政府信息公開研究進(jìn)展

［摘 要］2021年，中國(guó)國(guó)際大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)展覽會(huì)（數(shù)博會(huì)）提出了“數(shù)字政府”的概念，對(duì)于推動(dòng)“數(shù)字中國(guó)”的發(fā)展具有重大意義，同時(shí)對(duì)于推動(dòng)我國(guó)政府治理的現(xiàn)代化也有重要作用。黨的十八大提出了加速政府職能轉(zhuǎn)變，打造服務(wù)型政府的主要任務(wù)，構(gòu)建服務(wù)型政府，必須加快實(shí)現(xiàn)政府信息公開。黨的十九大報(bào)告中指出，要讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，在當(dāng)今這個(gè)繁榮昌盛的時(shí)期，對(duì)政府信息公開方面的研究成果加以總結(jié)，將有利于我們有效推動(dòng)政府信息公開工作。本文闡述政府信息公開的發(fā)展歷程與內(nèi)涵，梳理政府信息公開研究成果，分析政府信息公開存在的問題，提出改進(jìn)政府信息公開工作的對(duì)策與建議，為構(gòu)建數(shù)字政府提供有力的支持。

［關(guān)鍵詞］政府信息公開；政務(wù)公開；數(shù)字政府

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.01.050

［中圖分類號(hào)］D630 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1673-0194（2023）01-0194-03

1" " "政府信息公開的發(fā)展歷程與內(nèi)涵

1.1" "發(fā)展歷程

英國(guó)學(xué)者洛克于17世紀(jì)在其《政府論》中提出“必須通過明確的、公開的法律來行使權(quán)力；只有把法律公之于眾，才能保證統(tǒng)治者不胡作非為”。美國(guó)克林頓政府于1996年頒布了《電子信息自由法》，它表明政府信息公開可增強(qiáng)政府工作的透明度，同時(shí)也可以有效制止政府職權(quán)濫用。目前，世界各國(guó)和地區(qū)都在逐步建立政府信息公開制度，關(guān)于政府信息公開的研究也不斷升溫，成果不斷涌現(xiàn)。中國(guó)的政府信息公開較晚，從20世紀(jì)80年代“村務(wù)公開”的實(shí)踐發(fā)展為90 年代的“政務(wù)公開”，到21世紀(jì)初，我國(guó)的政務(wù)公開工作得到了迅速發(fā)展［1］。特別是2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的出臺(tái)，更是第一次在體制上對(duì)政務(wù)公開進(jìn)行了探索。《條例》在經(jīng)過11 年的不斷改進(jìn)和發(fā)展后，于2019年4月份進(jìn)行修改。十多年來，我國(guó)每年都會(huì)發(fā)布《政府信息公開報(bào)告》和《年度政務(wù)公開要點(diǎn)》，這顯示出我國(guó)政府信息公開制度正在逐漸完善，并取得了顯著的成果。當(dāng)前，我國(guó)政府信息公開工作正在如火如荼進(jìn)行中。

1.2" "內(nèi) 涵

《條例》所界定的“政府信息”，是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)時(shí)制作或者獲取的，以某種形式記錄和保存的資料［2］，而2019年新修訂的《條例》中則將“履行職責(zé)的過程”明確為“履行行政管理職能過程”，即任何行政機(jī)關(guān)擁有的、以任何形式記錄儲(chǔ)存的信息，均屬于政府信息。柴炎指出，《條例》所界定的政府信息無法全面適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和法律的進(jìn)步，因此，將政府信息修訂為行政機(jī)關(guān)及其職能部門、行使行政職權(quán)的其他組織在執(zhí)行職能時(shí)掌握的職責(zé)信息和產(chǎn)生的信息的匯總。但應(yīng)指出，這些信息并非絕對(duì)合法，合法信息與非法信息共存，柴炎的觀點(diǎn)和2019 年修訂的《條例》不謀而合。目前來看，學(xué)界對(duì)于政府信息公開的定義表述不盡相同，方維慰認(rèn)為，政府信息的公開，就是政府行使職權(quán)過程中收集、產(chǎn)生、整理、使用和儲(chǔ)存的信息的公開與發(fā)表［3］。柴炎認(rèn)為政府信息公開是指國(guó)家和政府工作部門、派出機(jī)構(gòu)和其他組織，依照法律規(guī)定，將信息進(jìn)行公開的一種行為和制度，這些行為和制度的目的是保障公民的知情權(quán)等合法權(quán)益。還有研究者從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)政府信息公開進(jìn)行解釋，認(rèn)為在微觀層面上，政府信息公開是指通過法定程序?qū)⑾嚓P(guān)信息提供給公眾或公民個(gè)體；從宏觀意義上講，政府信息公開是指政府在行政領(lǐng)域內(nèi)的一種法律制度，即由政府機(jī)構(gòu)向公眾或特定公民提供行政管理的范圍、主體、程序、法律結(jié)果等要素組成的法律制度［4］。雖然這些闡釋存在一定差異，但其基本含義是相同的。綜合來看，政府信息公開就是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，將各種政府部門在行使職能過程中產(chǎn)生的信息進(jìn)行公開。

2" " "政府信息公開的研究成果梳理

2.1" "政務(wù)公開制度取得顯著成效

自《條例》實(shí)施以來，政務(wù)公開制度取得明顯的成效。一是進(jìn)一步深化了政府信息向大眾公開的理念。近年來，公眾對(duì)政府信息公開的需求日益高漲，政府信息公開的理念也日益深入人心。當(dāng)前，政府信息公開已經(jīng)成為各地政府工作重點(diǎn)關(guān)注的問題，政府各項(xiàng)工作部署、實(shí)施，都離不開信息公開，而公眾對(duì)政府信息公開的期望也在不斷提高。二是為滿足大眾合理合法的資訊信息需求，政府信息必須公開。從深層意義來說，政府信息來源于公眾，他們對(duì)信息有一定的需求，是合情、合理、合法的。三是政府信息的公開，是對(duì)政府進(jìn)行間接的監(jiān)督和規(guī)范。在信息公開過程中，政府要接受社會(huì)輿論的監(jiān)督和制約，從而促進(jìn)政府走向法治、透明［5］。目前政府信息從多年之前的不公開，到現(xiàn)在的依申請(qǐng)公開，逐步走向更加透明的方向。我國(guó)在各方面包括制度、原則、公開信息內(nèi)容上不斷完善，未來將會(huì)把更多的依申請(qǐng)公開轉(zhuǎn)為法定主動(dòng)公開。

2.2" "政府信息公開的原則

政府信息公開的原則是構(gòu)筑政府信息公開的基礎(chǔ)，對(duì)于政府信息公開的原則學(xué)術(shù)界有以下幾種不同看法。第一種是《條例》第五條所規(guī)定的“公平、公正、便民”三個(gè)原則。第二種是以莫于川教授為代表的“公正、公平、便民原則，及時(shí)、準(zhǔn)確原則，保障公共利益原則”［6］。第三種主要是周漢華的六個(gè)基本原則，即權(quán)利原則、公開原則、利益平衡原則、免費(fèi)原則、自由使用原則以及救濟(jì)原則［7］。第四種意見認(rèn)為，政府的信息公開僅有一個(gè)基本原則，即“以公開為原則，不公開為例外”，這是由于除了要保證信息的及時(shí)公開之外，最重要的是處理公開與保密的關(guān)系，相對(duì)于公開以及必要的保密外，其他原則就略顯次之。

此外也有不同于以上學(xué)者的一些觀點(diǎn)。陳卉指出具體原則包括真實(shí)性、合法性、效率和利益平衡原則［8］；姚堅(jiān)認(rèn)為政府信息公開應(yīng)該遵循以下原則：知情權(quán)保障原則、最大公開原則和權(quán)利合理限制原則。汪心田的觀點(diǎn)是：權(quán)利原則、公開原則、平等原則和自由使用原則。

綜上我們可以發(fā)現(xiàn)，有些原則是學(xué)者共同認(rèn)可的，如公開原則、平等原則等，而另一些不同的原則說法，就是將某些原則具體化、抽象化。由于目前沒有相關(guān)成文法律規(guī)定，所以相關(guān)的研究仍在探索階段。

2.3" "政府信息公開的理論基礎(chǔ)研究

信息公開的理論基礎(chǔ)研究主要包括以下幾點(diǎn)。一是人民主權(quán)理論。陳運(yùn)雄等將人民主權(quán)理論視為憲法原則，從邏輯上推演出政府信息公開的內(nèi)在需求，既體現(xiàn)了政府權(quán)力的來源、政府權(quán)力內(nèi)容的廣泛性，又在防治政府腐敗方面發(fā)揮著重要的作用。二是知情權(quán)理論。知情權(quán)，又稱了解權(quán)、知悉權(quán)，狹義上指知悉、獲取官方信息的權(quán)利，廣義上指知悉、獲取信息的自由與權(quán)利。王煒認(rèn)為知情權(quán)源自“自由表達(dá)”這一定義，目前已經(jīng)升華為基本權(quán)利，是政府信息公開的直接依據(jù)。從根本上說，政府的各項(xiàng)信息都是來源于公民，公民享有信息的知情權(quán)是合理合法的。三是信息不對(duì)稱理論。信息不對(duì)稱理論就是指信息在政府和公民之間不平衡，由于政府對(duì)信息有支配和使用的主導(dǎo)權(quán)利，使得公民想要獲取信息時(shí)存在一定制約，處于相對(duì)被動(dòng)的局面。政府信息公開的目的就是要打破信息的不對(duì)稱性，防止出現(xiàn)政府壟斷信息、暗箱操作的局面，讓信息公開在陽光下。

2.4" "政府信息公開的影響因素研究

政府信息公開的影響因素可以分為內(nèi)部因素和外部因素。

內(nèi)部因素主要是指制度因素。制度因素即行為約束的規(guī)則組合，用來規(guī)范政府信息公開的行為。目前，《條例》自身不夠完善、外部相關(guān)法律存在漏洞、公開與保密間的邏輯不暢對(duì)政府信息公開造成較大的負(fù)面影響，政府規(guī)模和政府信息公開程度之間有正相關(guān)關(guān)系，當(dāng)政府的規(guī)模較大時(shí)，往往相關(guān)的工作人員就會(huì)增多，這樣各項(xiàng)工作任務(wù)就能夠合理地分配給對(duì)應(yīng)的人員，有專人負(fù)責(zé)政府信息公開工作可為其提供人員保障。

外部因素主要包括如下因素。組織因素，是政府權(quán)力運(yùn)行的載體。從一定意義上來講，需要依靠相應(yīng)的政府組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息公開，但是，這項(xiàng)行為僅僅是政府的一項(xiàng)工作，并非所有工作，信息公開的同時(shí)也需要非政府組織機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以達(dá)到互相監(jiān)督、互相促進(jìn)的雙重效果。市場(chǎng)因素，會(huì)對(duì)主體的行為有一定影響，通常情況下，任何主體在面對(duì)選擇時(shí)都會(huì)考慮成本和收益。輿論因素，輿論的本質(zhì)就是民意表達(dá)，即公眾對(duì)于某一事件的觀點(diǎn)，是公眾施加的壓力，公眾對(duì)信息的需求不容忽視，而輿論是一把雙刃劍，必須理性地加以考量。

由此可見，政府信息公開的驅(qū)動(dòng)力主要有兩種，一種是政府內(nèi)部的驅(qū)動(dòng)力，一種是來自外界的驅(qū)動(dòng)力。就目前看來，由于前者的變化存在一定的滯后性，所以后者成為主要的推動(dòng)力量。

3" " "政府信息公開存在的問題

3.1" "政府信息公開的法律體系和相關(guān)制度不完備

《條例》與《保守國(guó)家秘密法》等上位法對(duì)于公開和保密的界定模糊，且發(fā)生法律沖突時(shí)，下位法要服從上位法，導(dǎo)致《條例》的某些內(nèi)容無法發(fā)揮應(yīng)有的效力［6］；電子政務(wù)隱私權(quán)保護(hù)的立法滯后，無法協(xié)調(diào)信息公開與隱私保護(hù)之間的沖突［9］；信息公開的法律制度缺乏憲法保障，《憲法》中沒有相應(yīng)的條款可以保障公民的信息安全，公民的信息獲取就受到了限制；政府信息公開缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，沒有一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各個(gè)部門，各個(gè)部門之間無法進(jìn)行及時(shí)有效溝通，造成信息碎片化，降低信息的交流和工作效率。

3.2" "政府信息公開的內(nèi)容存在缺陷

“死庫(kù)”是一種普遍現(xiàn)象，即政府信息處于封閉和靜止?fàn)顟B(tài)。有些部門將信息當(dāng)作自己私有的，不對(duì)外公開，甚至存在壟斷信息的現(xiàn)象，最終呈現(xiàn)在公眾面前的就是千篇一律的、老百姓看后一頭霧水的各種文檔；政府公開的信息質(zhì)量不高，缺少動(dòng)態(tài)更新，甚至出現(xiàn)虛假錯(cuò)誤的信息，并且公開的信息與公眾的互動(dòng)少，距離實(shí)現(xiàn)“一站式服務(wù)”仍然有很長(zhǎng)的一段路要走；對(duì)于依申請(qǐng)公開的信息，政府重視程度不高，相關(guān)部門答復(fù)不全面、不及時(shí)、不明確，甚至有些拒絕回復(fù)的理由比較草率。

3.3" "政府信息公開的服務(wù)缺位

政府信息公開工作的人員配備不合理，當(dāng)依申請(qǐng)公開的信息數(shù)量增多時(shí)，說明公眾的期望很高，但卻得不到滿意的答復(fù)，行政機(jī)關(guān)此時(shí)便要應(yīng)對(duì)公眾的輿論壓力和信息公開的雙重壓力［5］；工作人員對(duì)政府信息公開了解得不夠透徹，阻礙一些工作的進(jìn)展。要解決這一問題，首先工作人員要轉(zhuǎn)變思想觀念，提高自身思想素質(zhì)，其次要在行動(dòng)上跟得上。

4" " "對(duì)策與建議

目前，我國(guó)政府信息公開的首要目標(biāo)是為滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要，讓信息技術(shù)能夠切實(shí)服務(wù)于改善人居環(huán)境和生產(chǎn)生活秩序。基于此，筆者提出以下建議。

建立獨(dú)立的監(jiān)督部門和機(jī)制，以及統(tǒng)一的考核制度、評(píng)價(jià)指標(biāo)；豐富完善第三方評(píng)估體系，對(duì)各地政府部門的信息公開程度進(jìn)行具體細(xì)致的評(píng)價(jià)；到各地級(jí)市和縣級(jí)市進(jìn)行深入調(diào)研，挖掘出問題的根源所在，傾聽公眾對(duì)信息的需求，提高基層政府的信息公開水平；借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，更大范圍肅清謠言，讓網(wǎng)絡(luò)環(huán)境更加清潔，讓老百姓不再深受其害；技術(shù)層面，需要政府相關(guān)部門出面，召集各方精英，共同探討，建設(shè)更加適合各地政府需求的平臺(tái)。

另外，為保護(hù)公民隱私，政府應(yīng)該建立合理的程序機(jī)制，健全事前告知制度，使權(quán)利人知悉信息可能被公開的情況，建好保護(hù)個(gè)人隱私的第一道防線；完善意見征詢制度，在政府信息公開的流程中規(guī)定征詢意見程序，并設(shè)置相應(yīng)期限，根據(jù)不同類別的信息設(shè)置不同的意見征詢程序，對(duì)公民隱私的核心部分，如身份證號(hào)碼、個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息等，必須履行意見征詢程序，對(duì)行蹤軌跡等非核心隱私信息，通過行政裁量決定是否進(jìn)行意見征詢。同時(shí)要實(shí)現(xiàn)保護(hù)個(gè)人隱私與推進(jìn)信息公開發(fā)展之間的平衡關(guān)系，運(yùn)用比例原則進(jìn)行利益衡量，從目的性、必要性和最小損害等幾個(gè)方面，綜合考慮是否進(jìn)行信息公開，在保障公眾知情權(quán)的同時(shí)，維護(hù)公眾合法的隱私權(quán)益。

最終要做到將人民群眾的需求和政府各部門的服務(wù)、信息進(jìn)行精準(zhǔn)對(duì)接，提升政府的數(shù)字治理能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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