(jù)的落實(shí)，與具體地塊的用途及總體的空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局尚不切合，使相關(guān)管理職能難以全面發(fā)揮作用。

1.4 “三區(qū)三線”劃定技術(shù)仍需提升

目前劃定“三區(qū)三線”常用的技術(shù)方法主要有疊圖法、邏輯法或2種方法結(jié)合使用，基本都是依據(jù)相關(guān)規(guī)程或指南中的技術(shù)識(shí)別方法、指標(biāo)參數(shù)設(shè)定和區(qū)域選擇等要求，從要素識(shí)別、基礎(chǔ)評(píng)價(jià)和指標(biāo)分解落實(shí)等方面進(jìn)行劃定，這些都看做是一種從規(guī)劃管理的邏輯衍生出的技術(shù)方法，還不能從整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)和協(xié)調(diào)利益統(tǒng)籌考慮，與自然資源的本生貼合不緊，實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的更新也尚有欠缺。

當(dāng)前，需要從新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的統(tǒng)一要求與本底出發(fā)，以生態(tài)文明思想理念為指導(dǎo)，在對(duì)“三區(qū)三線”劃定既有理論方法與技術(shù)規(guī)則繼承和發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)行融合式重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的全要素國(guó)土空間用途管制，以更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2 “三區(qū)三線”之間的相互關(guān)系

雖然對(duì)于“三區(qū)三線”的概念定義可能存在多重釋義，但其關(guān)于內(nèi)涵及相互關(guān)系的見(jiàn)解是基本一致的[5]，其不僅是優(yōu)化布局國(guó)土空間總體格局的重要基礎(chǔ)，也是構(gòu)建人與自然和諧共生的有效工具，其功能融合互補(bǔ)、唇齒相依，其作用緊密聯(lián)系、相互貫通，形成國(guó)土空間的綜合效力。

2.1 “三區(qū)”空間上隔離、功能上滲透，“三區(qū)”包含“三線”

“三區(qū)”突出的是國(guó)土空間的主導(dǎo)功能而非單一性，覆蓋不同層級(jí)行政區(qū)域的全部國(guó)土空間且互不交叉重疊，“三區(qū)”可劃分為不同類型的二級(jí)區(qū)乃至三級(jí)區(qū)，更便于精細(xì)化管理的需求，三類空間除主導(dǎo)功能外的其他功能存在相互滲透的特性，如城鎮(zhèn)空間里的小范圍多處生態(tài)用地和農(nóng)業(yè)空間里的大范圍農(nóng)田用地的生態(tài)功能，生態(tài)空間產(chǎn)出或衍生出的生態(tài)產(chǎn)品能滿足人民生活需要等，“三線”內(nèi)含于“三區(qū)”之中，是其核心要素，也是相關(guān)業(yè)務(wù)管理的重中之重，是剛性約束與底線思維的管控邊界，共同構(gòu)成區(qū)域國(guó)土空間結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)整體。

2.2 “三區(qū)三線”相互依存、相互制衡，重要程度隨時(shí)間推移發(fā)生變化

歷史的發(fā)展進(jìn)程中，最早是農(nóng)業(yè)空間占據(jù)主導(dǎo)地位并持續(xù)很長(zhǎng)的時(shí)間，這是由于此時(shí)期內(nèi)生產(chǎn)力、生產(chǎn)資料等水平低下決定的，此時(shí)期城鎮(zhèn)空間較小、生態(tài)空間幾乎被忽略，工業(yè)化的飛速發(fā)展逐步使城鎮(zhèn)空間占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間被擠占?jí)嚎s甚至不同程度的破壞損毀，進(jìn)入新世紀(jì)，生態(tài)空間隨著生態(tài)環(huán)境的重視程度提高而逐步占據(jù)重要地位，農(nóng)業(yè)空間作為國(guó)家糧食安全的重要保障也得到重視，逐步呈現(xiàn)與城鎮(zhèn)空間同等重要的地位，由此，“三區(qū)三線”在相互制衡的演變過(guò)程中逐步達(dá)到協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

2.3 “三區(qū)三線”共同構(gòu)成國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用保護(hù)總體格局

“三區(qū)”以主導(dǎo)功能為主體承載著發(fā)展中的“預(yù)留”“彈性”調(diào)整的作用，“三線”以用途管制體現(xiàn)國(guó)土空間的“剛性”“底線”作用，二者共同構(gòu)成國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用總體格局，以“三線”為關(guān)鍵的“三區(qū)”及精細(xì)化的二級(jí)、三級(jí)分區(qū)在經(jīng)過(guò)綜合優(yōu)化后形成未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)國(guó)土空間用途管制的主要依據(jù)，形成生態(tài)優(yōu)先保護(hù)、農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展及城鎮(zhèn)集約利用功能為主導(dǎo)的國(guó)土空間總體格局，融于新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施體系，促進(jìn)區(qū)域國(guó)土空間高質(zhì)量永續(xù)利用。

綜合看來(lái)，“三區(qū)三線”在物理空間上是隔離的，但其內(nèi)在關(guān)系卻是緊密聯(lián)系、相互作用的，必須以系統(tǒng)整體的思想為遵循、以同一空間底板為基準(zhǔn)、以綜合評(píng)價(jià)分析為手段，科學(xué)合理劃定，使之形成空間合力，作用于全區(qū)域國(guó)土空間，劃定后不得輕易調(diào)整，確需調(diào)整的，必須遵守法律約束的條件進(jìn)行上報(bào)審批后方可進(jìn)行。

3 “三區(qū)三線”劃定流程與管控思路

“三區(qū)三線”是實(shí)現(xiàn)區(qū)域自然資源由被動(dòng)保護(hù)轉(zhuǎn)向主動(dòng)保護(hù)的合理途徑[6]，為實(shí)現(xiàn)一定區(qū)域國(guó)土空間各要素均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，必須科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，并制定切實(shí)可行的管控規(guī)則，構(gòu)建“總量+邊界+增量+底線”的全要素管控措施，才能統(tǒng)籌區(qū)域各類自然空間的數(shù)量與質(zhì)量相統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)自然資源永續(xù)利用與發(fā)展。

3.1 劃定流程

據(jù)“三區(qū)三線”的內(nèi)涵及相互關(guān)系可以得知，其劃定流程一般有如下步驟[7-10]。

在資料收集與綜合分析基礎(chǔ)上進(jìn)行“雙評(píng)價(jià)”，需要依據(jù)區(qū)域國(guó)土空間對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間科學(xué)識(shí)別的前提下對(duì)既有的“雙評(píng)價(jià)”成果進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，尤其是針對(duì)具體情況調(diào)整國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，合理選取生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)，做到因時(shí)制宜、因地制宜；以修正后的“雙評(píng)價(jià)”結(jié)果劃定“三區(qū)三線”，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查或國(guó)土變更調(diào)查成果為本底，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃用地分類的轉(zhuǎn)換與綜合分析，遵循生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)的劃定次序，以聚合多重屬性的不同層級(jí)柵格尺度的評(píng)價(jià)單元初步劃分“三區(qū)三線”，做到區(qū)域不交叉、不重疊且全覆蓋；依據(jù)生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)及耕地、建設(shè)用地的目標(biāo)與指標(biāo)，對(duì)初步劃定的“三區(qū)三線”進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，在要素層疊加的基礎(chǔ)上采用邏輯分析的方法，通過(guò)對(duì)不同情景的發(fā)展趨勢(shì)綜合選定最優(yōu)方案，在保證其連續(xù)性的前提下解決指標(biāo)控制、邊界沖突和可持續(xù)發(fā)展等矛盾問(wèn)題，得到劃定成果；以“三線”為核心、“三區(qū)”為邊界，對(duì)所屬國(guó)土空間進(jìn)行細(xì)化分區(qū)，構(gòu)建覆蓋全域、層級(jí)分明和類別突出的全域全要素國(guó)土空間用途分區(qū)管控體系，對(duì)應(yīng)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類一級(jí)空間區(qū)域，可具體劃分生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)控制區(qū)、農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)和海洋發(fā)展區(qū)等二級(jí)分區(qū)，功能引導(dǎo)的同時(shí)體現(xiàn)具體指標(biāo)及管控導(dǎo)向，統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)相協(xié)調(diào)。三級(jí)分區(qū)主要是結(jié)構(gòu)數(shù)量引導(dǎo)，以國(guó)土空間規(guī)劃用地用海分類為基礎(chǔ)，體現(xiàn)自然資源精細(xì)化管理及具體實(shí)施監(jiān)督，可設(shè)立各類生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)及緩沖區(qū)、永久基本農(nóng)田與一般農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)集中建設(shè)、彈性發(fā)展及特別分區(qū)、村莊建設(shè)區(qū)、能源發(fā)展區(qū)、漁業(yè)用海區(qū)、交通工礦用海區(qū)、休憩及特殊用海區(qū)和海洋預(yù)留區(qū)等，落實(shí)到轄區(qū)內(nèi)陸地與海洋的每一塊具體圖斑[11]，確保不重不漏，如圖1所示。

3.2 管控思路

劃定“三區(qū)三線”并以此細(xì)化的全域全要素國(guó)土空間用途分區(qū)，是為科學(xué)合理對(duì)區(qū)域國(guó)土空間進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)，因此須有一套完整有效的管控規(guī)則保障其有效實(shí)施[12]，即統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制制度體系，管控思路需體現(xiàn)分級(jí)、分類及轉(zhuǎn)用等方面，堅(jiān)持自上而下，以其各自的內(nèi)涵和主導(dǎo)實(shí)行剛性與彈性結(jié)合的管控方式，同時(shí)面向國(guó)土空間規(guī)劃體系的全過(guò)程。

3.2.1 分級(jí)管控

國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)是宏觀政策、戰(zhàn)略目標(biāo)、管制總體格局所涉及的重要功能區(qū)及控制線，市縣做好承上啟下過(guò)渡作用，落實(shí)、劃定國(guó)土空間分區(qū)管制范圍，鄉(xiāng)、專項(xiàng)或詳細(xì)規(guī)劃則應(yīng)落實(shí)到具體地塊，相應(yīng)用途管制傳導(dǎo)成果由各級(jí)政府主導(dǎo)負(fù)責(zé)。已劃定三級(jí)分區(qū)（緩沖區(qū)）針對(duì)不同級(jí)別制定相應(yīng)的管控規(guī)則，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類一級(jí)空間區(qū)重點(diǎn)管控國(guó)土空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，側(cè)重“天花板”管控，也可就基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)廊道和糧食主產(chǎn)區(qū)等提出具體管控要求；生態(tài)保護(hù)、生態(tài)控制、農(nóng)田保護(hù)、城鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)村發(fā)展和海洋發(fā)展等二級(jí)空間分區(qū)重點(diǎn)管控以底線約束為基準(zhǔn)的“正面清單”空間準(zhǔn)入管制規(guī)則；三級(jí)分區(qū)則側(cè)重用地分類管控，貫徹國(guó)土空間規(guī)劃體系中的現(xiàn)狀、規(guī)劃、實(shí)施和監(jiān)督等過(guò)程，兼顧生態(tài)保護(hù)與人民對(duì)美好生活的需求，滿足自然資源精細(xì)化管理的具體要求。

3.2.2 分類管控

生態(tài)保護(hù)紅線與生態(tài)空間管控?？傮w上對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)一般控制區(qū)與核心區(qū)空間實(shí)施差別化管控規(guī)則，以法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定實(shí)施用途管制，以核心區(qū)禁止一切人為活動(dòng)、一般區(qū)除國(guó)家重大工程（項(xiàng)目）外禁止開(kāi)放性、生產(chǎn)性、建設(shè)性活動(dòng)、紅線內(nèi)堅(jiān)持自然恢復(fù)與修復(fù)為主的總體要求，將人類活動(dòng)類型的規(guī)模、強(qiáng)度和布局等條件分允許、限制和禁止行為進(jìn)行細(xì)化，與正面準(zhǔn)入、負(fù)面禁止等清單相對(duì)應(yīng)，在保證不降低生態(tài)功能、不破壞生態(tài)系統(tǒng)的前提下[13]，對(duì)重要的生物多樣性維護(hù)、海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域、森林和草原等區(qū)域進(jìn)行國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，探索綜合利用，提升各類自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

永久基本農(nóng)田與農(nóng)業(yè)空間管控。農(nóng)業(yè)空間是提供農(nóng)產(chǎn)品最主要的區(qū)域，是國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的最重要載體，應(yīng)以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主，合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整，除必要的農(nóng)村發(fā)展及鄉(xiāng)村振興所需的建設(shè)外，須限制農(nóng)業(yè)空間的用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，依據(jù)《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》對(duì)永久基本農(nóng)田特別是高標(biāo)準(zhǔn)永久基本農(nóng)田進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，建立和完善永久基本農(nóng)田保護(hù)負(fù)面清單制，嚴(yán)格落實(shí)保護(hù)責(zé)任制的同時(shí)還應(yīng)不斷提高質(zhì)量，將通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤與調(diào)整利用、國(guó)土綜合整治等方式中新增的耕地，符合質(zhì)量要求的及時(shí)納入永久基本農(nóng)田整備區(qū)并按永久基本農(nóng)田進(jìn)行管理，加強(qiáng)一般耕地“三位一體”保護(hù)，積極引導(dǎo)不適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的各種行為退出農(nóng)業(yè)空間，提升農(nóng)業(yè)空間各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與供給能力，持續(xù)保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略穩(wěn)步落地。

城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界與城鎮(zhèn)空間管控。城鎮(zhèn)空間是城鎮(zhèn)發(fā)展劃定，其多年形成且是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心區(qū)域，內(nèi)含用地類別最為豐富，是人類活動(dòng)最為集中的區(qū)域，其空間范圍內(nèi)的管控應(yīng)以相關(guān)詳細(xì)規(guī)劃或片區(qū)規(guī)劃的設(shè)定而定，各類與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)或建設(shè)活動(dòng)相關(guān)的行為都必須在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)且取得審批許可，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界應(yīng)分級(jí)劃定與審批，且一經(jīng)審批不得修改，邊界內(nèi)的彈性與預(yù)留白區(qū)域是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展確需調(diào)整的情況而設(shè)，必須建立一套完善對(duì)應(yīng)的管控機(jī)制來(lái)保障其科學(xué)合理利用，積極推進(jìn)存量用地、低效甚至廢棄用地的更新、改造和提升等，提高城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)節(jié)約集約用地水平，打造高質(zhì)量發(fā)展與高品質(zhì)生活的和諧城鎮(zhèn)空間。

“三區(qū)三線”分類管控具體規(guī)則見(jiàn)表1[12-14]。

3.2.3 轉(zhuǎn)用管控

由分級(jí)、分類管控可知，“三區(qū)三線”的內(nèi)部管控必須遵循一定的規(guī)則，同時(shí)在三類空間的用途轉(zhuǎn)用時(shí)也必須遵循相應(yīng)的規(guī)則，且三類空間相互轉(zhuǎn)用的限制條件是不盡相同的。據(jù)優(yōu)先級(jí)，農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間轉(zhuǎn)為生態(tài)空間是鼓勵(lì)，但生態(tài)空間轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)是從嚴(yán)控制的，城鎮(zhèn)空間內(nèi)允許含有生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間并發(fā)揮其應(yīng)有的功能與作用，探索用管控信息平臺(tái)結(jié)合用途轉(zhuǎn)用規(guī)則強(qiáng)化三類空間的管理，空間用途發(fā)生轉(zhuǎn)用后應(yīng)及時(shí)更新，保持三類空間的現(xiàn)勢(shì)性。

4 技術(shù)保障

第三次科技信息技術(shù)的發(fā)展及應(yīng)用為自然資源各項(xiàng)業(yè)務(wù)的精細(xì)化管理帶來(lái)突破性的進(jìn)展，“三區(qū)三線”劃定及管控存在數(shù)據(jù)量龐大、內(nèi)涵復(fù)雜和目標(biāo)多維化等特點(diǎn)，需要探索與實(shí)踐將新技術(shù)綜合應(yīng)用融于其全過(guò)程，如大數(shù)據(jù)挖掘與綜合分析利用技術(shù)、地理信息空間分析技術(shù)、信息平臺(tái)技術(shù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)估技術(shù)等，助力實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用總體格局的同時(shí)不斷提升國(guó)土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。

4.1 大數(shù)據(jù)挖掘與分析利用

對(duì)收集到的涉及國(guó)土資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)、災(zāi)害、氣候氣象、海洋、交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地理信息基礎(chǔ)等多時(shí)相、多維度、不同尺度的資源數(shù)據(jù)，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、空間與數(shù)學(xué)基準(zhǔn)的前提下，將各類不同類型的數(shù)據(jù)按統(tǒng)一規(guī)則進(jìn)行融合后納入統(tǒng)一的系統(tǒng)平臺(tái)[15]，結(jié)合關(guān)聯(lián)、分類、聚合、決策樹(shù)及系列模式等大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，綜合分析區(qū)域國(guó)土空間生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的現(xiàn)狀、問(wèn)題和趨勢(shì)等，為準(zhǔn)確劃定“三區(qū)三線”與制定相應(yīng)管控規(guī)則提供科學(xué)數(shù)據(jù)支撐。

4.2 地理信息空間分析技術(shù)

地理信息系統(tǒng)（GIS）空間分析的是地理對(duì)象的位置、分布、形態(tài)、屬性特征與演替等，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析得到的對(duì)區(qū)域未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的研判，綜合運(yùn)用木桶理論、“城市人”理論[16]和人地關(guān)系理論等對(duì)區(qū)域國(guó)土空間結(jié)構(gòu)的分析，采用GIS空間疊加與融合分析、緩沖區(qū)識(shí)別與分類分析等技術(shù)合理劃定“三區(qū)三線”及對(duì)應(yīng)細(xì)化分區(qū)，并通過(guò)GIS空間數(shù)據(jù)不確定性分析技術(shù)對(duì)已劃定的空間分區(qū)進(jìn)行校正與檢查，確?？臻g分區(qū)不交叉、不重疊且覆蓋全域。

4.3 信息平臺(tái)技術(shù)

基于已建立的各層級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，適時(shí)搭建“三區(qū)三線”劃定及管控信息平臺(tái)系統(tǒng)，對(duì)全域國(guó)土空間實(shí)施統(tǒng)一的全空間全領(lǐng)域全要素的國(guó)土空間用途管制，將劃定及管控的全流程要素納入平臺(tái)系統(tǒng)，各類空間要素的剛性指標(biāo)數(shù)量、空間要素的具體管制要求及協(xié)調(diào)性綜合分析等進(jìn)行可視化管理，達(dá)到劃定合理、管理可控和反饋及時(shí)的信息化水平。

4.4 動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)估技術(shù)

以生態(tài)文明思想及“山水林田湖草”生命共同體理念為指導(dǎo)，充分吸取人工智能、區(qū)塊鏈和云計(jì)算等科技手段，構(gòu)建區(qū)域全方位國(guó)土空間自然資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，對(duì)“三區(qū)三線”劃定及管控全周期的工作進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估，按劃定結(jié)果和區(qū)域自然資源及環(huán)境承載最大能力設(shè)定閾值范圍，基于“天-空-地-人”一體化、常態(tài)化、業(yè)務(wù)化的承載力監(jiān)測(cè)與評(píng)估分析[17-18]，對(duì)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及階段性評(píng)估與自然生態(tài)-社會(huì)經(jīng)濟(jì)耦合系統(tǒng)適時(shí)對(duì)應(yīng)反饋，及時(shí)對(duì)空間規(guī)劃、“三區(qū)三線”劃定及管控措施進(jìn)行修正與完善，使基于“三區(qū)三線”的國(guó)土空間用途管制體系與區(qū)域自然資源環(huán)境的變化相互適應(yīng)、和諧共生。

5 結(jié)論

“三區(qū)三線”劃定是國(guó)土空間規(guī)劃中的基底，統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制制度體系是其結(jié)論，二者統(tǒng)一構(gòu)成國(guó)土空間規(guī)劃體系的核心要素，是構(gòu)建高品質(zhì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用保護(hù)總體格局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)與有效保障，通過(guò)從“三區(qū)三線”劃定及管控規(guī)則銜接當(dāng)前存在的問(wèn)題出發(fā)，得到以下結(jié)論。

（1）“三區(qū)”空間上隔離、功能上滲透，“三區(qū)”包含“三線”，是相互依存、相互制衡的關(guān)系，其功能融合互補(bǔ)、唇齒相依，其作用緊密聯(lián)系、相互貫通，統(tǒng)一形成國(guó)土空間的綜合效力。

（2）因時(shí)制宜、因地制宜地采用“評(píng)價(jià)—初劃—優(yōu)化—細(xì)化”的流程劃定“三區(qū)三線”，實(shí)行體現(xiàn)分級(jí)、分類及轉(zhuǎn)用等思路的統(tǒng)一的國(guó)土空間用途管制制度體系，堅(jiān)持自上而下、剛性與彈性結(jié)合的方式，同時(shí)面向國(guó)土空間規(guī)劃體系的全過(guò)程。

（3）將大數(shù)據(jù)挖掘與綜合分析利用技術(shù)、地理信息空間分析技術(shù)、信息平臺(tái)技術(shù)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和精準(zhǔn)評(píng)估技術(shù)等新技術(shù)綜合應(yīng)用于“三區(qū)三線”劃定及管控的全過(guò)程，不斷提升國(guó)土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平。

但是，新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程指南等是一個(gè)龐大的復(fù)雜系統(tǒng)，其內(nèi)在的邏輯關(guān)系還需要長(zhǎng)時(shí)間的研究與實(shí)踐，且“三區(qū)三線”及各類空間管控分區(qū)的劃定、優(yōu)化和調(diào)整也需幾經(jīng)討論與反復(fù)，需要具體問(wèn)題具體分析，每一個(gè)區(qū)域空間的劃定都需依據(jù)各自的區(qū)域稟賦、問(wèn)題識(shí)別與未來(lái)發(fā)展相結(jié)合，值得進(jìn)一步研究與探討。

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