國外耕地“非糧化”治理經驗與啟示探析

摘 "要：耕地面積持續減少、耕地“非糧化”等因素嚴重威脅著中國的糧食安全，需要系統開展耕地治理以加強對耕地的建設與保護。該文通過整理改革開放以來，中國耕地面積變化的歷史背景，總結分析美國、英國和日本等3個國家在農用土地治理方面的實踐經驗，建議從提升糧食產業收益、依法規制耕地用途和有序配置城鄉土地資源等3個方面系統開展中國的耕地治理。

關鍵詞：糧食安全；耕地治理；非糧化；實踐經驗；建議

中圖分類號：F323 " "文獻標志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2023）01-0013-04

Abstract： The continuous decrease of arable land area， arable land non-grain conversion and other factors have been seriously threatening China's food safety. It is necessary to carry out systematic arable land governance to strengthen the construction and protection of arable land. By tracing the historical background of the changes of arable land area in China since the reform and opening up policy， this paper summarizes and analyzes the practical experience of farmland management in the United States， Britain and Japan. It is suggested that China's arable land governance should be carried out systematically from three aspects： the improvement of grain industry income， the regulation of arable land use according to law， and the orderly allocation of urban and rural land resources.

Keyword： food safety; arable land governance; non-grain; practical experience; suggestion

“萬物土中生，有土斯有糧”，耕地是糧食生產的根基，耕地資源不僅事關國家糧食安全，更關乎社會大局穩定。早在2013年習近平總書記就強調：“一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權，進而才能掌控經濟社會發展這個大局?！备鶕兜谌稳珖鴩琳{查主要數據公報》顯示，近10年全國耕地地類陸續減少了1.13億畝（1畝約等于667 m2），人均耕地僅有1.36畝，不足世界平均水平的50%。在糧食霸權主義的國際發展環境中，做到“藏糧于地”，滿足國內的糧食自給自足成為實現中國現代化建設的基礎要求[1]。經過國家和政府的不斷努力，中國現有耕地總量相對穩定、耕地質量有所提升，為我國糧食安全做足了耕地上的保障，而耕地“非糧化”的發展趨勢，卻為實現糧食安全提出了更加嚴峻的命題。

耕地“非糧化”一般指耕地用于非糧食生產的過程[2]，一般有耕地撂荒、利用耕地種植經濟作物、利用耕地種樹等3種形式[3]，其實質是以種植主體為核心的自主經營權與以糧食安全、耕地保護為目標的社會公共利益之間的沖突[4]。其形成原因是多樣且復雜的，亟需開展耕地治理加以解決，然而在理論上與實踐中尚未形成系統的治理方案。國外部分國家已在農業發展與耕地治理方面形成了相對成熟的體系，在梳理中國耕地面積的歷史變化趨勢的前提下，適當學習和借鑒國外經驗，或可為優化當下耕地治理提供一些有益參考。

1 中國耕地面積的歷史變化

耕地“非糧化”這一現象具有歷史性，對改革開放以來耕地面積變化的背景環境進行分析，是完善耕地治理的重要基礎性工作。根據不同時期主要農業政策的特點、耕地面積與糧食產量情況，將改革開放以來耕地數量變化劃分為5個階段，其中數據主要來自中國統計年鑒。

1.1 第一階段：去糧化期（1978—1985年）

改革開放初期，中國糧食產量大幅度增加，但1978年商業部出臺《關于控制糧食銷售的意見》提出“在農村人口普遍糧食供應充足的情況下，農村銷糧與城市銷糧應酌量減少”。在政策導向下，出現了“主動拋荒耕地”現象，此階段中國糧食作物面積從120 587.2 hm2下降到108 845.13 hm2，年均變化率接近-1.5%，而糧食產量上，卻增加了24.39%。

1.2 第二階段：調整期（1986—1998年）

計劃經濟體制下，農產品原有的統購與派購制度的缺點愈加明顯，糧食種植面積不斷縮小。為發展農業經濟，中央政府頒布了《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》對農產品分配制度進行改革，與此同時國家大力推動農村合作制度以提升農民參與農業生產的熱情。在此舉措的影響下，糧食面積縮小得到有效抑制，增長率由負轉正。這些措施既解決了糧食安全問題，也為后續農業的市場化改革打下了一定的政策基礎。此階段耕地面積數量總體相對平穩，但糧食產量上漲了31%。

1.3 第三階段：“雙降”期（1999—2003年）

進入21世紀，城市化、工業化建設使大量散落在城鎮及村落周邊、盆地、平原等區域的耕地被占用。同時，1998年特大洪澇災害之后國家開始重視耕地質量與環境保護問題，通過退耕還林、還湖等制度措施減少了部分劣質耕地。這直接造成短期內耕地面積的大量減少。而隨著體制政策方面限制勞動力流動的障礙逐一清除，在更高收入的吸引下，大量農村勞動力流入城市。在政策引導下的耕地面積縮減與經濟發展需求造成的農業勞動力流失等雙面因素的作用下，糧食作物耕地面積與糧食產量雙雙下降，前者僅在4年間就出現高達12%的下降幅度，后者更是從50 838.58萬t下降到43 069.53萬t，下降了15.28%。

1.4 第四階段：“趨糧化”初期（2004—2016年）

政府為解決耕地面積不斷減少的問題，2004年中央一號文件提出要大力支持糧食主產區發展農作物種植產業，要重視以種糧實現農民增收的改進方向。具體措施為計劃從糧食風險基金中撥款100億元作為資金來源，全面推行對農民的種植補貼。同年，《農業機械化促進法》的頒布實施，也極大地緩解了糧食耕地的“非糧化”現象。2008年的金融危機間接促使一些外出就業的農民工被迫返鄉。在政策支持與勞動力回流等雙重拉力的帶動下，此階段中國糧食作物與播種面積增長幅度分別達到了40.68%與17.35%。

1.5 第五階段：“趨糧化”后期（2017—2020年）

隨著經濟社會的進一步發展，大部分城市吸納勞動力的能力再次增強，加之勞動力雇傭價格不斷提升，農業機械化的普及使得糧食種植行業利潤空間不斷縮減，農村大部分青壯勞動力再次離土離鄉。即便國家加大了對諸如耕地外包、流轉等政策支持，依舊沒有遏制耕地拋荒現象的發生。糧食效益低下與種糧附加費用的提升，使部分農民紛紛放棄種糧。更嚴重的是政府實施農業供給側結構性改革與鄉村振興戰略，仍不能解決農村青年勞動力缺失的問題。在此階段耕地面積明顯下降，最高年下降幅度高達2.66%。雖在種植技術提升的支撐下，糧食產量實現了穩中有升，但土地的過度使用將成為中國農業發展的最大隱患[5]。

通過對中國耕地面積歷史發展階段的梳理，不難發現，中國雖然總體上實現了糧食總產量的穩定增加，2021年人均糧食占有量高出國際公認安全線20.75%，但耕地減少、耕地“非糧化”發展成為趨勢，種糧產業不具優勢等問題均威脅著中國的糧食安全。更為重要的是，中國耕地面積位居世界第三，其農業應有的優勢仍未得到充分發揮。

2 國際典型農用土地治理的實踐經驗

2.1 美國

美國政府采取立法或行政手段劃分城市建設和農業區域的邊界，促使農耕土地不能非法用于非農業用途。具體的實施規劃控制主要有3個途徑：第一，地方政府在計劃和法規中對土地進行規劃，嚴格限定全部的建造活動，從而使農地維持農用；第二，州政府在法律上規定了城市的發展邊界，對城鎮發展邊界以外的農業土地進行了間接的保護；第三，部分州政府對農業區域進行了劃分，依法將大量的高質量農用地（包括基本農用地和特殊農用地）劃為農業區，并對農業地區的農業生產給予了優惠措施，以維護農民的熱情，避免城市的發展兼并當地的農業[6]。同時，美國很多州在農業用地設置上限制了它所使用的他項權，即將它的內在開發權依法一次地轉移給他人，讓農用耕地失去城市發展權[7]。

除此以外，美國農業用地的保護措施還有如下特點：第一，美國的土地保護戰略多種多樣，并有明確的目標和理論指導，如土地集約使用策略[8]。在實際操作中，將農業土地保護與城市發展有機結合，注重保護農民的合法權益，同時積極引導農民參與到農業耕地的保護當中。第二，農業土地保護并不完全是政府的問題，民眾與非盈利機構也逐漸成為保護農業土地的一個重要力量。第三，美國積極采取多種鼓勵和扶持農業發展的策略，促使土地所有者成為最主要的受益人。

2.2 英國

英國通過強化城鄉發展規劃，來控制土地使用情況，并且在此基礎上設定了以保護農業生產用地及建設美麗鄉村景觀的目標[9]。這使英國廣大農村土地未受到城市擴張所帶來的建設用地緊張的影響，這也是英國在農業生產土地保護的重要成就之一。

其發展舉措如下。一方面，自20世紀80年代中期開始，英國政府部門對農業用地向建設用地的轉變，更多的是考慮農業用地的生態價值而不是農業用地的生產價值。英國大都市發展規劃的主要目的在于通過實施生態環境保護、綠色發展等策略來提高城市基礎設施利用率，避免城市的進一步擴張，進而保護鄉村美麗的風景，保障農業生產土地不被侵占，以滿足人民對于食品的需求。另一方面，通過激發人民對鄉村的熱愛來保護大片的農業用地免受城市擴張的影響。在其頒布的《農業用地和農村保護法》中規定，包含城市、鄉村在內，所有的建設用地開發、使用都必須獲得相關部門的許可[10]。同時，英國將農業用地劃分為5個等級，規劃部門的建設用地面積如果超過農業用地的相關等級，必須要獲得農業部的批準才可以實施。目前，城市的發展與周邊農村的土地保護協調發展已經成功滲透到整個規劃體系當中，并成為一項公認的社會準則。

2.3 日本

日本耕地具有人均耕地面積小、地貌類型多和地塊小而分散的特點，與中國耕地條件具有很大的相似性[11]，但經過二戰后20多年的發展日本已經實現了農村城市與農業現代化[12]。日本對耕地的保護與規劃方式，主要有如下3個方面。

（1）頒布政策對農地進行分類并設定用地條件與順序。日本將農業用地主要分為2類：城市調整區外的農業用地和城市調整區內的農業用地，前者又根據土地質量、農用設施建設、生產效率以及城市建設需要等實際狀況將農用地又細分出3個等級。第一類是土質好、農業生產效率高、基本實現機械化及農業生產服務設施基本完善的農業生產保護區。第二類是未來開發需要占用的耕地，一般為生產效率較低和規模較小的耕地。第三類包括城市設施區內的農業用地、城市街道內或街道之間的農用地。日本政府鼓勵人民利用第三類農業用地來進行非農業化的建設，當第三類土地不能滿足建設需要時，可以順延至第二類耕地。第一類土地為永久性耕地，不得用以非農業化建設。

（2）頒布農業用地的相關法律，為保護農業用地提供法律依據。《城市規劃法》中提出，要依法確定城市內不同區域的土地使用情況，不能隨意變更?！掇r業法》要求，農村地區的土地使用情況要依法進行制約，以保證農業用地不被隨意占用，不能被任意轉賣或者轉換成其他類型的農業用地。

（3）開發大都市區，提升土地利用率進而保護農業用地。日本以主要市區發展為中心，調整產業結構，以推進都市與其周圍鄉村地區在資源共享、生態環境保護、基礎設施建設和產業活動等多方面的密切聯系，形成一系列的專業配套措施，減少重復建設的土地占用[13]。日本城市發展路徑和結構，適用于充分發揮土地資源條件和大城市的聚集效率，對耕地的科學利用與生產保護有積極的影響。

3 對中國耕地建設的幾點建議

中國總體耕地資源相對豐富，但不同區域的耕地資源稟賦差異較大，需要依據耕地狀況與發展所需靈活選擇耕地治理策略。通過梳理中國耕地面積變化的發展脈絡，美國、英國與日本等3個國家在耕地治理方面的實踐經驗，本文提出如下3條建議。

3.1 提升種糧收益，保障農民的基本權益

耕地“非糧化”是農民理性選擇、市場資源配置和城鄉發展不平衡等多種因素綜合作用的結果。解決糧食安全與農業農村發展之間的矛盾，是解決當下土地流轉、鄉村振興戰略加重耕地“非糧化”的一個重要面向，其根源性問題是如何提升種糧收益。當前，政府采取的糧食價格調控、種糧補貼及農業保險，雖可在一定程度上保障農民的經濟利益，但遠不能滿足農民追求美好生活的愿望，尤其隨著農村勞動力結構的老齡化、農村地區空心化等問題逐漸在農村地區蔓延，現有的政策措施愈加捉襟見肘。糧食安全是政治性問題，但適當的采用經濟性手段解決政府要糧與農民要錢的突出矛盾，才是遏制耕地“非糧化”的長久之計。短期內，可從如下方面進行調整：一是系統整理耕地，進一步完善水利灌溉等基礎性設施，推進種糧產業機械化、規?；约夹g代替基礎人工，降低種糧成本，并化解農村勞動力不足的問題；二是推進種糧產業的差異化、品牌化發展。政府調控糧價，雖可穩定糧食市場，但也限制了市場活力，使糧食品類差異化程度低，利潤上升空間極為有限。實現糧食市場穩定與市場活力提升協同發展，激發糧食產業的正向競爭，才能創造糧食產業的盈利空間，進而誘導各種資源向種糧產業的流動。

3.2 以法律為依據，規制農耕土地的用途

科學合理地評判農用土地的質量等級、選擇使用項，并以法律為依據規制農耕土地的用途，是耕地治理與遏制“非糧化”發展的重要一步。中國在土地類型劃分方面已有了相對成熟的經驗，中國的《土地管理法》《土地管理法實施條例》對土地類型劃分提供了法律依據，《中國耕地質量等級調查與評定（全國卷）》對中國耕地進行了更為細致的劃分。中國雖以政策為基礎明確了土地類型劃分，但因土地面積廣、中央政府與下級政府的溝通路徑長、基層干部專業知識不足及農民文化水平有限等多種因素，政策實施效果不佳。制定相關法律，提升政策執行力度，規制農耕土地的用途，或可在一定程度上改善當前政策的執行效果。這是一個循序漸進的過程，需要政府主體、相關市場主體與以農民為主的社會主體在法律與政策實施方面達成基本的共識，因此適當的宣傳工作是必要的。其次為彌補基層政府在專業知識上的不足，按適當的比率配備專業技術人員，提升政策執行的專業化程度與效率，也是不可忽視的一個方面。另外，耕地“非糧化”現象是歷史積累的結果，因此應該以發展的眼光去治理這一問題，切忌操之過急，更不能出現“一刀切”的強硬措施，防止引起農民的不滿。

3.3 協調城鄉發展，有序配置土地資源

城鄉發展均是以國家所有的土地資源為基礎的，城鄉建設用地增減掛鉤制度使城市與鄉村擁有不同的土地資源分配標準，這雖促成了城市的快速擴張，但也造成了優質農田減少、鄉村建設用地不足等問題。在國家后備耕地資源有限的背景下，有必要系統規劃城鄉用地標準，以實現土的資源的有效配置。對比中外實踐經驗不難發現，中國耕地類型劃分與城鄉建設用地之間的聯系并不十分緊密，并缺乏法律對城鄉建設用地的選擇與實施環節進行限制與監督。目前，中國仍處于城市化階段，有必要完善土地資源的等級使用制度，實現有序配置土地資源：首先制定政策從下至上對城鄉現存土地資源進行細致的等級類型劃分；然后以法律的形式，規定各級土地的使用標準；最后，以此為基礎，前置城鄉規劃，挖掘潛在建設用地，確保中等及以上耕地不被侵占。除此以外，應避免套用城市發展模式發展鄉村，協調城鄉發展要注意整體上兩者在功能方面的互補協調，其中應重視鄉村的生態價值，發揮其生態系統服務功能，為城鄉可持續發展提供堅實的生態保障。

4 結束語

從更宏觀的角度觀之，耕地“非糧化”是中國社會主義現代化階段不可避免的現象，防止耕地“非糧化”更重要的是合理限制其發展程度，保障糧食安全與農業的健康發展。耕地“非糧化”對糧食安全的危害程度，不僅取決于總體上糧食的產量，更取決于全國人民對糧食的消耗，不可僅從供給端衡量耕地“非糧化”的影響。耕地“非糧化”是置于總體耕地資源減少的背景下的，而耕地作為全國土地資源的重要組成部分，還應注意在整體土地資源規劃中對耕地的保護與不隨意侵占?？傊?，耕地“非糧化”是一個牽涉政府、市場和社會等主體，政治、經濟和文化等方面，城鄉建設與國土資源規劃等過程的復雜問題，需要從多處著手制定系統的治理方案，進而才能真正實現“藏糧于地”。

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