內蒙古草原生態補償政策執行影響因素分析

摘" 要：該文以內蒙古通遼市為調研對象，通過分析草原生態補償政策在通遼市實施情況，分析影響草原生態補償政策實施效果的因素，以此提出優化草原生態補償政策的建議，以更有效地落實草原生態補償政策，確保草原生態環境的良好恢復和自然資源的可持續利用，實現牧民收入增長的目標。

關鍵詞：草原；生態；補償政策；監管機制；影響因素

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）06-0097-04

Abstract： Taking Tongliao City， Inner Mongolia as the investigation object， this paper analyzes the factors that affect the implementation effect of grassland ecological compensation policy by analyzing the implementation of grassland ecological compensation policy in Tongliao City， and puts forward some suggestions for optimizing grassland ecological compensation policy， in order to more effectively implement the grassland ecological compensation policy， ensure the good recovery of grassland ecological environment and sustainable utilization of natural resources， and achieve the goal of income growth of herdsmen.

Keywords： grassland; ecology; compensation policy; regulatory mechanism; influencing factor

草原生態補償政策屬于我國最為主要的生態政策之一，由于該政策基本是在少數民族區域開展落實的，也相當于是一類民族政策制度。所以對草原生態補償政策的實施成效開展深入調查，也能為我國少數民族區域的健康發展提供參考借鑒。

第一，對草原生態補償政策落實現狀開展經驗總結，并且對不足之處開展分析，可以簡單判斷出草原生態補償政策的優缺點；第二，對草原生態補償政策落實狀況開展實踐調查之后，可以了解到該政策在規劃與落實等方面存在的不足之處；第三，對草原生態補償政策落實成效開展綜合評估之后，可以為健全該政策制度提供實踐依據。草原生態補償政策可以歸類為一種民族性政策，在很大程度上影響著民族地區社會經濟的發展，尤其是關系到少數民族群眾的合法權益。對草原生態補償政策實施成效開展深入討論之后，也能在一定程度上了解到其他類型民族政策的實施情況，比如說民族經濟發展以及少數民族風俗習慣等方面的政策制度。這對于少數民族和諧穩定的發展而言意義重大，同時也能夠為少數民族發展政策的健全提供重要參考。

1" 內蒙古草原生態補償政策執行現狀——以通遼市為例

1.1" 案例地區情況

通遼市位于內蒙古的東部地區，屬于科爾沁草原的腹地，因此該地區位于地中緯度，屬于中溫帶大陸性季風氣候。該氣候具有春天風多降水少，夏天降水多溫度高，秋天降溫快時間較短，以及冬天較長，降雪較少等特點。通遼地區年均氣溫大約在0～6 ℃。

通遼市位于草原與森林的過渡區域，最主要的景觀是草原，森林景觀次之，該區域最常見的植被類型則是干旱草原與旱生草本植物等。通遼地區當前擁有的喬灌木樹種主要包括榆樹、蒙古櫟、黑樺、山杏以及沙柳等；而該區域擁有的草地植物超過了1 160種，其中包含570多種具備飼喂價值的草地植物。除此之外，通遼市還擁有野生麻黃、甘草以及沙棘等優質特色品種。

1.2" 草原生態補償政策的實施情況

通遼地區雖然具備多種類型資源，不過在當地社會經濟快速發展的過程中，各類資源都遭受了極大地損害，尤其是草地資源管理不到位，存在嚴重的生態環境問題，草地沙化與退化情況很多，甚至給當地與周邊地區帶來很多的生態安全問題。所以為了恢復通遼地區的草原生態系統，國家與地方政府逐步頒布了草原生態保護政策，涉及到很多項目。

通遼地區的草原生態補償主要是國家與自治區政府，在逐步落實環保與生態恢復政策制度的過程中，因為結構性經濟政策存在不健全的地方，導致出現環保人員和受益者的生態與經濟利益分配不合理，對整個生態環保政策的實施效果產生一定負面影響。在環保與生態恢復建設過程中，能夠推動人和自然生態更加和諧共處，這就必須匹配相應的生態補償機制，這屬于一類根據環保服務價值提供的補償支出，是有機融合行政與市場機制，促使環保與生態建設工作發展，維護相關主體利益的科學分配經濟政策機制。

當前通遼市草原生態補償政策主要包括下述內容：嚴格遵守禁牧規定，使存在損壞的草地能有足夠的時間進行恢復，對于過度放牧的草地而言，能夠科學使用草畜平衡方式，保障草地生態擁有較高的恢復能力。詳細的獎勵與補貼政策包括：嚴格履行自身禁牧區義務的牧民，國家每年為其發放禁牧補貼，標準為每畝7.5元/畝（1畝約等于667 m2，下同）；而屬于草畜平衡區域的牧民，如果能夠嚴格遵守草原承載能力規劃適當的放養量，保持草畜處于平衡狀態，那么國家會為其發放一年2.5元/畝的獎勵；除此之外對于草原生態環境保護成效突出的地區，國家會為其提供更多的草牧業發展資金支持，也屬于一種財政獎勵。

現階段通遼地區最主要的生態補償措施主要有開展生態保護帶動脫貧、實施生態保護工程帶動脫貧、落實生態補償政策帶動脫貧，主要內容見表1。

2" 內蒙古草原生態補償政策執行影響因素

2.1" 補償主體過于單一

草原生態補償政策涉及到的補償主體是擁有補償責任的政府或者相關組織；對應的客體是對草原生態系統保護做出一定貢獻的政府或者牧民個體。結合通遼地區草原生態系統現狀，相應的草原生態補償政策涉及到的補償主體主要是受當地草原生態環境影響很大的政府或者組織，比如說京津冀地區的政府，對草原生態依賴很大的公司，以及通遼不同級別的政府機構與個體等。另外國家與自治區相關政府部門也需要履行草原生態補償主體的責任。不過從當前草原生態補償工作來看，通遼地區的草原生態補償主體僅有2個，也就是國家與自治區政府。這也意味著通遼地區草原生態補償主體比較單一，補償主體需要承擔過多的資金壓力，而需要財政支出的領域眾多，能夠為草原生態補償提供的財政支持則只能占到很少部分，因此實際的補償資金難以滿足牧民實際對于補償的需求，牧民為了自身利益，難以有效彌補牧民禁牧或者限牧方面的經濟損失。這種情況下，牧民群眾很可能就會選擇在禁牧區域或者時期進行放牧，這是不利于草原生態建設的。

2.2" 草原生態補償資金投入與需求不匹配

即使2011年之后，國家與地方政府在草原環保與生態建設補償方面的投資越來越多，但是相應的環保和生態建設需求增長速度更快，所以逐步增多的補償依舊難以滿足環保與生態建設方面的資金需求，這在很大程度上制約了草原生態建設的效率與質量。首先，因為草原生態補償資金供給主體比較單一，通常是相關政府部門提供財政補貼，很少有其他主體提供資金用于草原生態建設，有限的政策補貼難以為多個草原生態建設項目提供充足的資金支持，導致實際的草原生態建設與環保效果差強人意；其次，當前的整體財政支出比較固定，支出比例更傾向于民生與社會經濟發展方面，所以不能過多地支持草原生態補償政策。

當前，不管是國家政府還是人民群眾與各類社會群體，都對環境保護與草原生態建設越來越關注。所以，國家與政府都在草原生態保護方面投入了大量資金支持。不過從實際的草原生態保護情況來看，當前的生態補償資金投入還是比較缺失的，部分區域因為草原生態補償資金不多，難以讓相關草原生態補償政策落實到位，草原環保與生態建設工作效率也就難以提升。還有一些地方由于整體經濟水平較低，所以實際的社會經濟發展十分依賴政府的經濟補貼，加之國內的畜牧產業征收稅費比較高，如果將該稅費免除，那么草原生態環保項目將難以推動，政府也就缺少足夠的資金用到草原生態補償政策方面。因此，地方政府為了使資金收支保持均衡，一般都會采取減少草原補償金額的措施，這對于草原生態建設是非常不利的。而在內蒙古往往缺少懂得處理這些事務的專業人士，更沒有支持其發展的機械設備，所以很多政府人員就會選擇減少草原補貼，去發展其他項目，這會使草原的生態問題越來越嚴重。

2.3" 補償政策長短效益不均衡

在國家與政府逐步重視草原生態環保工作的過程中，依托草原的畜牧產業也需要因此進行改革優化，主要從傳統畜牧模式逐步發展為合作節約型的畜牧模式，這在一定程度上提升了畜牧產業的成本支出。最突出的表現是牧民與放養牲畜的流動趨勢，也就是牧民需要在草原畜牧生產區域構建起棚圈點，這是一項較大的畜牧生產支出。而牧民原本的經濟收入就不是很高，還要因此支出很多資金投入到畜牧生產中，這會讓牧民的生活變得拮據；加之以后還需要投入一定的維護成本，這必然給牧民帶來更多經濟壓力，降低牧民的生活質量。如果草原生態補償政策的支持力度不足，牧民很可能無法構建起規范的棚圈點，或者是難以進行后期的維護，這就導致牧民依舊采用傳統的放牧生產方式，對草原生態環境造成更多地破壞。同時草原生態建設屬于長期地投入，很難看到短期的收益，所以牧民想要積極配合草原生態保護政策，就會對草原生態補償資金有很大地依賴。

2.4" 基層草原生態補償監管不力

在草原生態環境保護方面，通常實施的是相關部門上級監督的機制，當前還沒有構建起統一完善的監管體系。也正是因為缺失專業監管部門，導致實際的草原生態補償資金管理環節存在很多問題。而相關政府監管機構整體的管理觀念落后，相應的監管制度執行情況不是很令人滿意。

部分管理工作者工作效率不高，難以達到節約工作開支的目標，還有部分監管人員則經常通過罰款的措施而實現增收目標。所以可能存在對偷牧牧民重復處罰的情況。比如說筆者在左翼后旗牧區進行實踐調查之后了解到，雖然該地區能夠享有國家草原生態補償政策，不過實際獲取的補貼通常只有補償標準的一半左右，這也反映出部分管理人員可能存在以權謀私的問題。并且大多數牧民對于草原生態補償政策沒有清晰地認識，對實際的補貼標準也不了解。

3" 內蒙古草原生態補償政策執行策略

3.1" 規范補償主客體范圍

通遼地區的草原生態補償主體十分單一，僅有2個，也就是國家與自治區政府。補償主體需要承擔過多的資金壓力，可以導致補償資金難以滿足牧民實際對于補償的需求。并且部分應該接受補償的客體并未被列入補償范圍內，需要進一步完善。只有在草原生態補償主體呈現出多元化特點之后，才能保障草原生態建設與環保工作獲得更多的資金，才可以逐步提升草原生態建設的成效。

草原生態補償主體比較單一，在很大程度上會影響實際補償資金的發放，也就難以充分發揮草原生態補償的優勢。所以通遼地區應該進一步擴大草原生態補償主體。由于該地區屬于京津冀最重要的生態保護屏障，是草原生態建設的受益者，所以京津冀相關政府部門也應該提供一定的草原生態生態補償資金。另外，通遼地區比較依靠草原生態的組織或者公司，也應該被納入到草原生態補償主體的范圍內，只有從多方補償主體獲得充足的補償資金，才能保障草原生態補償政策更好地實施，保障補償客體能夠獲得足夠的獎勵與補償。

除此之外還需要進一步擴大草原生態補償客體的范圍，讓更多群眾享受補償政策，在政策保障制度的支持下，相信更多的群眾與社會組織都能夠關注草原生態建設工作，才能使其積極投身到草原環保與生態建設工作中，進一步提升草原生態保護工作的成效。

3.2" 構建多元化的生態補償資金來源機制

通遼應該逐步構建起多元的草原生態補償資金來源機制，拓展草原生態補償資金獲取方式，構建起政府、市場以及社會都積極參與的草原生態補償融資環境，把更多投資引進到草原生態建設以及環保等方面。詳細來說就是把國內外投資引入環境建設和安全保護的項目中去。具體措施主要包括根據草原生態項目需求發起社會捐募，開發專門的福利彩票，以及爭取國際環保組織的資助等。結合投資方收益的基礎原則，鼓勵一些社會組織參與到草原生態建設工作中，也能夠利用國債、國外企業投資以及商業銀行貸款等方面的資金投入到草原生態建設中。進而逐步構建起以政府為主導，市場為輔助，社會群體積極參與的多元化草原生態補償資金來源體系，拓展生態補償資金的收集渠道與方式。

3.3" 提高補償標準

草原生態補償政策的根本目標是推動草原環保與生態建設工作順利地開展，并且盡可能降低對牧民群體的負面影響，保障其擁有正常的經濟收入。這要求補償與草原生態建設相互匹配，讓牧民群體更加科學地去使用草地資源。結合草原植被方面的檢測數據，及時調整草原生態補償范圍與標準，通過草原確權也能夠發揮一定的草原環保作用。因為草地面積與牧草質量存在很大差異性，所以相應的草原生態補償標準也應該有所區別。同時也應該考慮現階段的物價水平等要素，科學設計單位草地面積對應的補償條件與標準。

通遼市應該逐步構建起動態補償機制，結合補償標準和牧民需要的生產資料物價情況，以及二者的差價，通過合理的補償標準彌補二者差價，可以發揮良好的補貼效果，實現草原生態補償政策效應更大化發展的目標。同時從實踐調查環節了解到，部分地區的草原生態補償資金每年一發或兩發，而且補償金發放的時間并不是統一固定的，反映出草原生態補償資金管控環節存在一定問題。結合調查也能夠了解到，草原生態補償資金如果按時發放，牧民則會對草原生態補償政策有更高的滿意度，由此得出草原生態補償資金必須開展科學的管控。

3.4" 完善草原生態補償政策的監管機制

逐步健全草原生態補償政策方面的監管機制，是推動該政策落到實處及發揮積極作用的關鍵所在。首先，通遼市政府應該構建有關草原生態補償政策落實的獨立專職組織，根據草原生態補償地區存在的各類問題，及時制定解決方案。其次，國家應該對現有的管理機制進行優化改進，使相關部門之間達成互相促進與監督的目標，提升彼此的工作能力與合作效率，共同促進草原生態項目的順利開展。最后，在構建草原生態補償與獎勵機制的基礎上，還應該設置相關草原生態補償項目的機構，對相應的資金使用信息開展整合，掌握各類補償資金的用向，同時通過配套的獎罰體系，確保草原生態補償資金可以用到實處。

4" 結束語

總的來說，實施草原生態補償政策能夠在很大程度上發揮草原生態建設與環保的功能，不過這也會對牧民總體經濟收入產生一定負面影響，所以也存在牧民群體不能積極響應政策的情況。只有逐步增強牧民的草原生態環保意識，提升畜牧產業的生產基礎，幫助牧民群體解決一些生產中的難題，從多個方面提升牧民群眾經濟收入，強化社會保障機制，將補償政策落實到位，適當提升補償標準，才可以讓牧民積極響應草原生態補償政策，為草原生態建設貢獻更多力量。

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