數字化時代國土空間規劃管理公眾參與優化研究

［摘" " 要］ 公眾參與是國土空間規劃管理中必不可少的一環，充分體現了“以人為本”的規劃理念，但整體來說，我國公眾參與國土空間規劃的效果并不理想。數字化時代的到來，對公眾參與的信息獲取、參與渠道、互動體驗、結果反饋等提出了更高要求。同時，數字化技術也為公眾參與效果的提升帶來了新機遇，新聞資訊App可以加快國土空間規劃信息傳播，自媒體平臺可以拓寬公眾參與渠道，虛擬現實技術可以增強互動體驗，同時，也可以利用多種數字手段進行結果反饋。公眾參與只有順應時代需求，不斷更新參與形式和理念，才能真正實現其應有的價值。

［關鍵詞］ 國土空間規劃；公眾參與；數字化；自媒體；虛擬現實；優化

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 03. 049

［中圖分類號］ D630；C916" " ［文獻標識碼］" A" " " ［文章編號］" 1673 - 0194（2023）03- 0178- 04

０" " " 引" " 言

２０１９年５月，《中共中央" 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》出臺，提出完善公眾參與制度，使公眾參與在國土空間規劃管理中名正言順地占據了一席之地。國土空間規劃管理的公眾參與是指民眾通過公示、聽證、舉報等方式參與到國土空間規劃編制、城市設計、規劃實施及規劃監督等公共事務決策中。近年來，隨著我國電子政務的迅速發展，規劃管理的公眾參與從線下走到了線上，但實際效果卻不甚令人滿意，存在公眾參與意識有待提升、公眾參與渠道不通暢［１］、公眾參與專業素質偏低［２］、公眾參與反饋不及時等問題。《“十四五”國家信息化規劃》提出，到２０２５年，數字中國建設取得決定性進展，數字政府建設水平全面提升。數字化時代已然到來，國土空間規劃管理的公眾參與應被賦予更多的形式和更新的理念，充分利用時代紅利，實現數字化轉型，應用新技術提高規劃參與的可達性和包容性，帶動公眾參與向更高水平邁進。

１" " " 數字化時代對國土空間規劃公眾參與提出新要求

１．１" "規劃信息獲取更方便、更及時

國土空間規劃的公眾參與需要以獲取規劃信息為前提，而數字化時代是一個信息爆炸的時代，無須主動搜索，信息自動彈出；上一秒才發生，下一秒已送達，讓網民不費吹灰之力便可掌握實時信息。對于需要公眾參與的規劃信息，例如國土空間規劃草案公示、建設工程規劃許可公示、設計方案修改聽證等，僅僅在特定網站進行公示，被動等待公眾搜索是遠遠不夠的，也應同其他信息一樣，快速而精準地推送至用戶。截至２０２１年６月，我國網民規模達１０．１１億，其中手機網民１０．０７億［３］，如此龐大的規模幾乎包含了所有可參與國土空間規劃管理的群體，數字化時代應該并且可以實現讓所有相關群體更方便、更及時地獲得規劃信息。

１．２" "公眾參與渠道更全面、更便捷

傳統的規劃管理公眾參與包括線下和線上兩種渠道。線下渠道主要指政府相關部門開設意見建議采納通道，對城市規劃管理有參與意愿的民眾可以親自走訪相關部門，提交自己的意見建議［４］。線上渠道主要有電話咨詢、領導信箱、平臺問政等。整體來講，公眾單純通過線下渠道參與規劃管理已不多見，線上渠道也并沒有隨著數字化技術的發展進行相應的革新，現行的規劃管理公眾參與渠道已無法滿足當代人尤其是年輕人多樣化的參與需求，由此也會降低公眾的參與意愿。在數字媒體盛行的今天，公眾參與渠道應緊跟時代步伐，通過與多類型的數字媒體建立聯系，開發更全面的公眾參與模式，使不同群體能夠擁有更多適合自己的選擇，從而更加便捷地參與到國土空間規劃管理過程中。

１．３" "規劃互動體驗更直觀、更豐富

國土空間規劃管理的公眾參與需要一定的專業基礎，這是公眾參與不積極的主要原因，也是管理部門最容易忽視的問題。如果管理部門的公示只是將規劃或者設計圖紙掛在外面展示，如此便期待公眾提出意見建議，結果多半是不如人意。公眾不提出問題不等于沒問題，有很大可能性是由于自身專業素質的限制，看不出或者不確定有問題。所以，讓規劃參與擁有直觀而又豐富的互動體驗，讓零專業基礎的群體能夠輕松理解規劃相關內容，是當今時代對國土空間規劃管理公眾參與提出的又一要求。數字化管理可以讓規劃與公眾之間的互動變得豐富多樣，讓公眾參與變得更加人性化、更具包容性，讓更多的普通人了解規劃、貢獻智慧、參與決策，使國土空間規劃能夠真正代表公眾利益。

１．４" "公眾參與反饋更及時、更明確

在公眾參與中，最不容忽視的便是反饋環節。可以想象，公眾滿懷期待地參與到地方的規劃建設決策中，表達自己認為有利于地方發展和公共利益的想法，但沒有得到管理部門的認真對待，反饋不及時或敷衍了事、不給出明確的反饋意見，那結果將是政府公信力的喪失和公眾參與熱情的泯滅。所以，在技術手段日新月異、完全有能力提高反饋效率的情況下，已經沒有理由讓公眾參與在反饋環節出現問題。簡單情況的反饋可以是即時的，一問一答一分鐘解決；復雜問題可以研究后再反饋，但也必須設定具體時限，讓公眾可以提前做好心理預期。在信息化高度發達的今時今日，公眾幾乎可以通過網絡查詢所有信息，鑒于此，管理部門也無須對公眾提出的問題進行模棱兩可的回答，消磨公眾耐心，給予明確的回復才能增加彼此的信任感。

２" " " 數字化時代為國土空間規劃公眾參與帶來新機遇

２．１" "新聞資訊Ａpp成手機必備

如果被問到如何感知數字化時代的到來，絕大多數人首先想到的是智能手機。智能手機的出現讓人們的生活發生了翻天覆地的變化，種類豐富的手機Ａpp為辦公、社交、娛樂等活動提供了全方位的平臺，讓我們可以隨時隨地與外界連通。作為獲取外界消息最主要的通道，新聞資訊Ａpp幾乎占據了每一部手機。通過調查不同手機的應用商店，發現每個應用商店中，下載量超過千萬次的新聞資訊類Ａpp高達２０種，其中，某手機應用商店最受歡迎的一款資訊Ａpp下載量甚至達到７８．５億次。如果將所有應用商店的下載量疊加，得到的將是天文數字。即便是沒有下載新聞資訊類Ａpp的手機用戶，也不用擔心會錯過熱點話題，因為手機還會自帶新聞推送功能。通過大數據技術和手機可以輕易掌握用戶所在位置和需求偏好，推送相關信息，這就為國土空間規劃公眾參與信息的傳播提供了便利條件。

２．２" "多類型自媒體勢頭正盛

我們常說的自媒體是指普通大眾通過數字科技與全球知識體系相連，然后作為傳播者，向他人傳遞各類信息。由于具有平民化、普泛化、自主化等特點，自媒體自誕生之初就受到追捧，成為“裝機必備”。我們耳熟能詳的自媒體平臺有微信、微博、抖音、快手等。２０２２微信公開課ＰＲＯ中提到，微信上線１０年，月活躍用戶數提升至１２．６３億；微博２０２２年Ｑ１財報顯示，截至一季度末，微博日活躍用戶達到２．５２億；據統計，２０２１年第一季度抖音日活躍用戶峰值約７億、平均值超６億；快手２０２２年第一季度財報顯示，第一季度快手平均日活躍用戶３．４６億，處于穩步增長狀態。通過這些數字，我們不難看出自媒體的受歡迎程度，而除了上述四個平臺，還有很多自媒體平臺也有不錯的成績。在自媒體盛行的大背景下，各地的規劃管理部門自然也可以擁有博主、主播等多重身份，讓公眾參與與自媒體相互碰撞，形成充滿時代特色的新型參與模式。

２．３" "虛擬現實技術日趨成熟

虛擬現實技術起源于計算機圖形學，逐步融合傳感器、人機交互等尖端學科技術，落腳點始終在于使用戶獲得更佳虛擬現實體驗［５］。該技術主要包括模擬環境、感知、自然技能和傳感設備等方面，常被應用于軍事、教育、建筑、娛樂等領域，通用性極強。事實上，在城市設計領域，也已經開始了基于虛擬現實技術的數字化公眾參與初步實踐探索。第十三屆規劃信息化實務論壇上，城市設計數字化平臺展區的城市設計公眾參與系統吸引了眾人目光，參與者可以通過增刪、排布建筑和公共空間模型進行城市微觀層面的設計，設計完成后，系統還會對設計情況進行評價［６］。這已經實現了虛擬現實技術助力國土空間規劃管理公眾參與的第一步，隨著該技術的不斷發展，其在規劃管理公眾參與的道路上必將越走越遠。

３" " " 數字化時代國土空間規劃管理公眾參與優化路徑

３．１" "手機Ａpp加快公眾參與信息傳播

加快國土空間規劃管理公眾參與信息傳播，首先，應篩選信息接收群體。通常情況下，當地居民是規劃管理的主要參與者，利用手機定位或手機號碼可以快速確定該部分群體；此外，還有關注本地規劃的其他人，通過大數據可以追蹤到與規劃相關的搜索記錄，繼而篩選出目標群體，同時也可以獲取他們關注的具體內容，從而能夠有針對性地進行信息推送。其次，應增加信息傳播渠道。管理部門不應把目光全部放在政府官方網站等主流信息媒介，應分析目標群體的信息獲取方式偏好，篩選出常用的新聞資訊Ａpp，以管理主體的名義創建官方賬號，發布國土空間規劃管理的相關信息，包括具體事項、時限要求、參與渠道等，及時推送至目標群體手機，讓人們了解規劃管理動態，揭開國土空間規劃的神秘面紗，拉近規劃與公眾之間的距離。最后，還應根據公眾參與情況分析個人偏好，及時調整推送內容，保證公眾不錯過自己感興趣的規劃信息，同時也避免信息太多造成困擾。

３．２" "自媒體助力公眾參與渠道拓展

自媒體活潑生動，且擁有龐大的用戶群，在自媒體平臺開通國土空間規劃管理的公眾參與渠道，能夠減少嚴肅性、增加趣味性，從而吸引更多人參與進來。首先，可以利用微博、微信等方式開展意見征集活動。管理部門在微博、微信等平臺申請官方認證賬號，在國土空間規劃編制階段，經平臺發布相關信息，向公眾征集關于規劃定位、原則、目標等內容的建議，發揮集體智慧，尋找最適合本地的發展之路。為鼓勵大家積極、認真地參與，還可以采取有獎征集活動，當意見被采納時，參與者會得到相應的物質獎勵和精神獎勵。在規劃實施階段，將相關公示信息發布在微博或微信公眾號中，讓用戶可以通過評論對規劃許可的核發、規劃監督管理等提出自己的意見和建議。其次，可以通過抖音、快手等平臺留言區收集公眾意見。由管理部門工作人員對需要公眾參與的規劃管理事項進行講解，錄制成小視頻上傳至平臺。例如，在國土空間規劃草案公示時，由相關人員對公示的規劃圖紙進行講解，將規劃專業術語轉換成通俗易懂的語言，形成接地氣的小視頻，上傳至抖音、快手等平臺賬號，讓公眾看得見、聽得懂、感興趣，并通過留言區參與互動。最后，為保證公眾參與質量，參與者需進行實名認證，為自己的言論負責，防止“網絡噴子”“鍵盤俠”占用公共資源、浪費管理人員的時間和精力。

３．３" "新技術增強公眾參與互動體驗

虛擬現實技術可以加強公眾與規劃之間的溝通，使規劃具象化，和現實相銜接。通過ＶＲ、ＡＲ等技術，將規劃成果進行數字化表達，將規劃設計意圖進行直觀展示，使公眾看到未來發展愿景，同時發現規劃設計的不合理之處。當然，互動體驗不僅要看得見，還要摸得著。將虛擬現實技術與電子觸屏相結合，通過滑動屏幕對規劃設計進行修改，并在系統中設置評價功能，依據相關標準對修改內容進行評價，更能激發公眾參與熱情。虛擬現實技術不僅能夠用于國土空間規劃、城市設計展示，還適用于建設項目規劃許可公示，通過模擬現實，讓公眾身臨其境感受項目建成后的場景，從而更直觀地判斷是否與周邊環境相協調，內部布局是否合理，是否存在日照遮擋等問題。虛擬現實技術可以打破公眾與國土空間規劃之間的專業壁壘，降低公眾參與門檻，讓每一個普通人都能看清規劃、看懂規劃、參與規劃。

３．４" "多手段保證公眾參與反饋效果

公眾參與的反饋應該是真誠的、人性化的，可以采取多種手段保證公眾參與效果。首先，在政務網站開通在線咨詢服務。通過政務網發布規劃管理相關公示信息后，由專門工作人員在公示期間特定時間段進行在線答疑，公眾既可以留言等回復，也可以通過在線詢問即時獲得回復。其次，可以通過自媒體直播平臺進行交流互動。直播是老百姓喜聞樂見的娛樂形式，也可以作為公眾參與規劃的新型手段。通過直播講解規劃草案、項目設計方案等內容，與公眾進行實時交流互動，在解答問題的同時，也能夠讓大家學習國土空間規劃專業知識。最后，主動聯系告知反饋結果。對于需要研究討論、不能馬上回復的問題，說明具體回復時間，按時將反饋內容上傳至政務網站，并通過信息推送等手段及時告知公眾查看網址，或者直接將反饋結果以短信方式發送，保證公眾參與效率和效果。

４" " " 結" " 語

國土空間規劃管理的公眾參與充分體現了“以人為本”的規劃理念，是保證公共利益的重要手段。在數字化技術日益成熟的今天，充分利用新手段加快公眾參與信息傳播、拓寬參與渠道、加強互動體驗、提高反饋效率，保證公眾參與效果，是迫切而必要的。值得注意的是，伴隨著規劃管理公眾參與開放程度的不斷擴大，管理制度也必須與之匹配，避免網絡成為法外之地。隨著時代發展變化，不斷更新公眾參與形式和理念，使之與社會需求相適應，才能使公眾參與回歸本質，實現其應有的價值。

主要參考文獻

［１］萬曉紅． 公眾參與城鄉規劃管理的有效性分析［Ｊ］．建材與裝飾，２０１８（１１）：８３－８４．

［２］閆碩． 承德市城市規劃管理中的公眾參與問題研究［Ｄ］．秦皇島：燕山大學， ２０１５．

［３］中國互聯網絡信息中心． 第４８次中國互聯網絡發展狀況統計報告［Ｒ］．２０２１．

［４］郭強，欒大軍． 城市規劃管理中的公眾參與問題探討［Ｊ］． 科技視界，２０１９（９）：２２７－２２８．

［５］楊青，鐘書華． 中國虛擬現實技術發展研究：回顧與展望［Ｊ］． 科學管理研究， ２０２０，３８（５）：２０－２６．

［６］上海數慧系統技術有限公司．數字化公眾參與的思考、理解與實踐［EB/OL］． ２０１９-09-16．

［基金項目］2022年度河北省教育廳人文社會科學研究重大課題攻關項目“從脫貧攻堅到共同富裕的理論邏輯、激勵機制與實現路徑”（ZD202207）。