事業(yè)單位績效工資制度改革探析

［摘 要］事業(yè)單位工資制度經(jīng)歷了多次改革，歷次改革均有其特殊的背景及意義。文章分析目前事業(yè)單位特點，結(jié)合工作單位中的實際問題，分析指出績效工資制度改革的重點難點及對策。

［關(guān)鍵詞］事業(yè)單位；績效工資；制度改革

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.01.029

［中圖分類號］F244.2 ［文獻標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）01-0110-05

0" " "引 言

事業(yè)單位是我國所特有的一類組織，其性質(zhì)特點決定了工資制度的特殊性，本文通過梳理新中國建立以來五次事業(yè)單位工資改革的背景、特點、影響，結(jié)合政治背景，來分析事業(yè)單位是如何一步步同機關(guān)脫離、同企業(yè)脫離形成自己現(xiàn)有的一套工資體系的。

1" " "事業(yè)單位的定義

事業(yè)單位是我國所特有的一類組織，新中國建立初期我們堅持一邊倒的外交政策，借鑒蘇聯(lián)的先進經(jīng)驗，成立了教育機構(gòu)、科研機構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等社會公益組織，當(dāng)時未稱其為事業(yè)單位。“事業(yè)單位”這個稱謂最早出現(xiàn)在官方的文件中，經(jīng)查證應(yīng)該是《政務(wù)院關(guān)于全國各級人民政府、黨派、團體及所屬事業(yè)單位的國家工作人員實行公費醫(yī)療預(yù)防的指示》①，之后在全國人大常委會所做的《關(guān)于1954年國家決算和1955年國家預(yù)算的報告》中，從經(jīng)費使用的角度也使用了“事業(yè)單位”的概念。

而從1963年《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行辦法（草案）》一直到1990年《關(guān)于在勞動計劃和統(tǒng)計中劃分企業(yè)、事業(yè)、機關(guān)單位的暫行規(guī)定》都對事業(yè)單位有不同的定義，現(xiàn)在比較權(quán)威和準(zhǔn)確的定義是1998年國務(wù)院發(fā)布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》中的定義，即事業(yè)單位為：“國家為了社會公益事業(yè)目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。

2" " "事業(yè)單位的特點

從事業(yè)單位的定義中可以很明顯地看出，事業(yè)單位有其自身的幾個特點。

首先，公益性，不以營利和機關(guān)工作為目的。這也就是2011年中央推進事業(yè)單位分類改革的初衷，承擔(dān)行政職能的，劃歸行政機構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)；從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；對從事公益服務(wù)的市場不能配置資源的，劃分為公益一類，可部分由市場配置資源的，劃分為公益二類。

其次，國有性，事業(yè)單位的性質(zhì)為國有，區(qū)別于私人組織，這也是保證事業(yè)單位不追求利潤的前提。從經(jīng)費來源角度來分析，主要分為全額撥款、差額撥款和自收自支事業(yè)單位。

再次，服務(wù)性，事業(yè)單位是在教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面提供社會服務(wù)的組織，彌補由于國家機關(guān)及企業(yè)不適合或者不能完全發(fā)揮作用的領(lǐng)域。但是一部分事業(yè)單位與機關(guān)職能交錯，管理出現(xiàn)越位、錯位、缺位。筆者認(rèn)為政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)是社會公共服務(wù)事務(wù)政策的制定者和監(jiān)督者，而事業(yè)單位是社會公共服務(wù)政策的具體執(zhí)行者，政府機關(guān)可通過公平公開的方式購買公共服務(wù)。

最后，附屬性，事業(yè)單位是由國家機關(guān)舉辦的，天然帶有機關(guān)的附屬性，一方面是機關(guān)服務(wù)的進一步延伸，另一方面彌補機關(guān)服務(wù)的不足。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，競爭性的一面使更能適應(yīng)市場的一部分事業(yè)單位逐漸在淡化機關(guān)的附屬性，在激烈的市場競爭中不斷發(fā)展壯大的自己，其實質(zhì)是提升了國有資本的競爭性。但也應(yīng)當(dāng)看到，很多的事業(yè)單位是依靠國家機關(guān)賦予的壟斷性政策和權(quán)力，才能夠生存和發(fā)展。

3" " "事業(yè)單位工資改革歷程

事業(yè)單位的特點決定了事業(yè)單位的工資也有其自身的特點。新中國建立以來，實行供給制、包干制、薪金制和混合制等不同制度，1952年前后還實行了“工資分”制度，各單位各自為政局面比較混亂，統(tǒng)一的工資制度改革基本上經(jīng)歷了以下幾個階段。

第一階段，1956年的工資制度改革，是涉及數(shù)千萬人利益的第一次全國性的工資改革，這次改革的原因在于以前的工資制度比較混亂，各大行政區(qū)自主安排工資分配，工資待遇上也有平均主義現(xiàn)象，而且由于新中國建立之初物價不穩(wěn)，有些地區(qū)采取實物計算，以貨幣形式發(fā)放工資的方式，例如，某人一個月的薪酬是800斤（400千克）的糧食，價格是按照當(dāng)月當(dāng)?shù)氐奈飪r來折算的，算完之后再發(fā)給干部職工作為工資，顯而易見這樣會比較混亂。從全國的政治經(jīng)濟大環(huán)境來看，這次工資改革是在社會主義三大改造完成之后，我國實現(xiàn)了把生產(chǎn)資料私有制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x公有制的情況下來進行的，實際上是對于公有制下分配制度的探索。

改革的核心是建立了職務(wù)等級工資制度，奠定了我國工資制度的基礎(chǔ)。有以下幾個特點：一是取消了工資分配制度和物價津貼制度，直接以貨幣規(guī)定工資標(biāo)準(zhǔn)。二是統(tǒng)一和改進了工人工資等級制度，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)工人生產(chǎn)技術(shù)的特點，建立了不同的工資等級，依物價與生活水平全國分為11類地區(qū)。三是改進了企業(yè)職員和機關(guān)工作人員的職務(wù)等級工資制度，按照職務(wù)的高低確定職務(wù)等級的劃分及工資標(biāo)準(zhǔn)的工資等級制度，由高到低分為30個等級。

這次改革體現(xiàn)了國家對資源的集中統(tǒng)一管理，提升職工整體待遇，又力求既體現(xiàn)按勞分配，按勞取酬，又充分反映公正公平的分配思想。在拉開檔次的同時適當(dāng)照顧弱者與低收入群體。但是也存在一定的問題，最為關(guān)鍵的是各地區(qū)對工資標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)分類的爭論比較大，例如，河北通縣反映：“我們縣界距天安門僅 25 里（12.5千米），為什么待遇就這么懸殊。”②

第二階段，1985年的工資制度改革，主要是解決機關(guān)事業(yè)單位職級不符、分配不公平的問題，例如，機關(guān)事業(yè)單位青年干部由于資歷尚淺，即使承擔(dān)了重要的工作，工資級別依然比較低，按照原有的工資體系，即使是職務(wù)發(fā)生了變化，工資也沒有體現(xiàn)出來，像是當(dāng)時的副總理田繼云的工資也只在15～17級之間③。從國內(nèi)政治經(jīng)濟的大環(huán)境來講，改革開放進一步走向深入，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣，特別是黨的十二屆三中全會比較系統(tǒng)地提出和闡明了經(jīng)濟體制改革中的一系列重大理論和實踐問題，確認(rèn)中國社會主義經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟。

1985年的改革主要有以下兩個特點。

一是國家機關(guān)、事業(yè)單位行政、專業(yè)技術(shù)人員均實行以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，將工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼以及其他獎勵工資。

二是給企業(yè)放權(quán)，企業(yè)與國家機關(guān)、事業(yè)單位的工資改革和工資調(diào)整脫鉤。企業(yè)工資總額同經(jīng)濟效益掛鉤。從1985年開始，在國營大中型企業(yè)中，實行職工工資總額同企業(yè)經(jīng)濟效益按比例浮動的辦法。對企業(yè)的工資，實行分級管理的體制。

這次的改革建立了新的工資體系，使得機關(guān)事業(yè)單位的職級工資不符的情況得到了一定程度的解決，最關(guān)鍵的是歷史性實現(xiàn)了“政企分開”。國營企業(yè)工資制度改革和機關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革分開進行，賦予了企業(yè)很大的自主性。但正常增長機制未能建立。

第三階段，1993年工資改革，主要原因是1985年工資制度的改革雖然在當(dāng)時起到了一定的積極作用，但是未能建立正常的晉級增資制度，同時沒有考慮到機關(guān)及事業(yè)單位職工實際的生活情況，當(dāng)時規(guī)定的40元的基礎(chǔ)工資運行幾年后并不能保證其基本生活，工齡工資沒有體現(xiàn)年功貢獻。最關(guān)鍵的是把機關(guān)和事業(yè)單位完全等同，強化了“官本位”的不良傾向。而且機關(guān)事業(yè)單位工作人員總體收入較低，1987年國家機關(guān)黨政群團在十幾個行業(yè)中平均工資排倒數(shù)第三位，1988年又下降為倒數(shù)第二位④。從政治經(jīng)濟的宏觀環(huán)境來看，1988年，黨的十三大提出建立公務(wù)員制度，1992年黨的十四大明確提出中國要“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”，這種情況下，出現(xiàn)了全民經(jīng)商，官員下海的情況，出現(xiàn)了原來大批在政府機關(guān)、科研院所等事業(yè)單位的知識分子主動下海創(chuàng)業(yè)的浪潮，涌現(xiàn)出以陳東升、馮侖、王功權(quán)等為代表的一大批企業(yè)家，也推動了1993年工資改革的進行。

1993年工資改革主要有以下幾個特點。

一是國家機關(guān)和事業(yè)單位實行不同的工資制度。在國家機關(guān)實行職級工資制，在事業(yè)單位實行能體現(xiàn)其行業(yè)和業(yè)務(wù)特點的多種工資制度。

二是事業(yè)單位實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資制。根據(jù)事業(yè)單位工作特點的不同，其專業(yè)技術(shù)人員分別實行五種不同類型的工資制度。

三是提出了分類管理事業(yè)單位的思路，不同類型的事業(yè)單位，實行不同的管理辦法。全額撥款單位，執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)。差額撥款單位，固定和靈活比例為6∶4。自收自支單位，做到自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

四是改革地區(qū)工資制度，取消11類工資地區(qū)制度，而建立艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼和地區(qū)附加津貼。

1993年的工資改革實現(xiàn)了機關(guān)和事業(yè)單位工資體系的分開，同時提出了分類、分情況、分不同事業(yè)單位管理的思路，建立了相應(yīng)的工資增長機制，并與考核結(jié)果相掛鉤，進一步體現(xiàn)了收入分配的功能。對于穩(wěn)定機關(guān)及事業(yè)單位干部隊伍起到了一定的作用。

第四階段，2006年工資改革，主要原因在于1993年工資改革也存在一定的問題，例如，沒有考慮事業(yè)單位工作人員知識分子按生產(chǎn)要素分配的需求，沒有建立與崗位管理相銜接的配套制度。從宏觀環(huán)境來看，黨的十五大報告提出“把按勞分配與按生產(chǎn)要素分配結(jié)合起來，鼓勵資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素參與收益分配”。為了進一步貫徹按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的原則，建立與崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實際貢獻的緊密聯(lián)系，建立鼓勵創(chuàng)新的分配激勵機制，同時適應(yīng)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，全面推進聘用管理和崗位管理，進行了2006年工資改革。

2006年工資改革主要有以下3個特點。

一是機關(guān)公務(wù)員實行職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度：改革公務(wù)員現(xiàn)行工資制度，完善了機關(guān)工人崗位技術(shù)等級（崗位）工資制，完善津貼補貼制度，健全工資水平正常增長機制，實行了年終一次性獎金。

二是事業(yè)單位實行崗位績效工資制度，其結(jié)構(gòu)由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成，其中崗位工資和薪級工資為基本工資。每個薪級對應(yīng)一個工資標(biāo)準(zhǔn)。對不同崗位規(guī)定不同的起點薪級。每年對年度考核結(jié)果為合格及以上的工作人員，增加一級薪級工資。

三是事業(yè)單位實施績效工資，核定工資總量。國家對事業(yè)單位績效工資分配實行總量調(diào)控和政策指導(dǎo)。事業(yè)單位在上級主管部門核定的績效工資總量內(nèi)，按照規(guī)范的分配程序和要求，采取靈活多樣的分配形式和辦法，自主決定本單位績效工資的分配。國家又出臺了《事業(yè)單位崗位績效工資制度》，進一步明確了績效工資比例等問題，只是由于各方面的原因，包括地區(qū)不平衡等問題，有些單位實行，有些單位沒有實行。關(guān)于養(yǎng)老保險改革，2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市先期開展試點，但是由于退休后待遇下降出現(xiàn)了大規(guī)模的提前退休潮，造成事業(yè)單位工作人員不穩(wěn)定。

績效工資本來分配方式應(yīng)當(dāng)以工作人員的實績和貢獻為依據(jù)，合理拉開差距。泰勒在《科學(xué)管理的原理》中很早就提出優(yōu)秀工人和較差工人在完成工作時存在著差異，根據(jù)麥克利蘭在《勝任的經(jīng)理：一個高效的績效模型》一書中提出的勝任力模型的假設(shè)，通過勝任力模型的設(shè)置能預(yù)測工作績效，這也是通過明晰崗位職責(zé)、設(shè)定任職條件、優(yōu)化崗位設(shè)置、全面簽訂崗位說明書和聘任合同的方式推進提升績效的理論基礎(chǔ)。從筆者實際工作的過程來看，主要有以下5個問題。

一是激勵作用不明顯，由于績效工資的總量是核定的，崗位工資和薪級工資依據(jù)學(xué)歷、資歷、職稱等情況確定，因此，績效工資可調(diào)整的空間不大，績效工資的正向激勵作用不明顯。津貼補貼的激勵不足，因而出現(xiàn)了各種統(tǒng)一的工資之外的津貼補貼等情況，也通過項目等方式進行其他費用的發(fā)放。

二是考核評價體系難以建立。事業(yè)單位工作的特點決定了績效指標(biāo)設(shè)置難以量化、人員考核結(jié)果難以應(yīng)用、不能形成能者上，庸者下，劣者汰的結(jié)果，考核評價體系難以建立。

三是身份管理觀點難以扭轉(zhuǎn)，依然存在按資排輩的情況，特別是管理崗位和專業(yè)技術(shù)崗位晉升的雙渠道中存在著比較與照顧的情況，身份的管理進一步導(dǎo)致能上不能下的情況出現(xiàn)。

四是管理者的管理技巧缺失，管理人員由專業(yè)技術(shù)專家轉(zhuǎn)型為專業(yè)管理人才，缺乏必要的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，只注重抓業(yè)務(wù)，擔(dān)責(zé)任、帶隊伍的作用發(fā)揮不明顯，站位不高，注重部門利益，貫徹績效總目標(biāo)的力度不夠。

五是專業(yè)技術(shù)人員的選拔缺乏與績效工作相符合的標(biāo)準(zhǔn)，從國家職稱改革的思路來看，不斷弱化對外語、計算機、論文能力的要求，其基本思路是國家管資格，單位管職務(wù)，下放單位的自主權(quán)。但是由于單位沒有現(xiàn)代化的人員選拔方式，例如，冰山模型、洋蔥模型、FRC品德測評、塞斯頓（Thurstone）態(tài)度量表等，沒有對所從事的工作采取有針對性的選拔措施，出于平衡的目的，采取泛泛的考試、統(tǒng)一的面試等選拔手段，不能選拔真正合適的人選，不能承擔(dān)起相應(yīng)的工作。

第五階段，2006年工資改革取得了一定的成績，但也存在著一定的問題，因此，出現(xiàn)了2015年工資改革。從政治經(jīng)濟大環(huán)境來講，2014年《事業(yè)單位人事管理條例》的頒布標(biāo)志著我國事業(yè)單位人事管理進入了法制化的新階段，而2015年工資改革嚴(yán)格來講并不是一次大的改革，而是工資體制的延續(xù)，有以下幾個特點。

一是與養(yǎng)老保險改革配套進行，國務(wù)院發(fā)布的《機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，使得機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金制度實現(xiàn)并軌。機關(guān)事業(yè)單位工作人員從以往的不繳費到開始按月繳納養(yǎng)老保險，同時設(shè)置了過渡期以及職業(yè)年金制度，增加工資的同時實行個人繳費。這是2015年工資改革最大的變化，標(biāo)志著養(yǎng)老保險雙軌制的結(jié)束。

二是工資結(jié)構(gòu)由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四部分組成。將部分績效工資納入基本工資后，績效工資水平相應(yīng)降低，同時進一步規(guī)范津貼補貼，除國家統(tǒng)一規(guī)定的津補貼、改革性津補貼，一律納入績效工資。

三是指導(dǎo)思想有所變化，從以前提出的搞活逐步轉(zhuǎn)為科學(xué)、規(guī)范。《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》對事業(yè)單位改革遵循的幾項原則里，不再提“搞活”了，而其配套文件《關(guān)于深化事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革的意見》也不再提“搞活”了，

2006年的提法是“堅持搞活事業(yè)單位內(nèi)部分配”，而新的要求是“堅持改革工作人員收入分配制度與規(guī)范收入分配秩序相結(jié)合，嚴(yán)肅分配紀(jì)律，逐步建立公平公正、合理有序的收入分配格局。”從這里可以看出和規(guī)范津補貼的嚴(yán)肅性一脈相承。

四是堅持分類管理，事業(yè)單位分類就是對不同類別的單位實行不同方式的管理，對于公益一類、二類從工資角度進行一定的區(qū)別，公益二類績效工資水平可適當(dāng)高于公益一類。同時要求在核定的績效工資總量內(nèi)分配，不得在國家規(guī)定的基本工資、津貼補貼和績效工資外擅自提高工資收入水平，不得違反規(guī)定的程序和辦法進行分配。而且進一步強調(diào)了公益性的屬性，對于有營利創(chuàng)收能力的單位強調(diào)其公益屬性，也就區(qū)別于企業(yè)的追求效益。

五是建立事業(yè)單位工作人員基本工資標(biāo)準(zhǔn)正常調(diào)整機制，每年或每兩年調(diào)整一次，這就保證了工資的正常增長。但增長的同時由于要削減績效工資，其實質(zhì)是為了養(yǎng)老保險的繳納做準(zhǔn)備。

科斯定理闡釋只要財產(chǎn)權(quán)是明確的，并且交易成本為零或者很小，那么，無論在開始時將財產(chǎn)權(quán)賦予誰，市場均衡的最終結(jié)果都是有效率的，能夠?qū)崿F(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。通過梳理事業(yè)單位工資改革的歷程不難發(fā)現(xiàn)，由于事業(yè)單位的性質(zhì)特點決定了其激勵作用不明顯，參與競爭能夠營利的部分事業(yè)單位也不能由單位自主決定，而出現(xiàn)虧損的情況也會有國家托底，只要是正式編制內(nèi)的職工總有旱澇保收的情況，在現(xiàn)有體制下很難實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

主要參考文獻

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