政府首席信息官制度的實踐和發(fā)展研究

［摘 要］大數(shù)據(jù)時代的來臨為數(shù)字政府建設提供了新的技術，也提出了新的挑戰(zhàn)。政府首席信息官制度有利于加強和改善政府數(shù)據(jù)資源管理水平，統(tǒng)籌推動電子政務建設發(fā)展進程，助力數(shù)字政府改革。當前階段，政府首席信息官制度進一步建設和發(fā)展的需求更加突出。本文通過文獻梳理回顧政府首席信息官制度發(fā)展背景、國內(nèi)外的實踐歷程，闡述政府首席信息官在中國的發(fā)展具有良好的科技基礎、政策基礎和社會需求，探討加強政府首席信息官的人才培養(yǎng)機制，并從戰(zhàn)略層面保證政府首席信息官人才供給。

［關鍵詞］政府首席信息官；數(shù)據(jù)治理；數(shù)字政府；電子政務

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.01.049

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）01-0189-05

1" " "政府首席信息官制度的發(fā)展背景

首席信息官（Chief Information Officer，CIO）起源于20世紀80年代的美國，是隨著全球信息技術的快速發(fā)展和信息技術的廣泛應用，誕生和發(fā)展起來的一個新制度。當時，很多發(fā)達國家都逐漸認識到信息技術在政務處理方面發(fā)揮出的重要作用，因此政務電子信息化的探索浪潮開始在各個國家興起，如何使信息技術更高效地應用于政府部門的信息資源管理和開發(fā)利用成為當時各國政府所關注的熱點問題。與此同時，政府所要處理的信息量迅速增加，并且各部門和機構中沒有專人負責對這些數(shù)量龐大的信息資源進行監(jiān)管，導致政府信息管理低效，甚至存在大量錯誤信息，進而影響政府工作。為解決這些問題，美國最先采取的一項重要措施就是在各部門設立相應的職位和機構，專門負責本部門信息資源的管理、開發(fā)和利用，并開始探索建立相應的制度體系。后來各國政府紛紛效仿，均收到很好的效果，這就是政府CIO的雛形［1］。由此可知，政府CIO是伴隨著信息技術的興起和廣泛應用而誕生的，是信息技術革命的新需求，是信息時代的社會分工。

隨著新一代技術革命的來臨，各種新興技術不斷地發(fā)展和成熟，并在越來越多的領域得到廣泛的實踐和運用。人類社會進入數(shù)智時代，公眾生活方式、企業(yè)管理模式以及政府運行機制都在這個大的社會背景之下發(fā)生了顛覆性改變。對于政府部門而言，數(shù)字技術對政府治理的影響是極大的。2020年全球范圍暴發(fā)的新冠疫情進一步激發(fā)了新技術和新應用在政府部門的發(fā)展和運用，政務數(shù)字化已是大勢所趨。各國政府部門越來越意識到建立政府CIO制度對于電子政務的突破和轉型起到至關重要的作用。在各級政府部門中設立專門負責數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的制定與執(zhí)行，提高政府部門數(shù)據(jù)能力的CIO制度的需求變得更加突出。美國的政府CIO制度經(jīng)過多年的探索和發(fā)展已逐漸趨于成熟。也有很多國家將美國的制度建設作為模板，通過設立相應職位，配套出臺相應政策等措施來積極地建立和完善政府CIO制度。在中國，近年來，廣東、浙江等省市陸續(xù)建立政府大數(shù)據(jù)管理局來強化政府各部門數(shù)字資源的協(xié)調(diào)與共享。上海、廣東等省市目前已經(jīng)開始著手政府CIO制度的試點建立工作。國家“十四五”規(guī)劃以及關于加強數(shù)字政府建設相關文件的陸續(xù)出臺為建設數(shù)字政府提供了核心驅(qū)動力。政府CIO制度將會對中國政務數(shù)據(jù)信息管理起到基礎性作用，加快推進中國數(shù)字政府建設。

通過對政府CIO制度發(fā)展背景的梳理發(fā)現(xiàn)，一方面政府CIO制度對于電子政務效率的提高起到重要的支撐作用，另一方面電子政務的發(fā)展又為政府CIO提供了堅實的社會基礎和更廣闊的發(fā)展空間［2］。本文旨在通過分析政府CIO制度的發(fā)展背景、國際實踐和國內(nèi)實踐歷程來闡述政府CIO制度建設的重要性和建設的主要內(nèi)容，并分析該制度的發(fā)展經(jīng)驗，探討其未來的發(fā)展方向。

需要說明的是，本文所指的政府CIO是一種制度和體系，而不只是代表著一種崗位和職務。因此政府CIO的設立意味著建立一種制度，包括政府機構設置的變革和政府管理制度的創(chuàng)新［3］。再者，CIO只是一個稱謂。無論CIO還是CDO，均專注于政府數(shù)據(jù)治理領域，要實現(xiàn)的工作目標和起到的作用是類似的［4］。不可否認，政府CIO制度的作用、角色定位、工作重點等伴隨著外部發(fā)展環(huán)境和現(xiàn)實需求的變化在逐漸發(fā)生演變，而政府CIO制度將會更完善，承擔電子政務的主導任務。

2" " "政府首席信息官制度的國際實踐

20世紀80年代，全球興起信息技術發(fā)展熱潮，政府CIO制度應運而生。從歷史的角度來看，各國實踐證明了政府CIO制度出現(xiàn)的必然性。同時，各國實踐也證明了政府CIO制度的確立，對政府信息化建設具有巨大的作用，是推動政府數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新的基本保障制度。

美國的互聯(lián)網(wǎng)技術處于世界領先地位，美國也是最早建立政府CIO制度的國家。由于美國政府CIO制度起步較早且實施效果較好，其他國家尤其是發(fā)達國家紛紛將其作為電子政務發(fā)展的制度模板。加拿大與美國一樣也被許多國際權威機構從不同角度評價為電子政務建設的先行者，其CIO制度體系日益完整。除此之外很多國家也都陸續(xù)開展了設立CIO制度的實踐。目前已有包括澳大利亞、新加坡、日本等在內(nèi)的一百多個國家和地區(qū)確立了政府首席信息官制度［5］。美國政府CIO制度建設具有代表性，下面對美國政府CIO制度的發(fā)展歷程進行介紹。

一般來說，美國政府CIO制度的發(fā)展歷程大致可以劃分為三個階段［6］。

第一階段是CIO制度萌芽與起步期，發(fā)生于20世紀80年代。80年代初期，美國政府的各個機構內(nèi)信息開始廣泛傳播，美國頒布了《文書削減法》要求政府部門設置“信息資源管理人員”，以加強對信息資源的有效管理。這是政府CIO的前身。80年代中期，美國通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)政府信息管理中出現(xiàn)的問題主要是由于負責信息管理的專業(yè)人才缺乏所造成的。為解決這一問題，美國開始提倡在政府各機構中設立一名主管“信息資源”的CIO。這形成了政府CIO制度的早期雛形。CIO制度的設立針對解決政府出現(xiàn)的信息管理問題頗有成效，引起美國一些大型企業(yè)的效仿，CIO制度也被引入到微觀層面的管理當中。

第二階段是CIO制度確定與發(fā)展期，發(fā)生于20世紀90年代。這一時期，美國政府通過立法明文規(guī)定要成立政府CIO辦公室，建立CIO委員會，每個政府機構都必須設立CIO職位。另外還明確規(guī)定了關于政府CIO角色定位、如何任命、職權范圍、考核激勵、培養(yǎng)機制等多個方面的具體事項，建立起嚴格的政府CIO管理制度。發(fā)展到這個階段，政府CIO經(jīng)歷了從技術層向戰(zhàn)略層的重要轉變，真正進入到政府部門的高層決策層，并在法律層面將政府CIO的職能固定下來，政府CIO制度有效發(fā)揮作用，顯現(xiàn)出美國政府CIO制度的特色。

第三階段是CIO制度成熟與發(fā)展期，發(fā)生于21世紀初。《2002年電子政務法》的頒布意味著政府CIO作為一項制度被正式寫入法律條文中。這也標志著美國政府CIO制度已具備系統(tǒng)高效的管理體制、嚴密統(tǒng)一的組織架構和明確健全的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，已轉入成熟與發(fā)展時期。隨著時代和技術不斷進步，政府在數(shù)據(jù)管理體制、數(shù)字戰(zhàn)略以及數(shù)據(jù)理念與重心方面也有所調(diào)整。一些政府部門引入了更加符合政府管理需求的“政府首席數(shù)據(jù)官（CDO）”職位［7］。相較于政府CIO，政府CDO在任務職責、重心領域以及管理方式等若干方面做出了調(diào)整。科羅拉多州在2009年設立政府CDO，成為美國首個設立政府CDO的州［8］。美國部分城市也陸續(xù)設立了政府CDO，并成立了CDO辦公室。目前，美國已經(jīng)有15個聯(lián)邦政府機構、25個州政府設有首席數(shù)據(jù)官、首席分析官或首席數(shù)字官等相應職位［9］。

美國政府CIO制度的實踐歷程為各國政府CIO制度建設提供了有價值的參考借鑒，也揭示政府CIO制度是順應政府信息化發(fā)展的社會分工。

3" " "政府首席信息官制度的中國實踐

隨著中國政府信息化程度越來越高，中國很多地方政府開始轉向協(xié)同辦公，CIO逐漸成為政府部門管理創(chuàng)新的一種制度。但總體而言，中國建設和管理電子政務的任務越來越艱巨，要想突破這一瓶頸就需要嘗試建立合適的管理體制。這也是建立政府CIO制度的必要性。

通過梳理政府CIO制度在中國的實踐歷程，大致可以分為兩個階段：

第一階段是20世紀末至21世紀初，是政府CIO制度在中國的嘗試和探索時期。受限于信息技術發(fā)展，中國政府CIO制度的發(fā)展起步相對較晚。從20世紀90年代初開始，CIO這一全新概念才逐漸被引入中國。2000年左右，CIO這一職位開始在一些地方政府試行設立。1999年，上海市政府開始試行CIO制度；2001年，江蘇省政府提出CIO培訓制度；2003年，北京市宣武區(qū)政府任命的處級政府CIO首次上任。這些都釋放出在政府部門中CIO開始作為職位出現(xiàn)的重要信號［10］。

第二階段是2010年至今，是政府CIO制度在中國的建立和發(fā)展時期。2011年，佛山市政府公布了CIO制度在地方政府部門的設立和管理辦法。2016年，上海浦東新區(qū)開始政府CIO的試點，其區(qū)級的CIO由區(qū)級“一把手”擔任，同時也在本區(qū)多個部門設立CIO。同年，天津濱海新區(qū)開始逐步推行政府CIO制度，鼓勵企業(yè)建立CIO制度，從而形成一支多層次、復合型、實用型的信息化和信息產(chǎn)業(yè)人才隊伍，為我國的信息化事業(yè)發(fā)展奠定堅實的基礎。2017年，江蘇省為完善政務服務，首先設立了首席信息主管（CIO）制度，使得政府機制運轉更加高效。2021年，廣東省啟動了包括佛山在內(nèi)的10個地級市的首席數(shù)據(jù)官試點工作，引發(fā)了各地政府部門對于政府 CIO制度的關注。隨后上海、浙江等省市也相繼開始探索政府CIO制度。

現(xiàn)階段政府信息化發(fā)展受到高度重視。特別是在黨的十九屆四中全會以及黨的十九屆五中全會中都重點提及了關于建設數(shù)字政府的內(nèi)容。在監(jiān)測和預防疫情、促進政務系統(tǒng)良好運作等方面，數(shù)字政府都扮演著重要角色，同時數(shù)字政府的建設也使得政府機構整合和利用數(shù)據(jù)更加高效。隨著中國數(shù)字政府建設逐步加快，中國對于政府CIO制度建立也在不斷推進。“十四五”時期，以CIO為代表的新職位和制度的設立將為政府行政效率的提高、加快數(shù)字政府建設提供重要支撐。同時CIO制度的廣泛應用也將會成為推動政府規(guī)范建設，提升數(shù)字化發(fā)展成果，從而造福于社會公眾的有效途徑。

4" " "中國政府首席信息官制度的未來發(fā)展

隨著政務治理信息化發(fā)展不斷深入，社會逐漸認識到建立政府CIO制度的必要性和緊迫性。政府CIO制度建設必須要有社會基礎，不僅關注“要不要”的問題，還要分析“能不能”的問題。中國科技和信息化發(fā)展動力、國家政策的支持以及現(xiàn)實的社會需求都是建立政府CIO制度的堅實基礎，CIO人才供給是關鍵力量。因此，本節(jié)從政府CIO制度建設的科技基礎、政策基礎、社會需要和人才培養(yǎng)等方面來分析闡述政府CIO制度在中國建設發(fā)展的經(jīng)驗，并對其未來建設進行探討。

4.1" "中國政府首席信息官制度的發(fā)展前景：科技基礎

隨著科技的不斷發(fā)展，信息化已經(jīng)成為推動社會各個層面尤其是政府治理領域變革和轉型的主要動力。信息技術的發(fā)展促進了政務信息公開，增強了政府部門內(nèi)部縱向與橫向的資源共享與業(yè)務協(xié)同。同時提高了政府透明度，杜絕行政資源浪費，將政府治理置于公民、社會的監(jiān)督之下，為政府提供了保證效率的技術手段。隨著我國信息化程度的不斷提高，需要更專業(yè)的CIO來統(tǒng)籌實現(xiàn)政府治理的全面發(fā)展并進行變革管理。總結發(fā)達國家CIO制度的發(fā)展經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，政府CIO制度在保證整合和協(xié)調(diào)信息資源開發(fā)方面表現(xiàn)突出。政府CIO制度可以通過更好地共享政府資源以及促進各級政府部門進行合作來提高政府資源的使用效率。因此，社會基礎設施的完善為政府CIO制度的建立奠定了科技基礎。

與此同時，在多個領域，數(shù)據(jù)開始以驚人的速度傳播，電子政務服務方式開始被各國積極應用，加快了網(wǎng)絡政務服務的普及。從國內(nèi)CIO制度的發(fā)展情況來看，科技在其中發(fā)揮著不可或缺的作用。為了推動政府CIO制度得到更好的發(fā)展，應充分利用現(xiàn)有的科技基礎，搭建政府系統(tǒng)的數(shù)據(jù)支撐平臺，提升政府大數(shù)據(jù)開發(fā)、管理和利用能力，從而提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，控制數(shù)據(jù)安全和合規(guī)使用。

4.2" "國家政策指明了政府CIO制度的發(fā)展方向：政策基礎

中國出臺了一系列政策推動政務服務轉型，為建立政府CIO制度指明了方向，提供了行動指南。《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》指出，我國的政府服務正在向網(wǎng)絡化方向不斷發(fā)展。這說明數(shù)字化政府服務是滿足人民美好生活需要的重要途徑。在政府建設中，數(shù)據(jù)治理是必不可少的一環(huán)。《“十四五”國家信息化規(guī)劃》指出了數(shù)據(jù)的重要性所在，并強調(diào)中國應加快政務數(shù)據(jù)開放共享和開發(fā)利用。這就要求充分發(fā)揮政府CIO制度的作用，充分挖掘政府數(shù)據(jù)的經(jīng)濟社會價值。國家出臺的一系列政策指引著越來越多的各級政府部門開展政府CIO制度試點工作和制度建設工作。多地陸續(xù)成立政府CIO制度建設相關領導小組、政務數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理機構等。但目前我國的政府CIO制度的建設還存在一些問題，比如各個層級政府部門之間數(shù)據(jù)共享不及時和數(shù)據(jù)流通緩慢、各地區(qū)之間發(fā)展不均衡和不充分等。因此，中國政府CIO制度建設同樣也需要國家制定并落實數(shù)據(jù)資源管理標準、數(shù)據(jù)治理原則等與政府規(guī)劃相關的政策，使得政府CIO制度的運行機制更加清晰明了，這對于打造新型數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，形成數(shù)據(jù)管理長效機制是十分有利的。

4.3" "中國政府CIO制度的未來發(fā)展路線：社會需求

數(shù)字化高速發(fā)展以及政府數(shù)據(jù)在量和質(zhì)方面發(fā)生的深刻變遷給政府數(shù)據(jù)治理帶來系統(tǒng)性挑戰(zhàn)，催生了聚焦于政府數(shù)據(jù)治理的政府CIO制度。政府CIO制度作為政府數(shù)據(jù)治理領域的關鍵要素，主要目標是為了提高數(shù)據(jù)治理的有效性［11］。因此，本部分立足中國現(xiàn)實社會需求，借鑒國外制度建設經(jīng)驗，總結提出政府CIO制度推進政府數(shù)據(jù)治理的未來發(fā)展路線，具體體現(xiàn)在以下四個方面。

4.3.1" "推動政府部門之間數(shù)據(jù)開放共享

通過數(shù)據(jù)在不同政府部門間的流動實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)價值實現(xiàn)的重要方式，也是政府CIO制度的重要紐帶作用和職責所在。政府CIO制度應負責具體指導、協(xié)調(diào)和督辦部門之間的數(shù)據(jù)開放共享工作，制定相關標準、指南，組織開展數(shù)據(jù)分類分級工作，指導共享和開放數(shù)據(jù)目錄的編制、維護和更新工作，構建一體化、整合式的大數(shù)據(jù)交換共享平臺。減少部門之間的信息不對稱，解決間接導致的數(shù)據(jù)重復收集和浪費人力資源等問題，加強數(shù)據(jù)交換與數(shù)據(jù)融合，提升政府部門數(shù)據(jù)資源開放共享效率。

4.3.2" "加強政府數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)督與管理

數(shù)據(jù)的可靠性、及時性和系統(tǒng)性等特征直接關系到政府數(shù)據(jù)的質(zhì)量，是數(shù)據(jù)價值釋放的關鍵。政府CIO應制定政府數(shù)據(jù)質(zhì)量管理實施辦法，組織建立統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)質(zhì)量管理標準、管理指南和實施辦法。提高政府人員的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，促進源頭數(shù)據(jù)采集質(zhì)量提升。建立健全政府數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)測體制機制，及時處置問題數(shù)據(jù)，保證政府數(shù)據(jù)在政府工作流程的各個環(huán)節(jié)中的科學性和有效性。

4.3.3" "完善政府數(shù)據(jù)安全治理體系

政府CIO制度在推動政府數(shù)據(jù)開放共享的同時，還應不斷深化對政府數(shù)據(jù)安全的認識。數(shù)據(jù)安全必須通過政府CIO制度在數(shù)據(jù)治理過程中加以保障。政府CIO制度需針對數(shù)據(jù)生命周期的不同階段所面臨的不同風險，制定相應的安全保障措施。創(chuàng)造并提供安全的政府數(shù)據(jù)開放共享環(huán)境，及時化解數(shù)據(jù)風險。

4.3.4" "提高政府數(shù)據(jù)應用意識，做政府數(shù)據(jù)文化的引領者

政府CIO制度建設必須具有創(chuàng)新的意識，不斷增強政府部門的數(shù)據(jù)治理能力和水平。政府CIO制度是數(shù)據(jù)文化引領者，肩負提高政府人員的數(shù)據(jù)思維和數(shù)據(jù)文化意識的責任。例如通過定期舉辦大數(shù)據(jù)應用能力的培訓，來拓展政府人員的數(shù)據(jù)思維，提高數(shù)據(jù)分析技術和各項數(shù)據(jù)技能。在政府部門內(nèi)部推動形成用數(shù)據(jù)說話、管理、決策和創(chuàng)新的行動自覺和良好文化氛圍。

4.4" "中國政府CIO制度未來建設的后備支撐：人才培養(yǎng)

中國科技和信息化發(fā)展趨勢、國家政策支持以及現(xiàn)實社會需求等為政府CIO制度在中國各地區(qū)的建設和發(fā)展奠定了堅實基礎。這也是中國社會力量共同作用的結果。政府CIO制度在未來能夠加快發(fā)展和提升建設速度的一個重要前提是需要有優(yōu)秀的政府CIO人才，保證政府CIO人才后備充足和不斷供給。

在中國各省區(qū)政府CIO制度建設和發(fā)展的重要時期，政府CIO制度對各領域人才培養(yǎng)提出了更迫切的現(xiàn)實需求，也為各領域人才培養(yǎng)提供了更廣闊的視野。國家近年來對于大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)方面給予了更高的重視程度。高等院校開設計算機科學與技術、統(tǒng)計學、數(shù)學等專業(yè)，并有多年的辦學經(jīng)驗，成為政府CIO人才培養(yǎng)的主力軍。特別地，從2015年開始，數(shù)據(jù)科學與大數(shù)據(jù)等相關專業(yè)作為順應當今時代發(fā)展趨勢而生的高等院校新型本科專業(yè)，在高校的創(chuàng)辦與建設全面啟動。2016年，教育部審批通過北京大學等3所高校首設此專業(yè)，可授工學或理學學位，正式開啟了數(shù)據(jù)科學與大數(shù)據(jù)人才的本科學位培養(yǎng)。2019年，教育部審批35所高校首批人工智能專業(yè)建設資格。為了適應政府對CIO隊伍建設的需求，全社會教育培訓相關領域需加強對政府CIO人才培養(yǎng)機制的研究與探討。高校也應積極作為，承擔起相應的責任，在政府CIO人才培養(yǎng)方面不遺余力，為國家輸送能承擔起數(shù)字政府建設重任的政府CIO人才，壯大政府CIO隊伍，為政府治理的數(shù)字化發(fā)展不斷注入活力。各方力量的共同推動，有利于完善政府CIO人才培養(yǎng)機制，加強政府CIO人才儲備，加快解決目前中國面臨的政府CIO人才缺乏、人才培養(yǎng)機制不健全的問題，打造數(shù)據(jù)治理人才隊伍，推進政府CIO制度在中國的建設進程。

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