制度優勢轉化為治理效能：老齡社會長期護理保險研究

［摘" " 要］ 本文分析了我國嚴峻的老齡化形勢下，老齡社會治理的發展現狀。長期護理保險作為老齡社會治理的一項制度，通過居家護理和機構護理等服務形式，解決了失智失能老人的基本生活照料和醫療護理問題，在發展中取得一定成效，將制度優勢轉化為治理效能。但同時，我們也要意識到由于我國長期護理保險發展時間較短，仍存在標準不一、籌資不暢、人才不足等問題，需要進一步尋找對策推動發展。

［關鍵詞］ 老齡化； 老齡社會治理； 長期護理保險

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194. 2023. 03. 052

［中圖分類號］ D632.１；G913.7" " ［文獻標識碼］" A" " " ［文章編號］" 1673 - 0194（2023）03- 0189- 05

１" " " 我國老齡化形勢嚴峻

在中國建設社會主義國家現代化強國的歷史進程中，人口老齡化已經成為我們必須面對的一個客觀事實。２０１９年，中共中央、國務院印發的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》站在國家發展全局高度，首次將人口老齡化提升到基本國情的地位。

１．１" "老齡人口占比穩定上升

根據２０２０年第七次全國人口普查數據統計，全國人口共１４１ １７８萬人，６０歲及以上人口為２６ ４０２萬人，占１８．７０％，其中，６５歲及以上人口占１３．５０％。與２０１０年的數據相比，６０歲及以上人口的比重上升５．４４個百分點，我國人口老齡化程度進一步加重。表１是根據國家統計網站第六次全國人口普查、２０１５年全國１％人口抽樣調查和第七次全國人口普查的相關數據計算得到的２０１０—２０２０年全國人口年齡構成情況。

１．２" "高齡化傾向顯著

１．２．１" "高齡人口數量增加

截至２０１７年，我國８０歲以上老年人口數占６０歲及以上老年總人口數的１３．３３％。表２是根據２０１６—２０１８年《中國民政統計年鑒》數據計算得到的分年齡段老年人口數量情況。根據年鑒數據計算了６０～８０歲老年人口數，從表格中可看出其呈上升趨勢，因此，我們可以預測，我國高齡化現象將呈現逐年增長態勢。

１．２．２" "純老家庭人口數增長

純老年人家庭，或稱純老家庭，是指家庭全部成員的年齡都在６０歲及以上的家庭。《中國民政統計年鑒２０１８》的調查數據顯示，２０１７年全國純老年人家庭人口數占６０歲及以上人口總數的１３．０８％。在第七次人口普查中，２０２０年家庭戶戶均人口為２．６２人，比２０１０年家庭戶戶均人口 ３．１０人減少０．４８。當代社會家庭規模的逐步縮小，使社會各方面對純老家庭這一社會現象的關注度也開始提升。

１．３" "老齡人口城鄉差異性大

在人口老齡化過程中，受城市化、人口流動等因素的影響，廣西人口出現了城鄉之間的差異，主要表現為農村高于鄉鎮，鄉鎮高于城市。第六次人口普查資料長表數據中，對不同地區市鎮村的老齡化情況進行了匯總。表３中除了全國數據以外，還以廣西作為西部省份代表，與全國數據做比對。

老齡化問題并不僅僅是老年人口數量過多、老年人口占總人口比重增速過快等問題，而是老齡化的人口結構使得現有的相關政策和制度安排不再適應社會的發展，一直以來以中青年為核心而形成的各種社會機制無法適應人口比例向老年人口傾斜的變化。以這種觀點看來，人口老齡化給我國帶來的不是“問題”，而是“挑戰”。挑戰往往伴隨著機遇，我國必須抓住人口老齡化的窗口期，充分調整狀態，對社會進行適老化改革，推動老齡社會治理現代化發展。

２" " " 老齡社會治理的發展現狀

首先要對“老齡社會治理”稍作解釋。周學馨（２０２１）將老齡社會與老齡化社會做了區分，老齡化社會是“動態”的社會變遷過程，強調老年型人口年齡結構變化；老齡社會則是一種新型社會形態，是老年型人口年齡結構的“固化”和“穩定”。本文探討的是對于老齡社會這種新型社會形態的社會治理的發展現狀。改革開放四十年，我國人口結構發生巨大轉變，老齡社會治理模式也不斷發展和調整，以迎接新的挑戰。

一是老齡政策體系的完善。目前我國已經初步形成了以《憲法》和有關基本法律為依據，以法律、行政法規、地方性法規、部門規章和規范性文件為主要表現形式，以養老保障、老年健康、養老服務、老年宜居、老年教育、社會參與以及老年權益保障政策為主體的老齡政策體系。［１］敬乂嘉（２０２０）通過對１９８２—２０１５年的老齡政策文本進行分析，總結出我國老齡社會治理的三個變化：從特惠走向普惠、從行政方案走向社會方案、從經濟保障走向服務供給。規范而完善的制度體系建設，將為老齡治理現代化奠定重要基礎。

二是管理責任主體的轉變。我國的舊有管理模式，突出了管理責任主體是政府，［２］但隨著我國現代化治理能力和體系的建設，多中心、共建、共治、共享的治理模式，更能實現老齡社會治理的目標。新時代的老齡化社會治理應該是“小政府大社會”，這并不意味著政府退場或能力弱化，［３］整體來看，政府治理仍然是當前老齡社會治理的核心。［４］我國老齡社會治理的發展，不能照搬西方經驗，應該提出“中國方案”，強化“一核多元”治理合力，強化“國家—家庭—社會”均衡的三元治理結構優勢。 ［５］

三是“以老治老”路徑的發展。在老齡社會治理中，應該充分利用老齡資源，挖掘老齡群體潛力、激發他們的活力。一方面，是要鼓勵老年人參與社會治理。從馬斯洛需求層次理論來看，促進老年人參與社會治理滿足了他們社會參與的需求，并在此基礎上實現老有所為的價值。另一方面，是要倡導基層老年組織參與社會治理。深圳市“社會組織介入老干工作”模式就是一個很好的實踐，以各類社會組織為載體，開展各式各樣的服務老年人活動。

３" " " 老齡社會治理中長期護理保險的現狀及成效

隨著老齡化和高齡化形勢日益嚴峻，對我國的養老、醫療以及護理帶來巨大挑戰，長期護理保險作為老齡社會治理的重要議題而備受關注。２０２０年我國６０歲及以上老人占全國總人口的１８．７０％，其中以６０～７９歲的中低齡老人為主。因而，大部分老年人迫切需求的并不是狹義的醫療服務，而是以生活照料和康復護理為主的長期照護服務。

３．１" "長期護理保險制度的現狀

３．１．１" "長期護理保險制度關注的群體——給付對象

２０１６年，我國為了應對人口老齡化而提出長期護理保險制度，保障長期處于失能狀態的參保人群。２０２０年國家醫保局、財政部發布的《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》（以下簡稱為２０２０年《指導意見》）中提到，優先保障符合條件的失能老年人、重度殘疾人。

通過分析１５個試點地區長期護理保險的試點方案，發現長期護理保險的給付對象呈現三大特點：第一，絕大部分地區給付對象只包含了失能參保人員；第二，絕大多數地區沒有設置給付對象年齡限制；第三，在失能失智等級上，絕大部分城市要求達到重度。［６］

３．１．２" "長期護理保險制度主要解決的問題——服務項目

在２０２０年《指導意見》中指出，長期護理保險重點解決重度失能人員基本護理保障需求。在各試點地區的實施方案中，將生活照料和醫療護理作為長期護理保險的服務項目，其中大部分地區將服務重心放在了生活照料方面。長期護理保險服務項目的設定與各地區老年人口的需求密切相關。

生活照料。齊齊哈爾市強調了基本生活照料方面的服務，提供的項目主要包括：安全護理、清潔護理、飲食護理、排泄護理、壓瘡預防護理等項目。

醫療護理。長期護理中的醫療護理可以分為兩方面，一方面是疾病的預防，另一方面是疾病后期的康復和照護。

３．１．３" "長期護理保險制度解決問題的途徑——服務形式

整體來看，首批試點城市長期護理保險提供的服務形式可以分為兩大類：機構護理形式和居家護理形式。機構護理中，根據機構不同類型，進一步細分為養老院護理、護理院護理和醫院護理。居家護理中，根據提供服務人員不同，分為由專業人員提供的上門護理和非專業人員（親戚、鄰居和志愿者等）提供的自主護理。

部分試點還根據自身實際情況提供不同的護理服務方式，如上海的社區日間照護、安慶的短期臨時看護服務。［７］

３．２" "長期護理保險制度的成效

一是，解決老齡人口長期護理需求。健康的身體和良好的生活質量是大多數老年人的重要需求之一。長期護理保險的實施，為老人提供了基本生活照料和醫療護理服務，非常精準地滿足了老年人的需求。其服務形式包含居家服務、機構服務等多元服務形式，可供不同情況老年人根據各自需求來做選擇。

二是，減輕現代社會家庭負擔。長期護理保險緩解了失能家庭的經濟壓力，解決了失能老人長期需要照護的問題，在一定程度上減輕了現代社會小規模家庭的負擔。當老年人沉重地向社會發問“誰來為我養老”時，長期護理保險為他們提供了一個“老有所養”的新選擇。除了減輕照護負擔，長期護理保險還減輕了家庭經濟負擔。以長春市為例，參保失能老人入住養老機構費用約為４萬元／年，通過照護保險補償，參保職工需承擔費用不超過全年總費用的１／１０，而參保居民只需承擔不超過１／５的總費用。

三是，緩解醫療資源供需矛盾。長期護理保險的實施，減少了醫院“壓床”現象，有效解決醫院床位不足的問題。壓床病人是指在急性期醫療服務結束后，非醫療原因而不愿意出院的病人，其中大多數是需要醫療后期護理的病人。長期護理保險可以為醫療后期的老人提供專業的護理、康養、照護服務。并通過居家護理、機構護理、日間照料等服務形式，將失智失能老人進行了有效的分流，幫助失智失能老人找到更合適的醫療照護方式，解決了老年人過度使用醫療資源的問題，降低了老年人的醫療護理開支，最終實現以護降醫、醫療資源優化使用的目的。

４" " " 老齡社會治理中長期護理保險存在的問題及對策

４．１" "評估標準不統一——建立統一失能等級標準

在我國長期護理保險進行試點過程中，關于如何對參保申請待遇人員進行評估的問題，各地都開展了自己的實踐，大多采用以下兩種方式進行失能等級評估：一是參照Ｂａｒｔｈｅｌ指數評定量表，二是自行出臺失能評估標準。

例如寧波、南通等試點城市，將Ｂａｒｔｈｅｌ指數評定量表作為評估工具；上海按照《上海市老年照護統一需求評估分級標準》執行，除了對自理能力進行評估外，增加了疾病輕重維度；山東省制定了《長期護理保險失能人員照護需求等級評估》的地方標準；成都出臺的《長期照護保險服務項目和標準》，將生活照料、護理照護、風險防范、功能維護等四大類３１項保障長期重度失能人員的基本生活照料和與基本生活照料相關的日常護理項目納入其中。

各地評估標準不統一，可能會引起認定程序和結果不公平的現象。２０２１年，國家為了推動標準的統一性、待遇的均衡性，以及制度的公平性，由國家醫保局會同民政部擬制了《長期護理失能等級評估標準（試行）》，要求各試點城市參照執行，進一步完善地方標準。

４．２" "籌資機制不合理——拓寬資金來源渠道

我國長期護理保險是依托醫療保險而建立的，在籌資機制方面過于依賴醫療保險基金，這就影響了長期護理保險的獨立性。

長期護理保險作為獨立險種，其籌資機制的設立應該獨立于其他保險基金，設置合理的、可持續發展的籌資模式，切實通過多種渠道進行長期護理保險資金的籌集，發展建立政府、個人、單位、社會四維共擔的籌資模式。具體要做到：首先，明確政府的財政補貼責任，通過經濟發展水平測算各地區政府財政補貼比例；其次，明確個人繳費責任，個人是被保障的主體，也應當是籌資繳費主體，明確個人繳費比例，增強個人推動長期護理保險制度發展的責任性；再次，明確單位籌資責任，用人單位也是長期護理保險的重要籌資主體之一，需要進一步明確用人單位籌資比例，并同時建立和制定用人單位籌資激勵機制；最后，鼓勵社會資本投入長期護理保險籌資過程，為長期護理保險的可持續發展建立多元化、多渠道籌資途徑。

多渠道籌資模式在減輕政府財政壓力的同時，也避免了由于各地區經濟發展水平不平衡而帶來的統一社會性長期護理困難。

４．３" "護理人才不到位——建立護理服務人力資源保障機制

護理人才不到位的問題要從三方面理解：一是專業護理人才的缺乏，由于護理行業的社會認可度不高，薪資收入較低等問題，愿意從事這一職業的人不多，現有的護理人員多局限于護士或者護工，缺乏生活照料方面的知識和技能；二是職業護理人才的流失，護理工作涉及生活照料、醫療護理，甚至心理慰藉等方面，職業護理人才流失的高峰期是參加工作兩至三年，職業發展空間有限、工作任務較重，導致人才流動率高；三是護理人才隊伍年齡結構偏大，《中國民政統計年鑒》數據顯示，我國養老機構從業人員年齡在４０～５０歲的居多，新鮮血液比較少，人才儲備不足，不利于長期護理保險的可持續發展。

要解決這個問題，關鍵要做好以下三方面的工作。

第一，重視對復合型護理人才的培育。復合型護理人才應該既能夠進行醫療救護，也能進行生活照料。國家鼓勵職業院校發揮在培養護理人才方面的優勢，為長期護理保險提供更堅固的人才后盾。

第二，提高護理人才的經濟地位以及社會聲望。薪酬作為職業激勵的同時，也是護理人員的基本生活保障。老年護理職業薪酬較低且在社會上得不到相應的重視，因此即使專業對口的畢業生也很少選擇在養老服務行業就職。各地可以根據實際情況，為護理服務人員提高工資水平、設立崗位津貼，或是通過其他宣傳方式提高護理人員的社會地位。

第三，完善護理人員的培訓機制及職業發展規劃。當前從事長期護理行業的人員中，大部分人員學歷較低、職業培訓程度不高，因此，在引進高水平人才的同時，還應加強在職護理人員的知識及技能培訓。通過定期開辦培訓班、組織人員進修學習、指派專家指導等方式，提高護理人員的職業水平和職業能力。同時，為護理人員制定職業發展規劃，制定職業資格評聘制度，完善護理人員提高知識及技能水平的激勵機制。

主要參考文獻

［１］馮文猛，李帆．探析老年人社會參與的路徑［Ｊ］．中國國情國力，２０２０（１１）：６４－６７．

［２］韓振秋．淺議我國老齡化問題治理主體及職責［Ｊ］．河北青年管理干部學院學報，２０２０，３２（４）：４４－４９．

［３］陳靜，趙新光．從“購買”到“共治”：政府向社會組織購買居家養老服務模式創新研究——基于老齡社會治理的視角［Ｊ］．佳木斯大學社會科學學報，２０１８，３６（１）：５８－６５，６７．

［４］敬乂嘉．老齡社會的復合治理體系：對１９８２－２０１５年老齡政策變遷的分析［Ｊ］．中國行政管理，２０２０（５）：６３－７０．

［５］彭希哲． 老齡社會治理之“中國邏輯”［Ｎ］． 中國社會科學報，２０２１－１０－１８（００８）．

［６］姚虹．老齡危機背景下我國長期護理保險制度試點方案的比較與思考［Ｊ］．社會保障研究，２０２０（１）：４８－５６．

［７］郝恬然，李穎．我國長期護理保險試點方案比較研究——基于內容分析法［Ｊ］．中國衛生政策研究，２０２１，１４（７）：４１－４７．

［基金項目］2019年國家社會科學基金項目“中國長期照護保險與醫養結合銜接機制研究”（19XSH028）；2020年度廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“供給側視角下廣西新型養老模式研究——以桂林為例”（2020KY24006）；2021年度廣西高校中青年教師科研基礎能力提升項目“新時代廣西人民警察職業護理保險問題研究”（2021KY0881）。

［作者簡介］樊琳（1989—" "），女，廣西南寧人，講師，碩士，主要研究方向：社會保障；龍雪城（1985—" "），女，湖北荊門人，講師，碩士，主要研究方向：公共管理。