鄉村振興戰略下新型農村“被社區化”問題及對策分析

摘 "要：以鄉村振興戰略下新型農村“被社區化”問題為切入點，概述鄉村振興戰略下農村“被社區化”問題的具體表現，并從政府職能錯位“掌舵”而非“劃槳”、政府“經濟人”屬性、新型農村社區相關法律法規等方面剖析原因，進而提出政府發揮“掌舵”職能、以科學發展觀為指導思想、健全相關新型農村社區法律規定、科學管理農村土地資產等對策，以期確保鄉村振興戰略下新型農村社區化建設的可持續發展。

關鍵詞：鄉村振興；新型農村；被社區化；原因；對策

中圖分類號：F322 " " "文獻標志碼：A " " " " "文章編號：2096-9902（2023）01-0133-04

Abstract： Based on the problem ofnew rural areas \"being a community\" under the strategy of rural revitalization， this paper summarizes the concrete manifestation of the problem concerned and analyzes the reasons from the aspects of the dislocation of government functions， such as \"steering\" rather than \"rowing\"， the attribute ofbeing the \"economist\" for the government， and relevant laws and regulations of the new rural community. Furthermore， some countermeasures are put forward， such as giving full play to the function of \"steering\"， taking the scientific concept of development as the guiding ideology， perfecting the relevant new rural community laws and regulations， and scientifically managing rural land assets， in order to ensure the sustainable development of the new rural community construction under the rural revitalization strategy.

Keywords： rural revitalization; new rural areas; being a community; reason; countermeasure

2022年2月22日，《中共中央 國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》發布并強調了全面推進鄉村振興的重要性及指導意見。我國進入中國特色社會主義新時代，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農”工作。而在鄉村振興戰略下，新型農村社區化成了鄉村文化振興、組織振興、生態振興的重要組成部分。

新型農村社區化是指在農村經濟、文化等條件成熟的前提下，由政府統籌規劃，堅持以人為本的可持續發展原則，將分散的自然村莊、村委會、鄉村醫院等集中規劃于一體形成社區，并按照城市社區管理模式來提供公共產品與服務的一種新型農村社區建設模式。新型農村社區化建設打破了因城鄉二元結構所造成的農村“被邊緣化”格局，有利于對農村土地、人力等資源進行優化重組，加快新型城鎮化進程，加快落實鄉村振興戰略。但是，在新型農村社區化建設過程中，“被社區化”問題日益凸顯，嚴重影響到農民利益及當地經濟社會的穩定。因此，筆者以鄉村振興戰略下新型農村“被社區化”問題為切入點，探析其具體原因及相應對策。

1 鄉村振興戰略下新型農村“被社區化”具體表現

鄉村振興戰略下新型農村“被社區化”主要指在新型農村社區建設進程中，政府忽略了當地經濟、文化及社會發展的承載能力，采取強制性手段將散落村莊撤并為社區而引發一系列新的社會問題。新型農村“被社區化”違背了當地經濟、文化及社會發展規律，損害了當地農民的切身利益?！氨簧鐓^化”問題主要體現在以下2個方面。

1.1 農民生產與生活模式“被社區化”

鄉村振興戰略下新型農村“被社區化”建設不僅意味著農民生活空間的重組，而且給農民帶來了生產就業與生活方式的被動轉變[1]。在生產就業方面，由于當地經濟欠發達，政府在短期內難以引進外資發展工業與服務業以調整當地產業結構。同時，農民自身文化水平較低無法實現非農化的職業轉型，所以大部分農民雖身居社區卻仍以種田維持生計。然而社區建設拉長了居住所與勞動場所之間的距離，給農民的生產農作帶來諸多不便。在社區生活方面，由于大部分農民仍靠種田維生，經濟收入微薄且來源單一，入住社區后還需繳納社區服務與管理費用。新型農村社區建設沒有兌現發展農村經濟水平，提高農民生活質量的良好初衷，反而增加了農民的經濟負擔，影響了農民的正常生活；在精神文化方面，由于政府及村委會未普及對新農村建設與社區文化的宣傳教育，農民的精神文化水平仍未提高。相反，社區化建設打亂了農民原來的生活方式與社會關系，鄉土人際關系網絡向社區人際關系網絡轉變，給農民帶來了一定的精神壓力，一時難以適應社區生活，鄉土文化漸漸走向沒落[2]。

1.2 基層管理與服務模式“被社區化”

較之原來的村委會，鄉村振興戰略下新型農村社區管理與服務中心承擔著更多的職能與責任，但是很多“村改居”往往僅成為外在形式上的被動轉換，并未真正發揮基層自治組織的管理與服務功能。“村改居”存在4種模式：一村合并為一社區、一村合并為多社區、多村合并為一社區及集中建社區[3]。針對不同的“村改居”模式，村委會與居委會該如何細分各項職能并整合各類資源，尚缺少明確的法律制度依據。一些社區在建設前沒有對社區服務中心、文娛中心、垃圾處理場所等進行統籌規劃，加上地方財政資金不充裕，社區公共設施只能依靠居民自身投入或者引進外資投入，社區基礎設施建設不足。同時，農民各項相關制度還未完全建立，醫療衛生社區服務中心難以發揮實質性服務功能，農民無法真正享受社區公共設施與服務中心給生活帶來的便利。

2 新型農村“被社區化”原因解析

2.1 政府職能“掌舵”而非“劃槳”

鄉村振興戰略下新型農村社區建設應是在當地經濟、文化及社會發展成熟的條件下，在充分尊重民意的基礎上，由政府發揮“掌舵”功能，對其予以指導并統籌規劃下自然形成的?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》中明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作予以指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。但是，在新型農村社區實際建設過程中，政府往往扮演“劃槳”角色，強制推行社區建設，忽視農民利益，將農民強行拉入社區化建設中，導致新農村社區建設在社區管理、公共產品供應、社會保障等方面出現各種新的問題[4]。考慮到我國農村自治組織不健全、農民參與意識不強，政府也不可能完全從農村社區建設中退出，而應予以全程指導、支持與協助，尤其在社區建設中期，政府應充分發揮“有形之手”的作用，并調動“看不見的手”共同向農村社區輸入資金、基礎設施、制度等資源。隨著農民參與能力的提高、農村社區自治組織的不斷完善，政府逐步從社區建設中退出，并將部分公益性功能轉交于社區自治組織和社會中介組織。戴維·奧斯本提到：“當政府把所有權和控制交給社區時，它們的責任并不由此而結束。政府也許不再直接提供服務。但是仍然對保證滿足居民需要負有責任。[5]”

2.2 政府“經濟人”屬性追求經濟利益

新政治經濟學以“理性經濟人”為前提，認為政府在通過民主決策提供公共物品與公共服務時，實則將基于個人偏好的個人選擇轉化成集體選擇以進行資源配置。在鄉村振興戰略下新農村社區建設過程中，政府為追求自身經濟利益的最大化，急于做出新農村社區建設政績，將新農村社區建設認為是簡單的村莊住房撤并，而采取強制性行政手段建設農村社區，違背了以人為本的科學發展觀原則[6]。雖然短期內農民入住了整齊的社區，政府完成了基本的新農村社區工程建設工作，但是卻引發了后期的社區衛生、醫療服務、農民社會保障等一系列問題。另外，政府通過縮減農民住宅用地面積以擴大城鎮化發展所需的建設用地面積，并對外招商引資以拓寬地方政府的財政收入來源，一定程度上也促進了當地經濟及社會發展，但是卻使農民的土地權益嚴重受損。政府在沒有征求農民意愿的情況下強制流轉農民住宅用地，甚至在土地流轉過程中為謀求自身經濟利益而私下進行各種尋租活動，極大減少了土地流轉的經濟效益，忽視農民在土地流轉中的主體身份，使農民在土地流轉與土地利益分配中處于弱勢地位，其土地權益及相關基本權益受到嚴重侵害。

2.3 新農村社區化法律法規依據不足

目前，在我國缺少關于新農村社區建設的國家層面上的法律制度，使得社區建設后期社區主體在落實管理與服務的難度較大。盡管很多地方政府在新型農村社區建設過程中，積極地響應國家號召進行鄉村振興與社區建設，卻在具體建設過程中存在盲目性、被動性、無效性，針對社區建設主體、社區具體職能、社區運行機制、社區建設籌資來源等問題并沒有制定詳細的地方政策法規。新型農村社區的性質定位與功能定位究竟于何處？社區委員會和村委會如何進行行政融合與職能分工？社區委員會在哪些方面需要接受地方鄉鎮政府的指導與幫助？這些問題都需依據相應的法律法規逐一解決[7]。然而，即便有些地方政府針對新型農村社區建設中出現的問題制定了相應的政策法規，但是由于缺少國家層面的法律依據，當新的社區問題產生時，地方政策法規則不得不進行調整，增加了新型農村社區管理與服務的落實難度。浙江省溫州市作為“全國新型農村改革試驗區”，主張以新型農村社區取代原村落組織，作為新的基層自治組織，并在公共資源配置、社區布局、社區組織規劃等方面制定了相關政策與編制規劃。然而，溫州市新型農村社區相關政策規定是否能為其他地區的社區建設提供較好的參考價值仍不確定。

3 新型農村“被社區化”對策分析

3.1 政府發揮“掌舵”職能，推進新型農村社區建設

在鄉村振興戰略下新型農村社區建設過程中主要形成3種模式：“城鎮開發建設帶動”模式、“產城聯動”模式、“中心村建設”模式。不管哪一種模式，都需要在當地政府的指導幫助下完成社區建設。在社區具體建設過程中，必須明晰新型農村社區與當地政府各自的職能，二者共同推進新型農村社區建設。政府重點發揮“掌舵”職能，將那些本該由社區承擔責任的工作歸還給社區，使社區組織能夠真正發揮“劃槳”職能，實現自我管理與自我服務。政府的“掌舵”職能主要體現在以下方面：①指導并支持新型農村社區制定符合該社區建設的總體布局規劃與主要任務、每一階段的詳細規劃與具體任務要求；②制定新農村社區建設在社區具體職能、運行機制、籌資來源、公共資源配置等方面的具體政策；③承擔農村社區公共產品與服務的供給職能，調整當地財政投入社區公共產品的結構比例，健全公共財政體制；④鼓勵企業和其他社會組織投資并投入到新農村社區建設，當地政府予以適當的稅收優惠及相關補助；⑤當地政府制定“人才培養計劃”，通過多形式、多層次、多渠道的教育及培訓，吸收并培養優秀的專業人才投入到新農村社區經濟建設、生態建設、組織建設等；⑥加大對農村社區居民的教育和宣傳力度，增強居民的社區事務參與意識，提高居民的社區自治能力。

3.2 堅持科學發展觀，以人為本

鄉村振興戰略下新型農村社區建設必須堅持以人為本，尊重民意，體察民情，貫徹落實全面、協調、可持續的科學發展觀。一方面，堅持以人為本，尊重民意，將農民利益置于首位。新型農村社區化的最終目標是發展農村生產力、提高農民生活水平，而不是為了加快城鎮化水平所建的“農村社區形象工程”。因此，在當地經濟、文化等條件成熟時，政府應通過民間調訪、座談會等途徑了解農民的真實搬遷意愿，出臺各項優惠政策積極引導自愿入住農村社區，例如河南省新型農村社區建設堅持“四議四公開”會議，要求2/3以上的會議成員或者2/3以上村民同意社區工程后才能建設[8]；在新型農村社區建設過程中，制定相應的優惠政策，并協助社區委員會制定科學合理的規章，切實維護農民的醫療保障、社會福利及計生保健等權益。另一方面，鄉村振興戰略下新型農村社區化建設必須與當地經濟、文化、社會發展水平相適應、相協調，社區生態建設、文化建設、經濟建設、組織建設全面發展、統籌兼顧，有利于鄉村振興戰略下新型農村社區的可持續發展，既不能盲目跟風地冒進建設，也不能只片面追求新型農村社區的經濟建設發展。

3.3 健全相關社區法律規定，完善社區管理與服務

必須健全鄉村振興戰略下新型農村社區自治的法制化建設，完善社區自治法規和各項機制，提高社區自治管理和服務能力，實現居民自治、管理有序、服務完善。其一，完善新型農村社區自治工作的法制化、規范化管理運行機制，如社區民主選舉與決策機制、民主監督機制、民主問責機制，獎罰結合的激勵機制等。同時，制定相應的社區規章制度規范當地社區居民自行組建婚姻介紹、房屋租賃、家政服務等各類中介組織。其二，制定相關制度，規范并明確村委會和社區居委會的具體職能和主要任務，將戶籍管理、計劃生育指標審批、農業生產、社會保障與救助及勞動就業等工作進行規范化管理與詳細分工。其三，當地政府調整財政對新型農村社區建設投入的具體政策和相關規定，加大對新型農村社區公共服務和公共產品的資金投入，有利于完善社區的公共服務設施建設，提高財政資金的使用效率。其四，當地政府制定支持社區經濟、文化、教育等各類事業發展的相關優惠政策，綜合運用稅收優惠、補助、獎勵等手段，鼓勵企業、社區居民等共同參與新型農村社區建設，推動社區經濟、文化、衛生等社區事業全面發展。

3.4 科學管理農村土地資產，保障農民土地權益

科學管理農村土地資產有利于保障農民土地權益，規范鄉村振興戰略下新型農村社區土地建設。其一，在新型農村社區建設過程中，以尊重農民意愿為基礎，根據農村地理位置、環境資源、農民出行習慣及生活就業需求等規劃農村土地資產，優化農村土地資源布局，科學管理農村土地資產，提高農村土地利用效益。其二，完善鄉村振興戰略下農村土地權益相關法律法規，明晰土地流轉主體，明確農民土地產權，保障農民的知情權和土地財產權。同時，建立科學合理的農村土地流轉機制和市場價格機制，科學界定土地流轉條件，合理調整土地流轉市場價格，規范土地流轉合同管理，合理分配土地流轉收益，保障農民土地延伸權和社會保障權[9]。其三，完善農村征地補償制度，明確農民的土地占有權、使用權、收益權等。同時，建立合理的土地補償標準，加強社會監督、輿論監督，保障農民各項基本權益[10]。

4 結束語

鄉村振興戰略下新型農村社區化建設并非終結村落，而是村落要素結構體系的重新調整與優化提升，使農村與城市共享現代物質文明及精神文明成果，以實現城鄉社會、經濟、生態的協調持續發展。政府發揮“掌舵”職能，推進新型農村社區建設；堅持科學發展觀，堅持尊重民意，以人為本；健全相關社區法律規定，完善社區管理與服務；科學管理農村土地資產，保障農民土地權益等，是鄉村振興戰略下新型農村社區化建設的重要舉措，也是解決農村“被社區化”問題的關鍵。同時新型農村社區建設亦是鄉村振興戰略的重要組成部分，解決新型農村“被社區化”問題也有利于推進鄉村振興戰略的具體落實，積極促進鄉村振興工作體系、制度體系及政策體系的持續完善，為鄉村文化振興、產業振興、生態振興、人才振興與組織振興奠定良好有序的社區基礎。

參考文獻：

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