后扶貧時代政策落實跟蹤審計的長效機制構建

摘要：黨的十八大以來，我國扶貧開發工作被提升至治國理政的新高度，同時呈現出政策執行不到位，項目安排不規范與資金使用不合理等問題。為解決以上問題，首先，通過手工整理扶貧政策落實跟蹤審計數據，歸納總結相關文獻，發現已有研究尚未形成統一的理論體系；其次，根據審計結果公告，對扶貧政策跟蹤審計成果進行描述性統計分析，從審計的內容、方法和協同3個方面，構建扶貧政策落實跟蹤審計的體系框架；再次，基于《意見》內容，分別從審計的目標、結果和效果3個方面，針對扶貧政策落實跟蹤審計展開分析；最后，對扶貧政策落實跟蹤審計的方法進行歸納總結和拓展，提出大數據分析、績效評價流程、定性和定量績效評價模型，并進一步提出協同整合各類審計資源。

關鍵詞：政策落實跟蹤審計；扶貧政策；審計結果公告；文本分析

0 引言

國家治理現代化成為近年來中國政治經濟生活的一個重大課題，國家治理現代化的實現，需確保國家重大政策措施和宏觀調控部署得到有效貫徹落實，規范政府、市場、企業、居民等不同治理主體的生產生活行為。然而，政策執行難是一個國際難題，在政策執行過程中，難免會由于既得利益者的阻撓、濫用信息、曲解誤讀等導致政策執行出現偏差，難以實現既定的政策目標。政策目標的落實，需要制度化的治理機制有效推動，破解“好經被念歪”“政策執行難”的良好機制即為政策落實跟蹤審計。政策落實跟蹤審計聚焦重要性高、涉及面廣、資金量大、落實困難的公共政策和項目，聚焦政策不落實，項目不落地，銜接配套難等問題。

脫貧攻堅中落實過程中，中央財政力度不斷加大，從2016年的667億元，增長到2019年的1 260.95億元，實現近90%的漲幅。2016年發布的《審計署辦公廳關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》（以下簡稱《意見》）指出，沿著政策和資金兩條主線，抓好跟蹤檢查扶貧相關政策落實、著力揭露查處重大違紀違法、監督檢查扶貧資金績效、監督檢查扶貧項目建設運營、揭示反映體制機制制度性問題。在《意見》指導下，扶貧審計工作有序開展、不斷覆蓋，取得了顯著成效：從2017年一季度開始至2019年四季度，累計審計了700個貧困縣，涉及15 784個項目、2 285.43億元資金。

綜上可以看出，在脫貧攻堅中，呈現出財政扶貧資金投入力度大，扶貧審計力度強、覆蓋面廣的特點。那么，政策落實跟蹤審計能否發現政策執行不到位，項目安排不規范與資金使用不合理等問題。為解決以上問題，本文基于《國家重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計結果》公告（以下簡稱“審計結果公告”），手工整理扶貧政策落實跟蹤審計結果公告、季度數據以及案例，對比審計署《意見》的內容和扶貧政策，針對扶貧政策落實跟蹤審計的發展、效果和完善展開研究。首先，梳理扶貧政策落實跟蹤審計相關文獻，發現已有研究尚未形成邏輯一致的理論體系；其次，根據審計結果公告，對扶貧政策跟蹤審計成果進行描述性統計分析，從審計的內容、方法和協同3個方面，構建扶貧政策落實跟蹤審計的體系框架；再次，基于《意見》內容，分別從審計的目標、結果和效果3個方面展開分析；最后，歸納拓展扶貧政策落實跟蹤審計方法，通過大數據分析，確定績效評價基本流程，并構建定性和定量模型，進一步提出協同整合各類審計資源。

1 扶貧政策跟蹤審計文獻綜述

通過梳理國內外扶貧審計相關文獻發現，學者大多圍繞扶貧績效審計展開。我國扶貧資金審計主要存在覆蓋范圍局限，資源整合不到位，審計力度和深度不夠，以及公開透明度低等問題^[1]。Becker DeFond M^[2]認為定期開展扶貧項目審計，不僅能夠有效改進政府在公共服務領域的成果，還能促進政府工作效力的提升和公共服務的優化。扶貧審計重點關注的是扶貧資金績效，我國扶貧資金審計在目標、內容、方法、成果利用、信息公開、制度建設等方面存在不足^[3]。

已有關于政策落實跟蹤審計的研究，主要體現在理論和實踐兩方面。理論方面：對政策落實跟蹤審計執行效果進行探討^[4]，并提出評價指標體系^[5]；此外，從政策落實跟蹤審計定位、目標、內容、具體方式等維度展開研究^[6-7]。實踐方面：主要圍繞政府投資項目全過程跟蹤審計^[8-10]，扶貧政策、穩增長政策、抗震救災以及重大突發性公共事件的視角對政策落實跟蹤審計效果進行評價^[11-12]。

已有學者對扶貧資金審計展開了有益研究，主要聚焦于扶貧資金收支審計和績效審計。胥毅^[13]認為，扶貧政策落實跟蹤審計的工作重點在于，積極完善財政資金統籌使用，醫保救助制度建設。王帆等^[14]將政策跟蹤審計的項目評估與事后績效評價相結合，結合扶貧政策案例，在實踐層面構建了扶貧政策跟蹤審計的評價指標體系。劉國城和黃崑^[12]認為，審計模式由靜態化制約轉向常態化跟蹤，審計的自身制約和外部瓶頸，迫切需要尋求審計主體的多元協同。顏盛男等^[15]首次較為系統地研究了扶貧政策跟蹤審計的內涵、主體、目標和客體，并構建扶貧政策跟蹤審計的問責體系，并探討了問責體系效率的路徑。李曉冬等^[16]發現扶貧政策落實跟蹤審計無法實現審計過程全覆蓋的現實困境，并存在“跑冒滴漏”和“精英捕獲”等腐敗現象。

此外，政策落實跟蹤審計方法研究方面。政策落實跟蹤審計數據大，且呈現碎片化，既有結構化數據，也有非結構化數據。因此，周漢強^[17]通過SQL語言實現數據比對；陳偉^[18]通過爬蟲技術，發現政策執行過程中的違規；楊博霞^[19]利用無人機航拍，Google Earth等技術，實現審項目的定量與定性分析；劉國城和黃崑^[12]運用熵權評價方法，闡釋政策落實跟蹤審計評價機理；楊柔堅等^[20]、閆天池和于洪鑒^[21]將大數據、爬蟲以及文本分析等方法，應用于政策落實跟蹤審計中。

綜觀國內外相關文獻，仍存在以下缺憾：第一，既有文獻對扶貧政策落實跟蹤審計的研究，主要限于財政收支審計，過于關注扶貧資金收支的真實性、合法性和合理性，而對國家各項扶貧政策貫徹落實情況跟蹤審計的研究仍顯不足、研究不夠充分，未形成邏輯一致的理論體系；第二，既有相關研究因缺乏經濟理論和政策評估理論的指導，導致扶貧政策績效的量化評估不足，進而難以科學反映扶貧政策效果；第三，由于對大數據等現代信息技術的應用與準備不足，無法充分整合審計資源，全面覆蓋審計對象。

2 扶貧政策落實跟蹤審計成果分析框架

根據審計署《意見》（2016）內容，扶貧政策落實跟蹤審計內容分為：政策制定與執行、對象識別與資源分配、資金管理與使用、項目安排與實施。《意見》要求的跟蹤扶貧相關政策落實情況，既需要扶貧跟蹤審計覆蓋政策制定與執行，也需要結合對象識別、資金管理與使用、項目安排與實施等審計內容；《意見》還要求從對象識別與資源分配、資金管理與使用、項目安排與實施中判斷是否存在職權濫用等違紀違法問題，著力揭露和查處重大違紀違法問題。

審計方法的選定通常取決于審計內容——不同的審計內容可能需要采用不同的審計方法，以求審計效率和結果的最優化。針對各項審計內容，選定審計方法既需要運用傳統的財務資料審查、現場調查核對法等，也需要結合大數據、文本分析、衛星遙感等新興信息技術方法。正如劉國城和黃崑^[12]指出，不同的審計內容和方法可能需要與不同的子系統結合，子系統間的有機協同有助于構建全局視角。因此，須明確扶貧政策落實跟蹤審計內容項下的自身不足，明晰協同的目標與對象、模式與內容、條件與機會，以及步驟與流程；在審計扶貧對象識別與資源分配時，需要與民政部門、教育部門系統密切合作，實現成果互通、資源共享。系統的協調依賴于大數據的審計方法，如SQL語言匹配，判斷扶貧對象和資源分配的合理性；在審計資金管理與使用、項目安排與實施時，協調范圍可能包含紀委、檢查、公安、衛生、環保、工商等部門及企業內部審計，形成通力合作的寫作體系，嚴查資金來源和去向，核實項目決策、準備、施工和軍工等過程，核查認定資金績效、項目績效和違紀違法行為。基于此，本文將從審計的內容、方法和協作體系3個層面，對扶貧政策跟蹤審計進行討論，見表1。

基于2017年一季度至2020年一季度的審計公告，本文統計了各季度扶貧政策跟蹤審計所覆蓋的貧困縣個數、項目數量、資金數量、單位數量、鄉鎮數量、村數量和走訪貧困戶數量。2017年四季度、2018年一季度和2019年前3個季度的審計公告未披露相關數據，故而沒有進行統計。在已公告的數據中，抽查的貧困縣合計271個，涉及項目數量為6 614個，涉及資金837億元。自2018年二季度起，審計公告進一步披露了涉及的單位數、鄉鎮數、村數量和走訪貧困戶數量，合計涉及1 543個單位、819個鄉鎮、1 979個村和4 475個貧困戶。基于已公告的數據可以看出，扶貧政策落實跟蹤審計更加翔實，覆蓋面更廣，涉及更為深入，這表明扶貧工作呈現逐步落實的態勢。見表2。

3 基于審計結果公告的文本分析

3.1 合理確定扶貧政策落實跟蹤審計內容

基于《意見》內容，扶貧政策落實跟蹤審計的審計內容主要分為政策制定與執行、對象識別與資源分配、資金管理與使用、項目安排與實施。本文進一步對“審計結果公告”中披露的扶貧政策落實跟蹤審計信息展開研究：①政策制定與執行，審計結果可分為政策落實和扶貧成效可靠性兩個方面；②對象識別與資源分配，扶貧政策落實跟蹤審計結果可分為對象識別和資源分配兩個部分；③資金管理與使用，扶貧政策落實跟蹤審計結果可分為資金違規、資金閑置和資金效率3個部分；④項目安排與實施，扶貧政策落實跟蹤審計結果可分為項目管理和項目績效兩個部分。見表3。

3.1.1 政策制定與政策執行

1.審計目標

《意見》指出，持續關注各地、各部門貫徹落實產業、教育、醫療救助等扶貧政策措施的進度和影響，著力揭露和查處扶貧政策落實過程中產生的各種問題，推動問責制，積極完善落實各項扶貧政策。在統籌整合涉農資金過程中，以脫貧實效為導向，將資金用到貧困人口脫貧上，提高脫貧實效。

2.審計結果

2017年一季度到2020年一季度的“審計結果公告”中，包含政策落實和扶貧成效可靠性兩個部分：

政策落實層面。2017年一季度和二季度，審計發現75個縣的健康、教育、金融、以工代賑、易地扶貧搬遷等政策難以落實。2018年一季度，黑龍江省拜泉縣扶貧小額貸款優惠政策落實不到位。2018年二季度，18個縣的易地扶貧搬遷、教育、健康、金融等扶貧政策難以落實。2018年三季度，20個縣的產業、教育、健康等9項扶貧政策難以落實。2018年四季度，15個縣的產業、教育、健康等9項扶貧政策難以落實。2019年二季度，部分地區落實扶貧政策不夠精準。2019年三季度和四季度，部分地區農村集體產權制度改革、糧食和生豬生產保障、惠農補貼管理等政策措施落實不到位。

扶貧成效可靠性層面。扶貧政策跟蹤審計發現：2017年一季度，個別縣脫貧成效不實，涉及3 602人。2017年二季度，個別地區多計脫貧人數2 656人。2018年二季度，7個地區多報脫貧人口，虛報扶貧工作完成進度。2018年三季度，7個地區的12 510名貧困人口“被脫貧”。

3.審計效果

對比《意見》要求與“跟蹤審計結果公告”，可以得出以下結論：

（1）扶貧政策落實跟蹤審計注重政策落實，對政策的適宜與否、科學性及其落實機制的建立健全關注較少。扶貧政策落實跟蹤審計不僅要關注扶貧政策的落實，也要關注政策執行是否取得預期效果，這就要求扶貧政策具備有效的執行機制，包括投入、反饋、糾偏和問責等。如果缺乏對扶貧政策的反饋和糾偏，將導致扶貧政策無法實現預期效果。而如果缺乏扶貧政策的建立健全制度，可能導致扶貧政策無法得到執行或執行不到位的情況。現有審計極少涉及對扶貧政策本身及政策的經濟性、效率性和效果性的專門評價，存在政策執行缺陷、偏差等問題。

（2）在關注扶貧政策的實施效果時，單一地關注扶貧成效是否被夸大，而忽略其他經濟和社會指標。“跟蹤審計結果公告”露了扶貧政策的實施效果被夸大，包括脫貧人數高估和未達標扶貧項目提早脫貧等。因此，扶貧政策跟蹤審計需要關注扶貧政策績效的經濟性和社會性指標，更加全面地揭示扶貧政策的效果、偏差和缺陷。

3.1.2 對象識別與資源分配

1.審計目標

扶貧對象的識別是扶貧工作的基礎，將扶貧資源瞄準貧困農戶是扶貧的焦點。為此，在審計過程中，首先，通過精準識別，將不符合貧困標準的人口剔除，如擁有大型資產、財政性工資收入等明顯超過貧困標準的人口；其次，動態監督貧困人口基本信息，糾正貧困人口信息缺失，及時退出非貧困人口信息；再次，杜絕優親厚友，將不符合建檔條件的人口納入建檔對象人群；最后，補錄原來漏掉的貧困人口，將其納入建檔立卡對象。

對象識別與資源分配應當涵蓋如下內容：

（1）應當審查扶貧對象識別程序是否合理合法，貧困對象確認標準是否嚴格。這要求各地因地制宜地分析本區域貧困對象的貧困原因，針對性地開展扶貧措施，消除致貧的關鍵因素和脫貧的關鍵障礙。

（2）建檔信息是否真實可靠，是否對建檔貧困人口進行動態跟蹤。貧困識別和退出標準把握不準等問題依舊存在，不同的區域情況復雜，工作量大。識別貧困對象并建檔之后，程序上如何開展貧困退出，需要因地制宜地制定相關標準并嚴格執行。

（3）扶貧資金是否及時地發放給扶貧對象，按照建檔立卡到人到戶撥付扶貧資金。關注有無超范圍，低標準，以及“零”發放扶貧資金的情況，審查是否向不符合條件的個人分配或發放扶貧資金、優親厚友等，查處擠占挪用、截留貪污扶貧資金行為。

2.審計結果

“審計結果公告”披露：2017年一季度和二季度，共計7個縣貧困人口數據信息不準確、不完整。

3.審計效果

（1）對貧困人口退出的關注較少。現有扶貧政策落實跟蹤審計對對象識別與資源分配的審計結果主要為信息準確性和完整性，但貧困人口的檢測是動態的過程，及時更新信息，實現脫貧人口的有序退出，是扶貧資源效益最大化的前提條件。貧困識別和退出標準把握不準等問題存在的原因多元，如區域情況復雜、工作量大、退出標準難以統一等。在貧困人口退出層面進行探索，提高貧困人口識別精準度，需要采用各系統協同的方式，運用大數據的方法，高效地進行管理。

（2）對貧困人口的幫扶過程關注較少。審查扶貧對象的貧困原因，關注對貧困人口的幫扶過程，不僅能夠對扶貧過程效率進行監督，也能夠進一步促進政策制定和科學性。

（3）對貧困人口建檔的定性審計較少。審計過程中，規范鄉鎮、村居貧困戶的確立原則和程序，核實是否通過村委會、村民代表大會集體討論，并張榜公示；索取村委會相關會議記錄和張榜公示照片，予以一一核對。

3.1.3 扶貧資金管理與使用

1.審計目標

資金管理與使用的審計需要達成以下目標：

（1）資金使用是否符合中央有關統籌整合使用財政資金的要求。這要求扶貧政策落實跟蹤審計關注扶貧開發是否落實，資金使用是否規范。

（2）資金績效是否高效。杜絕資金閑置、資金騙取套取、違規使用、借機牟利等問題。

（3）基于績效理念，推動涉農資金統籌整合試點。部分資金使用可能與專項資金管理要求不符合，但是提高了資金使用效益。例如，重慶市整合扶貧搬遷、生態搬遷、農村危房改造等專項資金45.1億元，累計搬遷安置54.2萬人，占預定目標任務的108.3%。在資金統籌試點下，長期趴賬的問題資金要曝光查處，并支持貧困縣因地制宜使用扶貧涉農資金，提升脫貧成效。

2.審計結果

“跟蹤審計結果公告”包含了資金違規、資金閑置和資金效率3個方面的審計結果：

（1）資金違規。2017年一季度，7個省的44個單位或個人違規使用資金3 693.38萬元。2017年二季度，3個省的3個單位違規使用資金1 249.73萬元。2017年三季度，7個省的84個單位或個人違規使用資金11 299.12萬元；2017年四季度，6個省的53個單位或個人套取、違規使用資金1 390.01萬元。2018年第二季度，16個地區套取、超標以及違規使用扶貧資金11.38億元。2018年三季度，7個地區套取、閑置以及違規使用扶貧資金1.38億元。

（2）資金閑置。2017年一季度，16個縣5.65億元涉農資金閑置1年以上，其中2.56億元閑置2年以上。2017年二季度，12個縣6 226.11萬元資金閑置1年以上，其中5 585.07萬元閑置2年以上。2017年三季度，18個縣3.55億元涉農資金閑置1年以上，其中0.86億元閑置2年以上。2017年四季度，9個縣8 985.25萬元閑置1年以上。2018年第一季度，4個地區項目推進緩慢，涉及金額936.48萬元。2018年二季度，9個地區項目推進緩慢、資金整合不足，涉及金額3.63億元。2018年三季度，9個地區涉及6 834.79萬元閑置資金。2018年四季度，18個地區涉及2.14億元閑置資金；19個地區190個扶貧項目管理不規范，涉及金額1.59億元。

（3）資金效率。審計發現：2017年全年，42個縣的201個扶貧項目未實現預期效果，涉及資金19 592.09萬元。2018年一季度，3個縣的5個扶貧項目未實現預期效果，涉及資金1 043.85萬元。2020年一季度，部分地區在基本醫療保障、易地扶貧搬遷等，存在資金效率低、后續扶持不足等現象。

3.審計效果

扶貧政策落實跟蹤審計，發現資金違規、資金閑置和資金未達預期效果等問題。根據審計成果公告，可總結出以下幾個資金管理與使用審計的特點：

（1）關注事中和事后資金管理與使用，對于事前資金預算和計劃的審計較少。資金管理與使用的審計應貫穿事前、事中和事后全流程。扶貧資金預算、劃撥等前期管理與使用缺乏監督，導致扶貧資金不夠系統化，資金管理與使用前缺乏科學論證，進而影響扶貧政策落實效果。因此，應將扶貧政策跟蹤審計覆蓋前期規劃和預算，發揮審計的預防功能。

（2）對資金管理與使用的評價指標體系披露寬泛。資金管理與使用包含多個層面，包括財務制度是否健全、財務信息是否可靠、財務審核是否嚴謹、資金分配是否合理合規合法、日常資金使用是否合理合規合法、資金違規程度等，尚存在資金管理與使用的定性和定量的局限性。

（3）事后問責機制尚不明確。在對資金管理與使用進行審計后，應重點總結梳理發現的問題，并分析問題產生的原因。對扶貧資金違規、閑置和績效不符合預期的情況向相關部門或各級政府進行反饋，提出并督促相關部門提高整改的質量和效率。

3.1.4 扶貧項目安排與實施

1.審計目標

基于《意見》，對扶貧項目效益與運營審計目標如下：

（1）審查項目建設情況。審查扶貧項目是否合理，是否效用顯著，是否帶動就業等。

（2）審查扶貧項目后期管護及效益情況。審查扶貧項目產權是否清晰，驗收使用是否及時，是否存在設施毀壞、重復維修、資金浪費等問題；同時，披露扶貧項目是否存在腐敗現象，關注領導干部及工作人員在招投標中的謀利問題，關注領導干部及工作人員的轉分包、虛估冒算、虛假驗收、豆腐渣工程及違規侵占資金等。

2.審計結果

“跟蹤審計結果公告”包含了項目管理和項目績效兩方面的審計結果：

（1）項目管理。2017年一季度，審計發現14個縣的190個扶貧項目管理不到位。2017年二季度，審計發現6個縣的13個扶貧項目實施過程管理不到位。2017年三季度，審計發現5個省6個縣的195個扶貧項目，招投標不規范等問題。2017年四季度，審計發現7個省的7個縣有115個扶貧項目管理不規范；16個省的18個市縣扶貧項目難以落實。2018年一季度，審計發現黑龍江省3個縣13個扶貧項目管理不規范。2019年三季度和四季度，審計發現部分地方在扶貧工作中存在資金使用和項目管理還不夠規范等問題。

（2）項目績效。2018年二季度，審計發現7個縣的16個扶貧項目建成后效益低下或損失浪費等，涉及資金538.97萬元。2019年二季度，審計發現部分地區扶貧項目績效不佳。

3.審計效果

根據審計成果公告，可總結出以下幾個項目安排與實施審計的特點：

（1）關注事中扶貧項目建設，對于事前的審核關注以及事后的項目績效審計更為缺乏，較少涉及扶貧項目可持續性。事前審查扶貧項目申報過程是否合法，重點審查相關部門是否存在多頭、重復、虛假申報等方式多得（騙取）資金等，有助于在事前批準服務于國家政策方針的扶貧項目，在事前杜絕效率低下的項目。引入事后的項目績效審計，審計扶貧項目的投入產出效益、工程質量和使用維護情況等，關注后期管護不到位導致設施毀壞、重復維修，資金浪費及效用低等問題。

（2）往往與資金管理使用結合，但未與《意見》要求的其他方面如違規違紀等結合。扶貧項目的管理涉及資金管理問題時，往往也涉及擠占挪用、跑冒滴漏、騙取套取、虛報冒領、損失浪費等違法違規行為。

3.2 科學選用扶貧政策落實跟蹤審計方法

由于扶貧項目涉及區域廣，種類多，為扶貧審計帶來了挑戰。傳統審計已無法滿足繁雜工作量的要求，因此扶貧審計部門還需利用大數據、績效考核等現代化方法，從審計的質量和科學性助力扶貧審計高效開展^[22]。

3.2.1 傳統審計方法

傳統審計方法包括：①文件審查法，審計人員向地方政府辦公室、民政、財政等有關部門，收集扶貧規劃、資金整合，以及扶貧資金管理使用等資料；②財務資料審查法，審計人員審查扶貧政策相關文件、資金管理、財經制度，并披露扶貧資金產生的相關問題；③項目資料審查法，審查項目進度與完成情況，披露項目驗收情況，明確產權是否清晰，設備資金是否使用浪費等問題；④現場調查核對法，對于扶貧資金發放情況、項目建設情況、開發效益情況，以及前面幾種審查方法梳理的疑點線索，應采取現場調查核對，核實疑點線索，對扶貧資金分配、管理、使用及效益等查全、查清、查實。

3.2.2 大數據分析

財政、農業、扶貧、民政、社保等多部門數據的關聯共享，一方面，利用大數據技術將全省建檔立卡貧困戶數據、教育扶貧補助數據、農村低保數據、新農合參合數據、扶貧小額貸款數據、易地扶貧搬遷臺賬及搬遷對象數據等進行關聯比對分析，注重運用信息化技術分析問題，查核問題、評價判斷，提高審計效率和精準度，有力拓展了扶貧審計監督的廣度和深度。以儋州市為例，其2019年度采用橫向數據分析模型，以貧困人口數量、低保人員數量、扶貧資金下撥等多組詳細數據為切入點，將貧困人口數據與車輛登記、社保繳納等大數據進行云計算，清查出全市建檔立卡貧困戶中有53人屬于財政供養人員；480人名下均有車輛登記信息；343名貧困戶開辦企業、擔任管理職務、出資入股；84名貧困戶名下有商品房登記信息。另一方面，對時間的縱向過程進行趨勢分析，關注精準扶貧政策落實的連續性及同步性。通過大數據挖掘扶貧數據的時間維度差異，分析貧困人口進出變化和政策實施變化造成的后果，發現全市有建檔立卡貧困戶651名未申請殘疾人兩項補貼、部分鄉鎮未按合同約定如期分紅、扶貧項目種苗種植成效不高等一系列問題。

以低保信息為例，扶貧政策跟蹤審計可以從事前對象認定、事中指標體系和事后核查3個方面，配合低保信息發揮效用。首先，農村低保和扶貧開發在對象認定上可加強一致性和銜接性，在農村低保和扶貧開發對象認定環節的密切配合；其次，利用低保信息，完善貧困狀況評價指標體系，在家庭收入和財產等重點指標基礎上，考慮當地實際情況，增加因殘疾、重病等產生的剛性支出；最后，核查農村低保和建檔立卡貧困家庭經濟狀況，監督核算范圍，優化科學計算方法。

3.2.3 績效考核體系

政策制定與執行、對象識別與資源分配、資金管理與使用和項目安排與實施進行審計時，構建績效考核體系，能夠定量和定性地反映扶貧效果。一般性的績效考核體系流程見圖1。在通過定性、單變量分析、多變量分析、多元邏輯、多元概率比和神經網絡等方法確定選取之后，根據扶貧各指標的數據特征和重要性賦予權重，對政策制定與執行、對象識別與資源分配、資金管理與使用和項目安排與實施進行打分，再通過映射表得出績效的初始評級，并通過其他調整因子優化評級。

績效評價模型可分為定性和定量兩大類。經典的定性績效評價模型包括5C模型、LAPP法和SWOT分析（見圖2），根據政策制定與執行、對象識別與資源分配、資金管理與使用和項目安排與實施的各個流程，選取經濟指標、社會指標和環境指標，對績效進行定性分析。

定量績效模型包含單變量分析、多變量分析、多元邏輯、多元概率比和神經網絡等。模型的基本原理見圖3。以單變量分析為例，基本原理時對破產組和非破產組的關鍵指標進行單變量差異檢驗。應用在扶貧績效評價中，則需要對脫貧區域和尚未脫貧區域的關鍵指標進行單變量分析。

3.3 協同整合各類審計資源

3.3.1 審計團隊協同

實施扶貧審計項目時，實行省、市、縣三級審計人員混合編組、統籌使用、大兵團作戰，并按照“大交叉”原則合理配備各審計組計算機、財務、工程等專業審計人員，實現全省審計資源跨層級、跨專業、跨區域優化配置。采取“上下審”方式扎實開展扶貧審計，實現上下統一、步調一致，有效破解審計資源配置效率低、人少事多、審計能力不足和“人情審計”等難題。定期組織培訓基層人員，以提升其數據應用和計算的準確性。審計人員有限的情況下，交叉審計和協同審計，可以提升審計的效率和質量。扶貧項目審計工作中，涉及經濟學、社會學、管理學、統計學、哲學、政治學等多個學科交叉，可以雇傭第三方獨立審計機構的專業高端審計人才。此外，提高公眾參與度，不僅體現民主，還增強了執政透明度。

3.3.2 審計數據協同

農村貧困戶難以客觀識別，貧困家庭數量大，收入來源多樣，包括非貨幣收入的各類形式，一些家庭在測算時少報或不報，使得收入測算難度加大。利用大數據技術將全省建檔立卡貧困戶數據、教育扶貧補助數據、農村低保數據、新農合參合數據、扶貧小額貸款數據、易地扶貧搬遷臺賬及搬遷對象數據等進行關聯比對分析。此外，專項扶貧資金項目較多，多以紙質會計賬務錄入，建立扶貧數據信息平臺，方便審計人員對比數據和信息，從而提高信息質量和工作效率。

3.3.3 審計結果協同

強化審計機關之間上下聯動和橫向協作，省、市審計機關分別將統一組織的扶貧項目審計成果反饋給相關市、縣審計機關，明確審計成果使用范圍，納入到各市、縣向人大所作審計工作報告中。同時，著力加強審計項目的計劃統籌，人力資源的整合，審計成果的共享，促進審計資源進一步優化配置，避免交叉重復審計和監督盲區。

審計結果協同有助于審計成果實現效用，更有助于審計目標的實現。審計報告呈報上一級審計機關及當地政府部門（如財政部門等），并通過扶貧政策調整，扶貧資金劃撥，以及扶貧責任人晉升等方式，優化扶貧治理；通過審計過程中發現的問題，形成“問題清單”和整改意見，并跟蹤檢查問題整改，確保政策落實有效；通過審計追責，針對扶貧過程中的玩忽職守，違法亂紀等行為，是情節輕重，報檢察院、法院進行定責、問責、追責。

4 結語

扶貧政策落實跟蹤審計，對政策執行、項目安排與資金使用具有及時糾偏實效，提高了扶貧績效。扶貧審計發現的問題，審計署堅持3項原則：第一，堅持依法審計，審計中發現騙取套取、虛報冒領、截留私分、揮霍浪費、重大損失等侵害群眾利益的行為，堅決依法查處；第二，堅持實事求是，凡是有利于扶貧資金整合，項目穩步實施，增加農民收入的情況，予以支持并促進完善；第三，堅持推動改革，審計過程中發現問題和障礙，分析原因，提出建議，著力解決和完善。與此同時，扶貧政策落實跟蹤審計也需要進一步在審計內容、審計方法和審計協同層面進行完善。

審計內容層面，第一，扶貧政策落實跟蹤審計不僅要關注扶貧政策的落實，也要關注政策執行是否取得預期效果，這就要求扶貧政策具備有效的執行機制，包括投入、反饋、糾偏和問責等。扶貧政策落實跟蹤審計需要關注扶貧政策績效的經濟性和社會性指標，更加全面地揭示扶貧政策的效果、偏差和缺陷。貧困人口的檢測是動態的過程，及時更新信息，實現脫貧人口的有序退出，是扶貧目標實現的重要前提。第二，審查扶貧對象的貧困原因，針對性地開展扶貧措施，杜絕脫貧后返貧困的現象。第三，在扶貧資金預算、劃撥等前期過程中參與監督，將資金審計與經濟效益、社會效益和生態效益掛鉤。第四，事前審查扶貧項目申報過程的合法合規，與資金管理與使用、違法違規行為等結合，實現審計成功的共享互通。

審計方法層面，通過傳統審計方法進行文件審查、財務資料審查、項目資料審查及現場調查核對，還需要利用大數據技術將全省建檔立卡貧困戶數據、教育扶貧補助數據、農村低保數據、新農合參合數據、扶貧小額貸款數據、易地扶貧搬遷臺賬及搬遷對象數據等進行關聯比對分析，還要對政策制定與執行、對象識別與資源分配、資金管理與使用和項目安排與實施等構建審計績效考核體系。

審計協同層面，實施扶貧審計項目時，實行省、市、縣三級審計人員混合編組、統籌使用、大兵團作戰，并按照“大交叉”原則合理配備各審計組計算機、財務、工程等專業審計人員，實現全省審計資源跨層級、跨專業、跨區域優化配置。此外，鼓勵公眾參與精準扶貧政策跟蹤審計能夠為新的決策提供基于受益對象角度的參考依據。

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收稿日期：2023-04-03

作者簡介：

孫鈺鵬，男，1986年生，博士研究生，博士后，主要研究方向：政府會計和政府審計。