城市智慧社區創建的現實困境與對策研究

［摘 要］2021年人大表決通過的“十四五”規劃中提到，要通過推進智慧社區建設等途徑，構筑美好數字生活新圖景。北京、上海、深圳等地的智慧社區建設實踐，證明其在提升基層社會治理和服務數字化智能化水平方面有顯著的效用。本文通過文本分析和案例分析等研究方法，總結城市智慧社區創建的緣起及現實困境；同時對智慧社區相關研究成果進行梳理，結合湘潭市在創建高品質生活社區實踐中的成功經驗與存在的問題，分析提出一條一般意義上適宜湘潭市的智慧社區創建路徑。

［關鍵詞］智慧社區；創建路徑；社區治理；治理模式

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2023.01.051

［中圖分類號］D630 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）01-0197-05

1" " "問題的提出

“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化新征程的首個五年規劃期，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，是基本實現社會主義現代化的起步期?？梢灶A期的是，“十四五”時期，民政部門在適應經濟社會發展的深刻變革中，將被不斷賦予新的時代內涵，注入新的時代元素，發展機遇前所未有，面臨的新挑戰亦是前人聞所未聞。改革給民政事業發展帶來無盡動力的同時，也推動著民政事業在持續創新中前行。“十四五”時期經濟新常態所帶來的民生保障壓力加大、疫情等突發事件帶來的環境穩定性挑戰嚴峻、人口老齡化所帶來的養老服務需求提升、群眾訴求多元化所帶來的公共服務需求升級，倒逼民政在基本民生保障、公共服務供給上必須擴大總量、注重精準、豐富內涵、優化結構、提升效率，要求我們必須從政策制度、資源平臺、人才隊伍、標準體系等多方面入手，增強自身發展的核心競爭力，必須保持以改革促發展，以創新促發展的“新常態”，必須運用社會化思維、

“互聯網+”思維，必須直面矛盾、聚焦重點、切準脈搏、補齊短板、破解難題，推動整體提升，奮力實現民政跨越發展。

智慧社區建設在我國仍處初級階段，存在不少難點和問題。一是社區基礎設施建設情況有差異，社區綜合服務平臺缺乏；二是社區治理職能亟待完善，公共服務項目亟需充實；三是小區房屋和物業管理服務水平有待提升，社區自治能力有待充分激發；四是便民利民相關應用尚未形成規模；五是缺乏規劃統籌，體制機制不順暢，專業人才隊伍欠缺，可持續的建設運營模式尚未形成［1］。

2014年10月，湖南省首個智慧社區試點項目在長沙市雨花區高橋街道金環社區、永定社區、金地社區及植物園社區等多個社區開展。2020年10月10日，長沙市發布《關于加快建設新型智慧城市示范城市的決定》。2020年11月18日，“全國十大智慧社區標桿工程”之一落戶湖南省婁底市。“十四五”時期，我國社區治理全面走向“互聯網+”，走向“智慧”，進入了一個新的實踐階段。2021年頒布的《湖南省“十四五”民政事業發展規劃》強調要通過“深化城鄉社區服務體系建設”等措施來“提升基層社會治理水平”［2］，這與智慧社區的整體特征構成了某種意義上的供需匹配。

2" " "文獻梳理

以“智慧社區”為主題，運用CiteSpace.6.0.R1軟件分析收錄在知網中北大核心、CSSCI、CSCD類期刊的140篇基金文獻。樣本文獻時間區間為2012年11月10日至2022年3月14日。應用研究（40.63%）、政策研究（21.88%）、技術研究（15.63%）、管理研究（9.38%）為樣本文獻主要的研究層次（參見圖1）。由這批樣本文獻的關鍵詞聚類所形成的知識圖譜如圖2所示，涵蓋了智慧城市、社區治理、大數據、公共服務、社會治理、電子政務、物聯網等關鍵詞聚類?；诖耍狙芯恳环矫嫱ㄟ^文獻分析來回答“智慧社區是什么”，另一方面，聚焦于一般意義上的智慧社區創建路徑展開研究，結合各地智慧社區創建案例實踐經驗，從實施主體、籌資形式、技術支持力量等方面進行分析論證。

2.1" "智慧社區概念與內涵研究

從政府文件看，2014版和2021版的《智慧社區建設運營指南》都明確指出智慧社區是一種社區管理和服務的創新模式。其概念反映的特征顯著：技術上的支撐在于5G、物聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術；內容上的體現在于整合社區“政務”“商務”“服務”“家務”后投射到技術底座上形成面向社區的數字化、智慧化業務場景；創新性在于此模式對生活便捷性的提高。

從學界的研究角度來看。宏觀上，智慧社區是智慧城市概念在社區層面的具現化，是新技術落地讓生活更美好的實踐［3］。微觀上，智慧社區是傳統社區在功能性、技術性、效能性和社區歸屬感方面的演進產物［4］。價值目標上，智慧社區的內涵體現在為社區治理構建和諧、高效、可持續發展的信息化氛圍［5］。各學科不同的研究視角帶來了智慧社區概念上的差異化，從國家治理能力現代化維度來進行剖析智慧社區的本質，則可以發現，智慧社區作為一種新型的公共服務，在人民訴求存有差別的現實基礎上，既要基本公共服務底線穩定、上限合理，也要讓智慧社區這個公共服務平臺在效率、效能、效用等方面做到服務均等化［6］。所以，在某種程度上說，智慧社區作為新一輪政府創新運動的一部分內容，意義并不局限于技術治理，其已超越了自身概念，上到了國家戰略的高度［7］。

2.2" "一般意義上的智慧社區創建路徑

社區信息化建設可分為“北京模式”“廣州模式”

“杭州模式”3種，政府參與的情況分別為統一投資管理、與基層通力合作以及搭臺讓企業運作［8］。其中，有關北京市智慧社區建設實踐的研究提出了頂層設計要完善、服務供給要創造與更新模式要探索的建議［9］；杭州市經驗顯示要積極吸引各類市場和社會組織參與智慧社區建設，依托高新企業的技術力量，共同推進智慧社區發展［10］；廣州市在實踐中，將智慧社區作為城市公共資源系統打造，融入老城改造、新城建設，以此形成一條由點到線、再由線到面的智慧城市建設之路［11］。

2.2.1" "實施主體

現階段智慧社區建設的實施主體多為政府、社區等單方行為，居民作為廣泛的目標對象并未參與其中［12］。具有代表性的北京西城區、上海陸家嘴街道、廣州天河區等智慧社區建設的模式均為“政府主導”［13］。何江夏［14］在研究中指出，可通過應用整合多渠道信息資源和意見的“OTO”模式，將多元實施主體合作打造“智慧社區”產品變為可能。王迪［13］認為在自上而下的智慧社區發展路徑中，社區居民等相關主體只是被動接受，缺乏主動參與和表達意愿的機會。吳旭紅［15］指出智慧社區建設過程需要組構異質行動者網絡，并在過程中形成穩定的利益聯盟。

2.2.2" "籌資形式

智慧社區建設資金來源主體可分為政府、社區與企業：政府資金支持項目包括“以點帶面”和“面上展開”；社區資金來源項目由自身的強烈需求產生；企業資金投入項目以PPP模式為主，具體包括“設計-建筑（DB）”和“建造-擁有-運營（BOO）”模式。三種建設資金來源主體在功能性目標、經濟性目標、協作性目標、安全性目標上各有優劣［16］。其中，吉林省的智慧社區建設資金投入主要來自財政撥款和物業，但物業顧慮投資回報率，在投入上很多限制［17］。

2.2.3" "技術支持力量

創建智慧社區的技術支持力量目前主要來自于云計算、大數據、互聯網+、物聯網、人工智能等新興技術［18］。北京市西城區、廣州市天河區、寧波市海曙區、南京市鼓樓區等已創建的智慧社區，采取了將互聯網、大數據和物聯網等技術手段與社區原有服務體系相疊加的方法［19］。相關研究還表明：一方面，智慧社區建設過程中數字能力和社區參與形成了作用相反的互補效應［20］；另一方面，智慧社區建設除了信息技術的引入，還要做好原有思維理念的轉變和革新［21］。

3" " "湘潭市高品質生活社區創建經驗

3.1" "成功經驗與做法

自2018年湘潭市開展高品質生活社區創建以來，工作路徑清晰，取得了顯著成果。頂層設計方面，率先成立全省首個城鄉社區治理的工作機構——建設高品質生活社區工作領導小組。目標方面，明確為完善城鄉社區治理體系與提升治理能力。政策方面，2018年9月頒布了《湘潭市加強和完善城鄉社區治理建設高品質生活社區實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的通知；2018年12月頒布了《湘潭市建設高品質生活社區行動方案》（以下簡稱《行動方案》）；《湘潭市建設高品質生活社區（城市社區）標準（試行》（以下簡稱《建設標準》）。機制方面，從提升組織力、強化自治功能、實行綜合網格、解決居民需求、職能歸位等方面，構建黨建領航、民主協商、共治共享、服務多元化供給、實事辦理和規范運轉六大機制。資金方面，一方面由市財政以“以獎代補”方式，給予示范街道（鄉鎮）和示范社區（村）適當補助；另一方面探索建立由縣市區統籌，打捆使用相關資金的機制。協同方面，城管局、民政局、資規局、住建局、衛健委、司法局等部門共同參與創建高品質生活社區“大會戰”。

3.2" "現實困境的表現及原因

一是供需不匹配問題在社區公共服務方面仍舊較為突出。社區公共服務的供給效率不高，且供給內容與社區居民日益多樣化的需求匹配度較低。二是多元化的社區治理工作新格局仍不清晰。減負增效措施落實不到位，引導社會力量參與社區治理不足，政府、社會、社區居民的良性互動還有待破冰。三是未充分激發社區自治活力。社區居民主動參與社區治理工作的意愿不強，決策、管理、監督、協商方面的社區民主機制尚未健全，未充分發揮“一約五會”效能。四是社區公共服務能力仍需提高。社區公共服務力量不足，服務滿意度不高，服務供給社會化發展遲緩。社區工作人員專業化不足，職業化水平不高，人才引進困難，培訓機制有待完善。

4" " "推進湘潭市智慧社區創建的對策

4.1" "完善頂層設計，驅動社區智慧發展

堅持以人民為中心，圍繞數字經濟新生態，解構智慧社區創建內容，持續完善高品質生活社區頂層設計。作為貫徹新發展理念的重要形式，數字經濟將打通城市的產業空間、生活空間、信息空間，構建面向未來的新形態城市。社區身兼城市基礎細胞與數字經濟基本單元雙重身份，社區實現智慧化將極大豐富湘潭高品質生活社區內涵。將高品質生活社區的“1+4”建設模式升格為“1+5”乃至“1+N”。有別于以往的“互聯網+”概念，社區實現智慧化不僅僅是技術的疊加，更多的是在發展理念上的迭代，社區智慧場景的實現，將有力促成社區數字便民、社區綜治指揮調度與社區信息一張圖等智慧化效能的落地。

4.2" "夯實黨建引領，推動社區共治共享

以智慧社區建設為契機，通過信息技術融入，推動街道“大工委”和社區“大黨委”描繪黨建聯盟一張圖。一是推動社區內機關、企事業單位、兩新組織與社區黨組織共建共行，探索建立黨建聯盟，形成組織聯建、服務聯推、活動聯辦的模式，推動黨建資源共享、黨建經驗共融、黨員素質共強，多形式、多載體、多舉措引導黨建聯盟在社區基層治理中主動作為。二是推動社區公共服務等問題高效解決，推動自治機制完善，圍繞實際問題與矛盾糾紛展開多種形式的協商活動，落地“民事民議、民事民管、民事民辦”，讓企事業單位、兩新組織和社區居民，一方面既是社區發展、治理的“局內人”，另一方面也是社區公共服務供給側改善革的“受益人”。

4.3" "堅持科學謀劃，合理分步分類推進

智慧社區的科技賦能源泉在于數據的匯聚治理，高質量的數據中樞建設，高質量的數據采集、接入是提供高質量的社區智慧化公共服務與社區工作高效協同的關鍵因素。一方面，堅持科學推進，秉承“成熟一個創建一個”的原則，是杜絕浪費、杜絕返工的重要舉措。另一方面，既有社區和新建社區在社區規模、社區公共服務功能、公共服務設施面積與利用率以及運營機制上均存有差異，集中連片社區要在滿足“15分鐘生活圈”居住配套功能上下功夫，老齡化社區則要優先在適老化方面著手，引入智慧養老等新業態的公共服務。

4.4" "完善配套機制，兼顧扶持保障監督

充分發揮政府在智慧社區創建工作中的引領作用，調動各種積極因素，為智慧社區創建工作落實必要條件與基礎保障，營造有利于智慧社區創建的良好環境。一是編制智慧社區專項規劃，明確實施主體。二是制訂具體實施方案，細化任務分工、量化任務指標、清晰工作時限，確保智慧社區創建工作保質保量落地。圍繞高品質生活社區的《實施辦法》《行動方案》《建設標準》，在落實相關優惠政策的同時，結合智慧社區創建工作深化“放管服”改革。三是在加強財政預算保障的同時，拓寬智慧社區建設資金籌集渠道，有序引導社區居民參與資金使用方向和服務項目管理。四是以社區智慧化為契機，建立社區公共服務“好差評”評價機制，讓社區居民來查找公共服務的短板和不足。

5" " "結語與展望

“十四五”時期是湘潭市經濟社會發展新的歷史時期，更是湘潭民政轉型發展的戰略機遇期、深化改革的關鍵期和推進建設現代民政的攻堅期。以智慧社區創建作為湘潭市民政工作在“十四五”時期社區治理創新的抓手，可合力將村（社區）綜合服務平臺打造成集黨務、政（村）務、商務、公共文化和社會服務于一體的綜合服務陣地，從根本上補足社區發展和基層保障能力上的短板。

探索適用于湘潭市的智慧社區創建路徑，對于規范湘潭市智慧社區評估工作、引導智慧社區應用層技術融合落地將起到指導與參考作用。應依靠湘潭市本土資源，進一步建立健全法治、自治、德治“三治”融合的，具有湘潭特色的城鄉社區治理體系，培育社區文化，打造社區治理亮點，進一步完善湘潭治理新模式，促進社區治理的科學化、精準化、現代化。

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