新中國成立以來中國特色社會治理：政策表達與變遷邏輯

摘要：社會治理政策是推動中國式社會治理現代化的關鍵抓手，也是影響社會治理質量的制度基礎。新中國成立以來，黨和政府在社會建設領域制定了一系列符合中國社會實際的社會治理政策。以1987—2022年國家層面出臺的95份關于社會治理的權威政策文件為分析樣本，借助扎根理論與Nvivo軟件，編碼并構建了中國特色社會治理政策變遷的政策表達理論模型，通過政策文本內容所呈現的“故事線”對中國特色社會治理政策變遷進行解讀，總結出中國特色社會治理政策演變的四個階段，即1949—1978年以“社會管控”為主的政策萌芽階段、1978—2002年以“社會改革”為主的政策發展階段、2002—2012年以“社會管理”為主的政策轉型調整階段、2012年以后以“社會治理”為主的政策完善提質階段，并利用政策表達模型詮釋出中國特色社會治理政策演化的四重邏輯，即政策理念——從單一化的“社會管理”邁向多元化的“社會治理”；政策結構——從權威主體包攬的“管控型結構”邁向權威主體引導的“元治理結構”過渡；政策內容——從中微觀的“經驗治理”邁向宏觀的“制度建設”；政策過程——從當前的“問題導向”邁向長遠的“戰略布局”。

關鍵詞：中國特色社會治理；演變邏輯；政策表達；文本分析

中圖分類號：D630" " " " 文獻標識碼：A" " " "文章編號：1003-8477（2023）05-0052-12

一、問題的提出

黨的二十大報告指出，“中國式現代化，是中國共產黨領導的社會主義現代化，既有各國現代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”[1]（p7）社會治理是國家治理的重要方面，社會治理現代化是中國式現代化的重要組成部分。中國式社會治理現代化是一個不斷契合中國的理念、國情、特征、環境和文化的現代化進程。黨的十八大以來，從十八屆三中全會提出“改進社會治理方式”，[2]（p12）十八屆五中全會“完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，[3]（p14）黨的十九大“打造共建共治共享的社會治理格局”，[4]（p14）十九屆四中全會“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，[5]（p8）十九屆五中、六中全會的“完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，[6]（p9）[7]（p15）黨的二十大“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[1]（p15）的論述表明，在推進中國式現代化全局背景下，構建中國特色共建共治共享社會治理制度是黨和國家關于社會治理的頂層設計和行動框架，是頗具時代意義和重要價值的理論及實踐命題。社會治理政策是推進社會治理現代化的基本法治保障，也是影響社會質量的制度基礎。[8]（p27）為有效理解和把握中國共產黨領導中國特色社會治理過程的特質，全面呈現中國特色社會治理政策的生成邏輯，有必要從文本分析的視角對新中國成立以來我國社會治理政策進行系統梳理與反思，從而為中國特色社會治理制度的完善提供理論參考。新中國成立以來，黨和政府制定的一系列社會治理政策文本既是國家社會治理信息的重要載體，也是黨和政府社會治理價值觀的集中彰顯。新中國成立70多年來，我國社會治理政策在不同的時間節點先后經歷了從形式萌芽到實質提升的探索與演變過程。在權威政策文本內容分析的基礎上系統梳理新中國成立以來中國特色社會治理政策的演進邏輯與內在機理，能夠從宏觀層面把握中國特色社會治理的政策表達、變遷階段和演進邏輯，寄望為社會政策制定與治理實踐提供學理參考。

新中國成立70多年來，我國不僅在經濟上取得了舉世矚目的成就，而且在社會建設各方面成績斐然，社會治理格局、體制、機制、體系日臻完善，適應中國特色社會場域的社會治理政策體系基本形成。當前學界關于社會治理政策變遷的相關研究成果并不少見，形成了社會治理政策演變的“三階段論”與“四階段論”。三階段論主要將新中國成立以來我國社會治理政策演變分為三大關鍵時期。謝志強等將我國社會治理政策演變分為起步階段（1949—2004年）、全面展開階段（2004—2012年）、深化階段（2012 年至今）。[9]（p12-14）彭秀良等將我國社會治理政策變遷分為單向度社會控制時期（1949—1982年）、全方位社會治理格局形成時期（1983—2011年）、協同共治格局形成時期（2012年至今）。[10]（p5-9）更多的學者將我國社會治理政策變遷劃分為四個階段。范逢春將我國社會治理政策變遷歷程劃分為社會治理建立期（1949—1956年）、社會治理新紀元（1957—1978年）、社會治理新局面（1978—2012年）、社會治理新時期（2012年至今）四個階段。[11]（p62-63）王宗禮等從管控型社會治理初步形成時期（1949—1956年）、管控型社會治理正式形成與挫折時期（1957—1977年）、管理型社會治理的形成發展時期（1978—2012年）、治理型社會治理形成與發展時期（2013至今）四個時期闡釋了社會治理政策變遷邏輯。[12]（p10-12）盧春龍將我國社會治理政策變遷劃分為政府管制階段（1949—1978年）、社會管控階段（1978—2001年）、社會管理階段（2002—2012年）、社會治理階段（2012年至今）四個關鍵時期。[13]（p60-62）朱濤將社會治理政策演變歷程劃分為革命型（1949—1956年）、管控型（1957—1978年）、管理型（1978—2012年）、治理型（2012年至今）四個階段。[14]（p11-14）同時，陳鵬、龔維斌、王勇等學者分析了改革開放以來我國社會治理政策的變遷邏輯。[15]（p12-15）[16]（p70-75）[17]（p103-105）

綜上而言，學界關于新中國成立以來我國社會治理政策演變的階段劃分和內容分析為本研究提供了有益啟迪，但已有研究成果多運用規范分析方法對社會治理政策變遷進行歷史經驗研究與理論推演，鮮有從權威政策文本分析視角，運用扎根理論研究思路和內容分析法對新中國成立以來我國社會治理政策變遷邏輯進行探討。本文試圖超越社會治理政策變遷的常規研究情景，遵循扎根理論思路和內容分析法對權威政策文本進行內容挖掘，重點探討新中國成立以來中國特色社會治理的政策表達、變遷階段和演進邏輯，以期彌補既有研究的不足，從而為社會治理政策變遷的相關研究提供一定的知識增量。

二、研究方法與理論模型設計

（一）研究方法

1.研究數據來源

本研究的數據來源主要是國家宏觀層面的權威政策文件，遵循權威性、公開性、完整性原則收集黨和政府層面公開的政策文件，主要包括歷次黨代會報告、歷年政府工作報告、五年規劃（計劃），從而形成本文的政策文本數據庫。具體而言，本研究主要通過北大法寶、白鹿智庫政策大數據搜索平臺、國務院門戶網站、中國共產黨新聞網等渠道，共收集到1949—2022年國家層面權威政策文本95份，其中政府工作報告54份、①黨代會報告30份、五年計劃（規劃）綱要11份。②之所以選擇以上政策文本作為分析樣本主要基于以下幾方面的考量：一是政策文本的權威性。以上政策文本是黨和政府從宏觀層面對政治、經濟、社會、生態等方面的戰略規劃與部署，集中反映了國家在經濟社會發展層面的價值理念，具有廣泛的指導意義。二是政策文本的完整性與相關性。已收集政策文本都涉及社會建設的相關政策內容，鑒于社會治理政策往往和經濟、政治、文化等因素聯系密切，且已收集的政策文本還涉及政治、經濟、文化、生態方面的論述，內容比較完整，為深入的關聯性分析提供了重要參考。

2.主要研究方法

本文主要運用扎根理論與內容分析法展開分析。扎根理論編碼是指從資料中獲取和發展概念和類屬，其編碼策略遵循“初始編碼—聚焦編碼—理論編碼”的遞進思路。[18]（p55）扎根理論是一種審查和解釋資料過程的典型質性分析方法，其目的是從中發現意義、獲得理解以及發展經驗知識。[19]（p1）在質性分析過程中可以將文本分析視為扎根理論的一部分。[20]（p77）內容分析法則是把媒介上的文字、非量化的、有價值的信息轉化為定量的數據，建立有意義的分類項目與標準以分解政策文獻內容，并以此來分析信息的某些特征，其目的是將用言語表示的文獻轉換成用數量表示的資料，以揭示文獻特有的隱性情報內容，對事物發展作情報預測。[21]（p48）本文運用扎根理論方法對新中國成立以來的社會治理政策進行編碼與理論模型構建，并在此基礎上運用內容分析法，借助Nvivo軟件對我國社會治理政策變遷階段與演進邏輯進行深入分析，以挖掘我國社會治理政策變遷的深刻意蘊。

（二）基于扎根理論方法的理論模型構建

按照扎根理論“初始編碼—主軸編碼—選擇性編碼—飽和度檢驗”的流程，構建中國特色社會治理政策表達的理論模型。

1.開放式編碼及其范疇化

開放式編碼是在搜集資料的第一階段形成的。先設置一些主題，將最初的代碼或標簽分配到資料中去，以便將大量混雜的零星的資料濃縮轉變成不同的類別。[22]（p342）（見表1）

2.主軸編碼及其主范疇的形成

扎根理論開放式編碼所產生范疇是獨立分散的，范疇間關系需要進一步厘清。主軸編碼的任務是根據范疇間邏輯關系，歸納形成主范疇與副范疇并重新歸類。[23]（p75）（見表2）

3.選擇性編碼與理論模型構建

選擇性編碼（Selective Coding）是從主范疇中發掘核心范疇（Core Category），并以故事線的方式分析核心范疇和主范疇及其他范疇之間的相互關系，從而建立起實質性理論。[24]（p85）在主軸編碼的基礎上，本文構建了“社會治理的政策表達理論模型”，見圖1。

如圖1所示，在中國特色社會治理的政策表達理論模型中，政策主體是黨中央和中央人民政府，他們通過歷屆或每年的政府工作報告、黨代會報告、五年計（規）劃等權威政策文件來指導和規范社會建設工作。實現不同階段社會治理政策的目標，則需要政策表達模型中五個主范疇的共同作用，從而形成中國特色社會治理的政策表達“故事線”：政策主體通過對社會環境態勢的感知刺激其形成中國特色社會治理的基本政策價值理念，已經形成的政策價值理念能夠引導政策主體形成聚焦關鍵政策理念落實的政策注意力。一旦政策主體形成了特定的政策注意力，其就會根據實際情況制定相應的政策目標，并在此基礎上通過制定各類政策工具來推動實現政策目標。同時，政策目標的實現并不意味著政策過程的結束，由于政策環境動態變化的特征，新的社會環境將繼續推動新一輪政策互動過程，五大主范疇的互動將會推動形成新階段的政策表達。

總體而言，在解構政策文本和構建政策表達模型過程中，通過對新中國成立以來中國特色社會治理政策的歷時性梳理，能夠淬煉新中國成立70多年以來我國特色社會治理政策的演變邏輯。首先，通過對不同階段政策目標的提煉，能夠有效挖掘社會治理政策演進關鍵線索，從而準確把握不同階段政策價值與理念轉變的方向。其次，圍繞政策注意力形成與政策工具使用的互動情況，并結合相應階段情景感知，能夠有效把握社會治理政策演進的基本規律。最后，政策環境與政策目標之間的調適互動所形成的新一輪政策演變過程，被刺激形成新的注意力與政策工具，能夠全面把握社會治理政策過程演變的邏輯導向。

4.理論飽和度檢驗

為了檢驗研究結果的理論飽和度情況，本文在文本編碼過程中預留了10份五年計（規）劃的政策文本，在已經構建的概念與范疇內對這些文本進行編碼對比分析，根據兩輪編碼分析未發現新的概念和范疇，由此可以認為上文構建的政策表達理論模型是飽和的。

三、新中國成立以來中國特色社會治理政策變遷階段的政策表達分析

結合學界已有研究、國家發展的關鍵時間節點以及政策文本的綜合分析，本文將新中國成立以來中國特色社會治理政策變遷進程分為政策萌芽、政策發展、政策轉型調整、政策完善提質四大階段，下文將借助已有構建的社會治理政策表達理論模型和Nvivo軟件對每個階段的政策表達重點進行具體分析。

（一）政策萌芽階段（1949—1978年）：“國家—社會”一體化背景下的社會管控

1949—1978年是我國社會治理政策發展的萌芽階段，這一階段的社會治理政策在政權建設與計劃經濟體制的雙重背景下具有高度“國家—社會”一體化特征，社會建設呈現出典型的社會管控格局。

新中國成立初期，新興政權在國際上面對帝國主義的包圍和封鎖，在國內面對經濟凋敝和反革命殘余分子破壞社會的威脅，我國社會治理主要采取“穩定”的政策價值導向。如1955年政府工作報告明確提出：“肅清一切暗藏的反革命分子，擊破國內外敵人和反動分子對于五年計劃任何形式的破壞。”[25]（p57）黨的九大報告指出：“無產階級和資產階級之間在意識形態方面的階級斗爭，還是長時期的，曲折的，有時甚至是很激烈的。”①因此，這一時期我國社會建設主要遵循在實現穩定社會秩序目標的基礎上有序推動社會發展。

在穩定導向政策價值觀和目標指引下，這一時期我國社會治理政策注意力主要集中在“斗爭”與“改造”兩方面。在斗爭方面，面對國際國內復雜的政治形勢，在社會層面必須要加強階級斗爭，以鞏固新生的社會主義政權，如圖2詞云圖所示，反革命（19）、①階級斗爭（16）、資產階級（13）、帝國主義（7）、反動派（3）等高頻詞的出現表明，這一時期階級斗爭仍然是社會治理政策關注的重點內容，如1964年政府工作報告指出，“在我們的社會上，還存在著沒有改造好的和暗藏的反革命分子以及其他壞分子，他們總是要進行各種公開的和隱蔽的破壞活動”。②在改造方面，為了盡快建立社會主義計劃經濟體制，推動社會主義工業化發展，國家在社會層面進行了“三大改造”，并在此基礎上有效整合社會資源，建立了以單位制為核心的社會管控模式。人民公社（21）、合作社（19）、所有制（11）、手工業（5）、集體所有制（4）等高頻詞的出現說明，國家在斗爭的基礎上開始推動社會主義改造，并在計劃經濟體制下建立了“國家—社會”高度重合的社會管制體制。在農村，通過合作化道路建立了具有高度集中、政社合一特征的人民公社，八屆九中全會明確指出，“在農村已經建立了以隊為基礎的人民公社的三級所有制”。[26]（p3）在城市，通過出臺《城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》，形成了以單位制、街居制為主的管理模式。

在政策工具運用方面，這一時期社會治理政策工具運用較為單一，在階級斗爭與社會主義改造的大背景下，相關政策工具主要以具有強制和控制特征的命令控制型政策工具為主，如改造（17）、專政（3）、制裁（2）、懲辦（1）、指示（1）。總體而言，這一時期的政策情景感知和政策目標主要集中在“促穩定”層面，目的是鞏固社會主義政權，因此國家對社會控制十分嚴格，政策工具也非常單一，但是相關基礎性社會制度建設為我國社會治理政策體系的形成奠定了重要基礎。

（二）政策發展階段（1978—2002年）：經濟體制改革背景下的社會改革

1978—2002年是我國社會治理政策的形成與發展時期。這一時期，我國開始改革原來的計劃經濟體制，逐步推動社會主義市場經濟體制的建立。在此大背景下我國社會改革也在隨之推進，高度重合的國家社會關系開始出現一定程度的松動，出臺了一系列社會改革政策。

黨的十一屆三中全會以后我國開始將重心轉移到經濟建設上來，果斷停止了以階級斗爭為綱的政治路線，開啟了改革開放的歷史序幕。1979年政府工作報告明確指出：“階級斗爭已經不是我國社會目前的主要矛盾，我們進行階級斗爭應該圍繞著社會主義現代化建設這個中心工作并為這個中心工作服務。”③因此，在發展市場經濟的大背景下，這一時期我國社會治理政策制定主要遵循“發展”的價值導向，目標是通過經濟體制改革帶動社會體制改革，繼而以社會改革成果來鞏固社會主義市場經濟體制。

在“發展”政策價值導向下，這一時期我國社會治理政策注意力主要集中在“社會發展”與“社會建設”兩大方面。如圖3中的發展（108）、建設（99）、制度（81）、改革（73）、保障（72）、綜合治理（29）等高頻關鍵詞表明，改革社會體制、推動社會發展和社會建設成為這一時期社會治理政策的重點內容。在社會發展方面，主要是通過改革計劃經濟時期僵化的社會管控體制以適應市場經濟發展的需要。一方面推動實行政社分開，建立村（居）委會與鄉鎮政權。如1988年政府工作報告指出：“農村實行政社分開，建立鄉政權，推動村民自治組織逐步發揮群眾自我教育、自我管理的作用。”①另一方面打破地區間、部門間、城鄉間的分割，逐步推動戶籍制度改革。如1995年政府工作報告指出：“改進城鄉戶籍制度，加強流動人口管理。”②在社會建設方面，1993年政府工作報告指出：“要逐步形成適應我國現階段生產力水平的社會保障體系。”③1996年政府工作報告指出：“繼續完善城鎮居民自治制度和農村村民自治制度，加強基層政權建設。”④由此可見，這一時期黨和政府在社會改革的基礎上通過城鄉基層自治組織建設、基層民主建設以及社會保障體系建設來進一步構建和完善基層社會管理制度。

在政策工具運用方面，這一時期我國在經濟體制改革方面全面推進，政府開始更多地采用經濟手段對經濟社會發展過程進行調節。如1989年政府工作報告指出：“特別要注意更多地采取經濟手段。”⑤政府在社會治理層面的政策工具主要受到經濟改革政策的影響，政府對強制管控類政策工具運用力度有所減弱，更多地采用指導激勵型政策工具，這表明政府對社會的管理開始從微觀走向宏觀，從直接走向間接。

（三）政策轉型調整階段（2002—2012年）：應對經濟發展與社會發展張力的社會管理

2002—2012年是我國社會治理政策的調整轉型時期。隨著我國市場經濟體制的建立，改革開放逐步深入推進，市場經濟規模不斷擴大，GDP增速不斷攀升，我國經濟發展進入了快車道。但是在快速經濟發展的背后，各類社會問題開始凸顯，社會公平缺失、社會矛盾和沖突等現象不斷增加，這一時期明顯的社會建設與社會管理行為開始出現，通過不斷建立健全社會管理體制，以回應和解決經濟發展與社會發展的矛盾與張力。

在社會主義市場經濟快速發展的大背景下，經濟發展所孕育的社會問題和社會矛盾不斷涌現，如何協調各類利益關系，有效化解社會矛盾，加強社會管理成為這一時期的重要內容。2006年黨的十六屆六中全會作出構建社會主義和諧社會的重大決定，明確提出在堅持以經濟建設為中心同時，必須把構建社會主義和諧社會擺在更加突出的地位。因此，這一時期我國社會治理政策制定主要遵循“和諧”的價值理念，在經濟發展的同時兼顧社會建設與管理，目標是著力解決各類突出的社會矛盾與問題，同時堅持“物質文明”和“精神文明”兩手抓，推動構建社會主義和諧社會。

在和諧的政策價值導向下，這一時期我國社會治理政策注意力主要集中在“兼顧（經濟發展與社會發展）”與“平衡（物質文明與精神文明）”兩方面。如圖4中的管理（113）、建設（102）、和諧（60）、分配（44）、利益（38）、矛盾（30）、公平（26）、精神文明（4）等高頻關鍵詞有效印證了這一時期社會治理政策的注意力方向。在兼顧經濟發展與社會發展方面，“推動經濟發展，兼顧社會發展”成為這一時期政府治理的重要導向。2005年政府工作報告明確指出：“正確處理改革發展穩定的關系，著力解決與人民群眾切身利益相關的突出問題，維護社會穩定，努力構建社會主義和諧社會。”⑥同時，“社會管理”的概念開始在政府工作報告中出現，2006年政府工作報告明確提出，“完善社會管理體制”，①黨的十六屆六中全會明確提出了“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。[27]（p9）通過加強社會管理工作，構建社會矛盾糾紛調處機制，合理調節各類利益關系。在平衡物質文明與精神文明方面，經濟發展所帶來的物質主義至上的價值觀使得社會上出現了不良社會風氣，因此平衡物質文明建設與精神文明建設成為這一時期社會治理政策的重要內容之一。十五計劃明確指出：“始終堅持兩手抓、兩手都要硬，切實加強社會主義精神文明和民主法制建設。”[28]（p184）可見，這一時期我國社會治理政策在執行過程中出現了專門的社會管理行為，社會發展越來越受到黨和政府的重視，加強社會管理已經成為保障經濟有序發展的前提條件。

（2002—2012年）高頻關鍵詞詞云圖

在政策工具運用方面，這一時期社會治理政策工具運用主要以行政組織性政策工具為主，主要通過政府職能轉變、行政體制改革等方式強化社會治理職能。2008年政府工作報告指出：“努力建設服務型政府，更加注重社會管理和公共服務，維護社會公正和社會秩序。”②

（四）政策完善提質階段（2012年至今）：國家治理現代化背景下的社會治理

2012年以后是我國社會治理政策的提升與完善階段。黨的十八大以來，我國已進入高質量發展階段，社會主要矛盾已經發生歷史性變化，我國社會治理體制改革的廣度和深度不斷拓展，社會建設取得了重大成就，但是社會治理仍然存在一些弱項和短板，需要通過社會治理制度建設來系統解決這些問題，從而推動社會治理現代化。當前在推動中國式現代化建設的大背景下，黨和政府開始從國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度來推動我國社會治理體制的建設與完善。

黨的十八大以來我國社會治理進入了新時期，在全面深化改革的大背景下，我國經濟、政治體制改革進入攻堅期，社會建設不斷推進，為了更好地提升公眾的獲得感、幸福感、安全感，黨和政府在創新社會治理體制方面開展了一系列部署和安排。黨的十八屆三中全會首次明確指出“創新社會治理體制，改進社會治理方式”。[2]（p15）“社會治理”一詞開始進入黨和政府的權威政策文本之中，并重點聚焦社會治理格局、體系、體制的構建和完善。

這一時期我國社會治理政策制定主要遵循“制度建設”的政策價值導向，社會治理政策注意力主要集中在創新和完善社會治理體制方面著力推動形成多元主體共建共治共享的社會治理共同體，從而推動社會治理現代化。如圖5中建設（146）、完善（118）、體系（113）、治理（96）、制度（95）、健全（89）、創新（52）等高頻關鍵詞的密集出現彰顯了這一時期我國社會治理政策的重點方向。2014—2022年《政府工作報告》明確指出：“改進社會治理方式，加強和創新社會治理，打造共建共治共享社會治理格局。”③黨的十八屆三中全會明確提出“創新社會治理體制”；[2]（p15）黨的十八屆四中全會提出“推進社會治理體制創新法律制度建設”；[29]（p4）黨的十八屆五中全會提出，“完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，構建全民共建共享的社會治理格局”；[3]（p14）黨的十九大提出，“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”；[4]（p14）黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”；[5]（p8）十九屆五中、六中全會的“完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”；[6]（p9）[7]（p15）黨的二十大報告明確提出，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。[1]（p15）可見，不斷完善社會治理體制是黨中央推動落實社會治理現代化戰略的關鍵議題。同時，“十三五”規劃、“十四五”規劃也明確提出“加強社會治理基礎制度建設，構建基層社會治理新格局，提高社會治理能力和水平”。[30]（p73）[31]（p62）總體而言，這一時期黨和政府對社會治理的認識不斷加深，在從“管理”向“治理”轉變的同時，社會治理政策更加注重制度建設，從而有效推動提升社會治理質量。

（2012年至今）高頻關鍵詞詞云圖

在政策工具運用方面，這一時期我國社會治理政策工具更多運用自愿型政策工具，自愿型政策工具是一種非強制性政策工具，自愿型工具的核心特征是很少或幾乎沒有政府干預，以自愿為基礎，具體包括家庭與社區、自愿性組織和市場等工具。[32]（p146）如2016年政府工作報告指出，“支持工會、共青團、婦聯等群團組織參與社會治理”；①2020—2022年《政府工作報告》指出，“大力發展社會工作，支持社會組織、人道救助、志愿服務、慈善事業等健康發展”；②黨的十八屆三中全會指出，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用”；[2]（p12）黨的十九屆四中全會、黨的二十大報告指出，“發展壯大群防群治力量，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。[1]（p16）[5]（p8）

四、新中國成立以來中國特色社會治理政策變遷的邏輯進路

新中國成立70多年以來，我國在不同的發展階段形成了適應不同情境社會發展的社會治理政策。在社會治理政策實施的不同階段，政策理念、政策結構、政策內容、政策過程呈現出動態的演進邏輯，具體而言：

（一）政策理念：從單一化的“社會管理”邁向多元化的“社會治理”

政策理念是行為者為實現政策目標的政策立場和話語指向，[33]（p150）正確的政策理念會引導正確的政策動機與政策行為。[34]（p85）自新中國成立以來，我國社會治理政策理念呈現出“一元管理”向“多元治理”的演進態勢。在政策萌芽階段，社會治理主要奉行“政府全權包攬”的社會管制理念，社會治理的權威主體主要是政府以及基層政治組織（如人民公社、街居、單位），國家社會高度重合的管理模式使得社會力量缺乏成長空間；在政策發展階段，社會治理政策主要遵循“政府絕對主導，社會有限參與”的社會管控理念，政府治理的行政性色彩開始弱化，開始鼓勵經濟組織發展以推動社會建設進程；在政策轉型調整階段，社會治理政策遵循“政府全面主導，鼓勵社會參與”的社會管理理念，政府通過政社關系改革、行政體制改革、服務型政府建設等舉措鼓勵各類社會組織參與到社會管理中來；在政策完善與提升階段，社會治理政策遵循“政府積極引導，社會全面參與”的社會治理理念，明確提出引導群眾、各類社會組織構建共建共治共享的社會治理共同體格局。綜上而言，從社會治理政策理念的演變與發展來看，我國社會治理政策理念在不斷完善與升華。一方面，隨著社情的不斷變化，黨和政府對社會治理的認識不斷深化，社會管理向社會治理的理念轉變表明，黨和政府有效把握了中國特色社會治理的基本規律。另一方面，在政府與社會不斷互動過程中，政府與社會的角色定位不斷明晰，政社邊界逐漸廓清，為打造共建共治共享的社會治理共同體奠定了堅實的基礎。

（二）政策結構：從政府包攬的“管控型結構”邁向政府引導的“元治理結構”

政策結構是指政策系統的構成要素在時空連續上的排列和組合的方式及各要素間互動的相對穩定的方式，是政策系統構成要素的組織形式和秩序。[35]（p63）政策結構主要包括政策主體、政策客體、政策環境和政策工具等要素。[36]（p171）從我國社會治理政策變遷的整體情況來看，社會治理政策結構呈現權威主體包攬的“簡單管控”向權威主體引導的“元治理”轉變。與多元治理中平等身份的內涵不同，元治理結構中的政府角色主要突出政府在社會治理中的中軸與引導作用，政府的角色主要是為社會自治創造基本條件，引導多元主體參與、校準治理方向、制定治理原則、完善治理體制，這與我國社會治理政策結構變遷趨勢基本一致。在政策萌芽和政策發展兩個階段，我國社會治理政策結構主要呈現簡單管控的特征。具體而言，政府在社會管理中表現為干預者、包攬者、控制者等角色，在政策工具運用方面主要采用具有強制特征的權威型政策工具，在治理策略上主要強調政府對社會的直接干預管理。在政策調整與政策提升完善兩個階段，我國社會治理政策結構開始向元治理方向過渡。具體表現為：政府不再大包大攬社會事務，而是培養和引導公民、各類社會組織等社會多元力量參與到社會治理之中，政府在社會治理中表現為引導者、協調者、保障者、服務者、促進者等角色，在政策工具運用方面更多采用自愿性質的柔性政策工具，強調治理責任共同擔當、治理活動共同參與、治理成果共同享有，推動整合社會治理的“合力”“活力”與“效力”，逐步形成共建共治共享的社會治理格局。[37]（p53）總體而言，社會治理政策結構的變遷趨勢表明，新時代社會應是人人有責、人人盡責、人人享有的社會，因此作為權威主體的政府不應該是現代社會治理的包攬者，而應該充分發揮其在社會治理中的“元治理”作用，引導和保障社會在充分自治的軌道上良性運轉。

（三）政策內容：從中微觀的“經驗治理”邁向宏觀的“制度建設”

在社會治理政策內容變遷方面，新中國成立以來我國社會治理政策經歷了從微觀“經驗治理”到宏觀“制度建設”的轉變。中微觀的經驗治理強調在一定情境下動態解決某一社會問題，并在此基礎上積累相應的治理經驗，這種治理形式主要聚焦于某一時期某一特定的社會問題。而制度建設則從宏觀層面聚焦社會治理體系的構建，升華社會治理經驗，總結和把握社會治理規則和規律，推動社會治理法治化。在政策萌芽、政策發展與政策調整三個階段，我國社會治理政策主要聚焦某一時段社會具體問題的解決。如政策萌芽階段聚焦于解決社會反動勢力問題，政策發展階段重點解決社會綜合治安問題，政策調整階段主要解決土地征收征用、房屋拆遷、企業改制、環境保護等突出社會矛盾。在政策完善和提質階段，我國社會治理政策開始注重社會治理制度的建設。黨的十八大以來，完善社會治理體制已經成為黨和政府社會政策的核心議題，構建社會治理體系、打造社會治理格局、夯實社會治理法治保障已經成為社會治理創新的重要內容。黨的二十大報告明確提出“健全共建共治共享的社會治理制度”[1]（p15）的要求，制度建設強調的是要及時將社會治理創新實踐中的重要原則、規則和規律加以制度化乃至法制化，這意味著社會治理創新將不再停留在各地的實踐階段，而將逐漸從人治走向法治，也體現了社會治理創新作為整個中國特色社會主義法治體系建設的重要一環。[38]（p61）我國社會治理政策由經驗治理逐漸轉向制度建設的趨向表明，未來社會治理政策趨向將是以共建共治共享的社會治理制度建設為重點，促進制度建設和治理效能更好轉化融合，運用制度優勢應對社會在轉型過程中面臨的各類風險挑戰和沖擊。

（四）政策過程：從當前的“問題導向”邁向長遠的“戰略布局”

在社會治理政策過程演變方面，新中國成立以來我國社會治理政策經歷了從“問題導向”向“戰略布局”的演變。問題導向的社會治理政策過程主要針對當前社會存在的各類社會問題和困境，并針對性地制定相應解決方案，這類政策過程模式強調政策制定重點著眼于當前面臨的具體問題，重點解決已經出現的社會問題。戰略布局導向下的社會治理政策過程強調運用整體性、全局性和長期性特征的戰略思維解決社會問題，戰略思維強調從宏觀上、整體上看問題，必須圍繞實現戰略目標正確處理全局與局部的關系，爭取全局利益與局部利益的統一。[39]（p26）這表明，戰略布局導向下的社會治理更加注重從長遠、前瞻的視角來解決社會問題，尤其注重通過制度建設的方式來預防和解決各類社會問題。在政策萌芽、政策發展與政策調整三個階段我國社會治理政策過程主要聚焦于解決不同時期出現的各類社會問題，如新中國成立初期的反動勢力清掃問題、改革開放初期的社會安全問題（社會經濟犯罪、境內外敵對勢力的滲透、三股勢力）、改革開放中期的各類社會矛盾問題（拆遷抗爭事件、環境群體性事件、土地征收抗爭事件），這表明問題導向在很長一段時間都是我國社會治理政策制定的主要邏輯，主要原因在于當時的政策主體注意力有限以及政策環境復雜多變，其優點在于政策的制定與執行變得具體且有針對性，政策效力大大增加。[40]（p89）在政策完善和提質階段，我國社會治理政策開始從問題導向向戰略布局導向過渡，社會治理政策制定不僅聚焦于解決某時某地的社會問題，更加著眼于長遠體制的構建和完善。黨的十八大以來，黨和政府將社會治理體系改革和建設上升到國家治理戰略轉型的高度，黨的十九屆四中全會明確強調，“社會治理是國家治理的重要方面”，[5]（p8）社會治理已經成為國家治理戰略的重要組成部分。黨的二十大更是從中國式現代化建設與總體國家安全的視域下強調完善社會治理體系。在此大背景下，我國社會治理政策在解決社會問題的同時，更加注重社會治理體制的構建，“創新社會治理體制”“打造共建共治共享的社會治理共同體”“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”“加快形成科學有效的社會治理體制”等政策內容表明，戰略布局導向的社會治理政策制定將成為新時代推動社會治理現代化過程的重要價值遵循。

五、研究結論與不足之處

本研究在對1949—2022年間95份關于社會治理的權威政策文本進行實證分析的基礎上，利用扎根理論基本思路構建了中國特色社會治理的政策表達理論模型，并通過模型分析框架對新中國成立以來我國社會治理政策的階段性政策表達進行了重點闡釋，最后從政策理念、政策結構、政策內容、政策過程四個維度總結歸納了我國社會治理政策的歷史演進邏輯，這在現階段社會治理政策的系統梳理和政策變遷的認知強化方面具有階段性的理論價值。但本研究也存在一定的不足之處：一是政策樣本范疇有待進一步拓展。本文所選取的政策分析樣本主要來源于黨代會報告、政府工作報告、五年規劃綱要，主要聚焦于中央層面，研究視角較為宏觀，而缺乏對地方政府社會治理政策文本的關注，這需要在后續相關研究中予以完善，從而更加全面地認識和把握我國社會治理政策演變邏輯。二是研究內容有待進一步深入。由于本文研究對象的時間跨度較大，涉及的內容較多，這就使得研究深度不足，需要在后續研究中進一步深挖各階段社會治理政策的豐富內容。三是研究方法有待進一步完善。本文采用了扎根理論的思路與方法分析權威政策文本，是一種新的嘗試，其在政策文本分析領域的適用性與規范性還有待強化，這也是本研究今后進一步努力的方向。

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