財務預算管控方式對生產技改項目實施的影響與對策研究

摘要：國家電網公司推行工程全面投資預算管理后，對生產技改項目管控方式產生深遠影響。選取典型案例，分析財務預算分項管控情況，從預算控制環節、預算控制細度、預算控制力度等方面歸納對生產技改單體項目實施及技改整體投資的影響，針對問題分析原因并提出相應的對策建議。

關鍵詞：財務預算；管控方式；生產技改項目

0引言

生產技改工程具有點多面廣、項目數量和建設內容龐雜、單項工程投資金額小等特點，長期以來，技改工程[1]財務管理主要依據計劃數量，既缺少通用造價、標準成本等造價體系，無法從源頭上規范工程成本，又未通過系統對工程成本進行剛性管控，在執行過程中，工程費用串項、成本超概算等不規范情況時常發生，財務風險較大。2017年，《國家電網公司關于推行工程全面投資預算管理的指導意見》（國家電網財〔2017〕853號）發布，國網系統開始推行工程全面投資預算管理。這是在從嚴核定工程成本控制標準的基礎上，融合預算管理手段，依托信息系統，實現工程成本全方位、全口徑、全過程管控的制度性措施。該指導意見的實行對資本性項目預算管控方式及生產技改類項目的實施均產生了較大影響。

1全面預算管理后預算管控方式變化情況

按照《國家電網公司關于推行工程全面投資預算管理的指導意見》及《電網生產技改工程投資預算工作指南》精神，電網技改工程投資預算包括總投資預算和年度投資預算。總投資預算是電網技改工程整個建設周期內總的投資控制額度；將總投資預算分解形成的年度投資預算，是電網技改工程年度發生成本的投資控制額度。總投資預算是在電網技改工程概算（估算）基礎上，依托電網技改工程標準成本體系測算并核定；年度投資預算是結合電網技改工程年度計劃、工程里程碑計劃和預計結算進度測算形成的。電網技改工程投資預算是實現工程全過程管理的重要手段，控制節點貫穿全過程各環節，管控方式出現以下變化：

（1）往年項目預算僅編制年度預算[2]；全面投資預算管理后需編制總預算及年度預算。

（2）往年項目預算不區分含稅、不含稅預算，默認以不含稅預算進行管控；全面投資預算管控區分含稅預算、不含稅預算，以不含稅預算進行管控。

（3）往年項目預算以單體項目編制年度總體性預算，不區分分項費用；全面投資預算編制分解為建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費、設備購置費、工程其他費用五大類費用細度，由各分項預算合計構成項目總體性預算。

2預算管控方式變化對生產技改項目實施的影響

2.1預算編制環節

2.1.1對不同專業類別項目產生的影響

選取國網南平供電公司變電、輸電、通信、繼電保護及安全自動裝置、調度系統、自動化專業項目樣本150項進行新舊預算管控模式下可執行預算差異分析（其他專業項目樣本數少，不具代表性，故未納入分析）。150項樣本項目計劃總投資額為18315萬元。舊預算管控模式下項目總投資預算（不含稅）與計劃總投資額一致；新預算管控模式下總投資預算區分含稅預算、不含稅預算，含稅預算為18244.11萬元，不含稅預算為16044.44萬元，見表1。項目各項流程受控于不含稅預算，故按不含稅總投資預算分析新舊預算管控模式下項目可執行預算變化情況。由表1可知，在新預算管控模式下，項目可執行預算（即不含稅總投資預算）較舊模式減少了12.3%。其中，變電項目減少12.2%，輸電項目減少11.4%，通信項目減少12.7%，繼電保護及安全自動裝置項目減少12.1%，調度系統項目減少14.0%，自動化項目減少11.2%。

2.1.2對不同性質項目產生的影響

（1）純物資采購項目。本文所述純物資采購項目指單純采購項目物資，由項目單位自行施工安裝或由物資供應商負責安裝，不發生建安拆服務費用（建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費）的項目。選取該類樣本項目，如國網福建南平公司220kV田橫Ⅰ路等5條線路安裝分布式故障診斷裝置等35個項目，計劃總投資額為6136萬元；舊預算管控模式下總投資預算（不含稅）為6136萬元，新預算管控模式下含稅總投資預算為6131萬元，不含稅總投資預算為5351萬元；新預算管控模式下項目可執行預算較舊模式減少12.8%，單個項目最高減少22%，最低減少2.9%。

（2）綜合性項目。本文所述綜合性項目指既有物資采購又有建安拆服務的項目。選取該類樣本項目，如國網福建光澤公司35kV城中變35kV#377斷路器改造等116個項目，計劃總投資額為11939萬元；舊預算管控模式下總投資預算（不含稅）為11939萬元；新預算管控模式下含稅總投資預算為11878萬元，不含稅總投資預算為10507萬元；新預算管控模式下項目可執行預算較舊模式減少12.0%，單個項目最高減少34.9%，最低減少0.4%。

2.2項目實施環節

對國網南平供電公司2018年生產技改項目現行預算管控模式下物資需求提報、物資采購訂單、物資到貨出庫影響情況進行調研，抽取樣本項目151項。調研結果顯示，預算管控模式變化對物資需求申報階段和物資采購訂單生成階段無影響。而在物資到貨出庫階段，項目單位反饋受制約1項，即國網福建光澤公司35kV城中變電輔助監控系統改造項目。該項目于2017年開工建設，續建至2018年，總投資額為164萬元。2017年物資中標價含稅為173.53萬元，不含稅為148.32萬元，由于當年計劃投資50萬元，物資未出庫；2018年實行新預算管控模式后，項目總投資預算含稅為164萬元，不含稅為140.17萬元，不含稅總投資預算低于不含稅中標價，造成物資無法出庫，后續通過調整項目預算完成物資出庫。該項目物資出庫受到制約，主要是因為物料中標價超過了項目計劃投資額，并非預算管控模式變化所致，但反映出新預算管控模式下項目可執行總預算較舊模式壓縮了可操作空間，項目入賬的靈活性有所降低。在151項樣本項目中，116項有服務采購需求，在服務需求申報階段、服務訂單生成階段、服務進度確認階段均未發現有受到影響的情況。

2.3項目結算環節

選取國網南平供電公司2個2018年已關閉典型變電技改項目（國網福建柘榮公司35kV楮坪變新增35kV站用變項目、國網福建柘榮公司35kV乍洋變35kV#391等斷路器改造項目）進行分析，大部分項目資金集中在設備購置費中，通過17%的增值稅加成后含稅預算增多，但對于可執行預算來說仍然是不含稅預算，可執行預算不會因此減少。2個項目總投資預算（不含稅）金額基本等于總投資下達金額，對于資金預估需求大的項目可以增加到與總投資下達金額一樣，資金預估需求小的項目則相應減少。在未對一拆五分項進行控制時，預算App只考慮總估算數，分項預算與實際結算的差異對項目結算[3]關閉并無影響。如果上面2個項目按照預算App估算（含稅）列中的明細列支，就會發現不論是分項數值還是合計數值，估算金額與實際結算金額都比較接近，而出現較大偏差的是設備購置費。每年設備招標價受市場波動影響，存在不可控因素，將設備購置費去除后觀察發現，主觀上能控制部分的金額差距縮小，由此可見在儲備階段評判設備購置費價格的重要性。

3財務預算管控方式變化對未來項目實施可能產生的影響

財務預算管控方式未來可能發展為按照五大類費用預算進行更加細致的管控，可能對項目實施產生一些影響。

3.1對項目預算編制的影響

對五大類費用進行分項管控，就要求在進行項目設計、估算書編制及預算App系統編制時，費用數值要精準，否則在項目實施及結算過程中將不得不反復調整項目費用。

3.2對預算調整[3]的影響

采取分項管控、分項入賬方式，則項目的設備、建筑、安裝、拆除、其他費用各項的需求提報、生成訂單、成本入賬都需要在不突破對應項的不含稅預算前提下才能完成。例如，當設備中標價高于設備預算時，就必須調整設備預算；當建筑費發生成本超過建筑費預算時，同樣要調整建筑費預算；安裝工程費、拆除工程費、其他費用亦是如此。在這種情況下，項目預算將會出現頻繁調整，對工程項目管理帶來極大不便。

3.3對設備購置費用的影響

物資申報采購時，概算價格為物資含稅價，設備購置費可執行的預算為不含稅預算，將會出現物資無法申報或申報困難的情況，只能通過調整設備購置費（即借用其他四大類費用預算）進行物資采購。當物資到貨入賬后，扣除可抵扣增值稅，此時設備購置費用又多出可抵扣增值稅部分預算，為確保其余四大類費用足夠可用，又需將多余的設備購置費用預算調整回原來的費用中。

3.4對項目管理工作量的影響

由于項目施工費分為建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費三大類，當項目按照進度支付進度款時，無法區分進度款的費用類型，若隨意進行分配入賬，則項目結算時可能需要重新調整。按照現有的預算管控及項目成本入賬模式，建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費費用合并為一單發票開具；如采取分項預算管控，則建筑工程費、安裝工程費、拆除工程費均需分開入賬。由于這3項費用均在工程竣工后一并結算，不存在各自獨立結算的情況，因此建筑工程費及拆除工程費至少需2單發票（進度款、結算尾款各1單），勢必將大幅度增加施工發票的數量，三大類費用要進行分別入賬，延長了結算時間。

國網南平供電公司對本部及所轄縣公司2018年在建生產技改項目推行建安拆分項預算管控、分項入賬可能增加的工作量進行分析，見表2。抽取樣本項目151項，依據對基層項目單位收集的調研數據進行分析，其中具有施工費的項目115項。以現有的預算管控及項目成本入賬模式，預計需開具256單預付款、進度款或結算尾款發票；按建安拆分項入賬模式，需要開具發票438單，增加182單（其中建筑工程費36單、拆除工程費146單），增長71%。這也就意味著施工單位發票開具、項目單位服務確認、財務部門成本入賬等一系列流程的工作量均需要增長71%。其中，工作量增加最多的是變電項目，增長了117%，原因是該類項目大部分都有建筑工程費及拆除工程費；對工作量影響較小的通信項目，僅增長15%，原因是該類項目基本上沒有建筑工程費，拆除工程費也較少。

4對策建議

目前實行的通過分項預算編制生成總預算模式，由不含稅總預算對項目成本進行管控，在估算編制正確、預算系統預算編制準確的前提下，預算系統的含稅、不含稅總預算與項目實際吻合，不影響項目的實施。在后續進一步推行分項預算管控、分項入賬的可行性方面，綜合上述分析，分項預算與項目分項成本實際需求總是會存在偏差，在項目實施過程中勢必會影響項目需求提報、訂單生成、物資出庫、服務確認和成本入賬等各環節，造成頻繁的預算調整，增加施工單位、項目單位、財務部門項目管理工作量，且對項目管理工作提升缺乏實質性的正面意義。因此，建議技改預算管控保持現狀，仍按照控制總投資預算及年度投資預算方式進行，不再細化管控至五大類費用，避免項目預算頻繁調整影響項目實施進度及加大基層人員的工作量。

針對年度投資計劃預算不足造成年度預算不足，進而影響項目實施的問題，建議在編制財務預算時，在基層單位預算總盤不超過年度計劃總盤的前提下，取消新開工項目年度預算不超過年度投資計劃的限制，開放單項工程年度預算與次年預算之間的調整，允許單項工程在不突破總投資的情況下，根據項目年度實際需要合理安排年度預算。這樣不僅符合實際操作需求，更有利于加快推進項目的實施，避免物資等問題集中處理情況的發生。

由于受物資招標及青賠等客觀因素影響，每年都會

有技改結轉項目產生，建議結轉項目年度投資預算由該項目上一年度未完成預算轉入使用，不占用當年技改項目年度投資預算總盤，提高年度續建及新增技改項目資金完成率。

目前，技改項目在前期儲備階段所編制的估算書，已實現通過標準模板上傳到PMS（工程生產管理系統）一體化平臺，進行費用一拆五分解，與預算管控App系統一拆五費用可匹配，且ERP（企業資源計劃）系統中項目構造器已增加各層級WPS元素，建議三系統聯動，以解決技改預算管控系統自動生成總預算與實際需求偏差問題，減少App預算手工編制造成的偏差，提高預算管控的精準度，切實規范工程開支，推動工程資金需求預測、投資預算與竣工決算的緊密聯動。

5結語

全面投資預算管理在技改項目實施過程中的物資及服務需求提報、合同簽訂、物料領用、服務確認及發票校驗等環節，根據總投資預算（不含稅）與年度投資預算（不含稅）金額進行雙重控制，預算控制細度及力度均對項目的規范實施產生積極影響。現階段預算控制按項目總預算及年度預算控制，暫未對分項預算進行控制，但分項預算控制預計是項目投資預算管控的發展方向。

參考文獻

[1]諸德律，朱金龍，凌俊斌.淺談電網生產技改大修項目管理中存在的問題[J].中國管理信息化，2019（22）：91-92.

[2]汪夢薇，談企業年度預算編制[J].財會學習，2017（19）：38-39.

[3]劉江華，對企業預算執行以及預算調整相關問題的探討[J].全國流通經濟，2022（7）：58-60.

收稿日期：2022-07-11

作者簡介：

郝媚美，女，1979年生，碩士研究生，高級工程師，主要研究方向：電力系統運維檢修技術及項目管理。

許超晨，女，1987年生，碩士研究生，高級經濟師，主要研究方向：電網工程技經管理及審計巡察。

王新琴，男，1970年生，本科，工程師，主要研究方向：電力系統項目管理。

羅梅芳，女，1981年生，本科，高級工程師，主要研究方向：電力系統項目管理。