“三五”時(shí)期區(qū)域發(fā)展格局下的央地財(cái)政關(guān)系

〔摘要〕本文嘗試以地方政府的上解支出與中央政府對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)助為切入點(diǎn)，探討“三五”時(shí)期中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系。“總額分成”體制下央地共享財(cái)政收入的分配呈現(xiàn)出向地方傾斜的特征，不同省份之間的差異反映了中央工業(yè)布局、區(qū)域布局戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)對(duì)財(cái)政收入分配及央地財(cái)政關(guān)系的直接影響。對(duì)于“戰(zhàn)備”的強(qiáng)調(diào)以及三線建設(shè)的啟動(dòng)使中央政府在國(guó)家財(cái)政支出中具有集中傾向，但在財(cái)政收入方面反而由于地方上解義務(wù)的不斷下調(diào)而呈現(xiàn)分權(quán)趨勢(shì)，這也為后來中央政府的財(cái)力不足與財(cái)政體制改革埋下伏筆。

〔關(guān)鍵詞〕“三五”計(jì)劃；央地關(guān)系；財(cái)政管理體制；“總額分成”；三線建設(shè)

〔中圖分類號(hào)〕D232；K27 〔文獻(xiàn)標(biāo)志碼〕A 〔文章編號(hào)〕1003-3815（2023）-02-0093-13

Abstract： This article attempts to explore the fiscal relationship between the central and local governments during the “third fiveyear plan” period by focusing on the handing in of expenditures by local governments and the financial subsidies provided by the central government to local governments. Under the “total revenuesharing” system， the distribution of shared fiscal revenue between the central and local governments showed a bias toward the local governments， and the differences among the provinces reflected the direct impact of the central government’s toplevel design of industrial and regional layout strategies on the distribution of fiscal revenue and centrallocal fiscal relations. The emphasis on “military readiness” and the launch of the Third Front construction resulted in a tendency toward centralization of national fiscal expenditures， but in terms of fiscal revenue， there emerged a trend toward decentralization due to the continuous reduction in local obligations to hand in expenditures， which also laid the groundwork for the central government’s later financial inadequacy and fiscal system reforms.

中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系（以下簡(jiǎn)稱“央地財(cái)政關(guān)系”）是近年來備受關(guān)注的研究課題，學(xué)界涌現(xiàn)出大量有價(jià)值的學(xué)術(shù)成果。但相關(guān)討論多是圍繞改革開放以來尤其是實(shí)行分稅制以來的央地財(cái)政關(guān)系展開的，關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系的研究和討論則相對(duì)薄弱。從經(jīng)濟(jì)史研究的角度來看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系同樣值得關(guān)注，不單純因?yàn)檫@是理解新中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制與發(fā)展模式的題中應(yīng)有之義，更重要的原因在于中央與地方關(guān)系的形成是一個(gè)“歷史”的過程，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系是我們思考、理解后來的財(cái)政體系運(yùn)行中的問題、財(cái)政體制改革以及央地財(cái)政關(guān)系時(shí)不能忽略的前提與背景。我們習(xí)慣于用“高度集中統(tǒng)一”來形容新中國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以及這一體制下的財(cái)政管理模式，但這樣的概括過于籠統(tǒng)，不能全面展示央地財(cái)政關(guān)系的演進(jìn)脈絡(luò)與前因后果。

在有關(guān)新中國(guó)財(cái)政史或回顧新中國(guó)財(cái)政發(fā)展歷程的論著中，可以看到關(guān)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期財(cái)政管理體制、稅制、財(cái)政收支、財(cái)政工作的整頓與困境等方面內(nèi)容參見宋新中主編：《當(dāng)代中國(guó)財(cái)政史》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年，第323—373頁(yè)；項(xiàng)懷誠(chéng)主編，賈康、趙全厚編著：《中國(guó)財(cái)政通史·當(dāng)代卷》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006年，第79—81頁(yè)；王丙乾：《中國(guó)財(cái)政60年回顧與思考》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第135—162頁(yè)；等等。，通史類論著對(duì)各個(gè)時(shí)期財(cái)政制度、政策及財(cái)政運(yùn)行狀況多有全面的、概要性的闡述。而關(guān)于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政放權(quán)問題，側(cè)重于社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)層面的相關(guān)研究成果大多以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期作為一個(gè)整體進(jìn)行梳理和闡釋參見周飛舟：《以利為利——財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店，2012年，第17—29頁(yè)；周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社、上海人民出版社，2017年，第114—122頁(yè)；胡書東：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中央與地方關(guān)系——中國(guó)財(cái)政制度變遷研究》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店、上海人民出版社，2001年，第78—82頁(yè)；白惠天、周黎安：《M型結(jié)構(gòu)的形成：1955—1978年地方分權(quán)與地方工業(yè)的興起》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)報(bào)》2018年第2期；劉明興等：《中國(guó)政治精英的權(quán)力結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)的可持續(xù)性》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2016年第1期；Ye， J.（2013）.“The Political Logic of Changes in Local Fiscal Capacity in China”.The China Review， 13（1）， pp.137-164；等等。，并不特別聚焦于其中某一時(shí)段展開更細(xì)致的討論。事實(shí)上，即使在1978年以前，不同時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系也有各自的特點(diǎn)，需要更具體深入的梳理。

本文的討論聚焦于“三五”時(shí)期（1966年至1970年），嘗試以地方政府的上解支出與中央政府對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)助為切入點(diǎn)分析這一時(shí)期國(guó)家財(cái)政收入的分配格局，并以此為基礎(chǔ)探討這一時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系。20世紀(jì)60年代中后期，中國(guó)工業(yè)發(fā)展的區(qū)域格局面臨著較大的調(diào)整。改變區(qū)域之間工業(yè)分布與發(fā)展的不均衡，是新中國(guó)工業(yè)化建設(shè)的重要目標(biāo)之一?！耙晃濉睍r(shí)期的中央財(cái)政投資已表現(xiàn)出對(duì)內(nèi)地工業(yè)建設(shè)的重視與關(guān)注。盡管如此，“一五”計(jì)劃結(jié)束時(shí)中南、西南、西北地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值在全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值中所占比重依然很低，遠(yuǎn)低于同一時(shí)期的東北、華東、華北地區(qū)。而在“三五”計(jì)劃以及后來的“四五”計(jì)劃期間，對(duì)于戰(zhàn)略后方工業(yè)體系建設(shè)的強(qiáng)調(diào)使得中央財(cái)政投資開始以更大力度向中南、西南、西北地區(qū)傾斜，這一工業(yè)布局、區(qū)域布局戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)深刻影響了中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及央地之間的財(cái)政關(guān)系。

一、在“戰(zhàn)備”中啟動(dòng)的“三五”計(jì)劃" 在分析“三五”時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系之前，首先應(yīng)當(dāng)梳理的是“三五”計(jì)劃啟動(dòng)前的經(jīng)濟(jì)背景與財(cái)政動(dòng)向。經(jīng)過了“大躍進(jìn)”之后，國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)整時(shí)期，在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針下，中央有意識(shí)地回收和集中各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，中央的集權(quán)是20世紀(jì)60年代初期中央與地方關(guān)系的突出特點(diǎn)。具體到央地財(cái)政關(guān)系這一角度，1961年起，為克服“大躍進(jìn)”時(shí)期各地投資盲目擴(kuò)張?jiān)斐傻慕?jīng)濟(jì)困境，財(cái)政收支權(quán)限再度被集中，中央政府一方面提高了地方的上解比例，另一方面上收包括基本建設(shè)投資在內(nèi)的各種權(quán)力，逐步加強(qiáng)對(duì)于財(cái)政支出的管理，強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律與財(cái)政監(jiān)督，并嚴(yán)格控制地方政府的建設(shè)投資和赤字預(yù)算。

值得關(guān)注的是三線建設(shè)戰(zhàn)略的醞釀與出臺(tái)，因?yàn)檫@一戰(zhàn)略對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期乃至后來的“三五”“四五”時(shí)期財(cái)政資源的分配格局都產(chǎn)生了重要影響。1964年，出于戰(zhàn)備考慮，毛澤東多次強(qiáng)調(diào)三線建設(shè)的重要性，關(guān)于大小三線根據(jù)中央的劃分，“一線主要是指東北和沿海各??；三線是指西南、西北地區(qū)，包括云、貴、川、陜、甘、寧、青、晉、豫、鄂、湘十一省，主要是長(zhǎng)城以南、京廣線以西廣大地區(qū)；二線是位于一線和三線之間的廣大地區(qū)，其中的三線亦稱為大三線?！迸c此同時(shí)，為了戰(zhàn)備，各省亦劃分出自己的一、二、三線地區(qū)，各省的三線被稱為小三線。參見《周恩來軍事文選》第4卷，人民出版社，1997年，第506—507頁(yè)。特別是大三線的建設(shè)成為中央各種工作會(huì)議中頻繁出現(xiàn)的議題，以西南、西北地區(qū)為核心的大后方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)被提上議事日程。按照設(shè)想，三線建設(shè)將是包括鋼鐵、國(guó)防、機(jī)械、化工、石油、鐵路等領(lǐng)域在內(nèi)的全方位的工業(yè)建設(shè)。1965年9月至10月間召開的中共中央工作會(huì)議同意第三個(gè)五年計(jì)劃“以國(guó)防建設(shè)第一，加速三線建設(shè)，逐步改變工業(yè)布局”的指導(dǎo)思想。《毛澤東年譜（1949—1976）》第5卷，中央文獻(xiàn)出版社，2013年，第473、529頁(yè)。這一指導(dǎo)思想的正式確立為“三五”計(jì)劃明確了基調(diào)。根據(jù)國(guó)家計(jì)委的安排，第三個(gè)五年計(jì)劃“必須立足于戰(zhàn)爭(zhēng)，從準(zhǔn)備大打、早打出發(fā)，積極備戰(zhàn)”，必須“突出三線建設(shè)，集中國(guó)家的人力、物力、財(cái)力，把三線的國(guó)防工業(yè)，原料、材料、燃料、動(dòng)力、機(jī)械、化學(xué)工業(yè)，以及交通運(yùn)輸系統(tǒng)逐步地建設(shè)起來，使三線成為一個(gè)初具規(guī)模的戰(zhàn)略大后方?！薄督▏?guó)以來重要文獻(xiàn)選編》第20冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第321—322頁(yè)。

“三五”計(jì)劃對(duì)于“戰(zhàn)備”和三線建設(shè)的強(qiáng)調(diào)，意味著新一輪工業(yè)項(xiàng)目投資和建設(shè)即將啟動(dòng)，這將改變中國(guó)工業(yè)的區(qū)域布局，西南、西北地區(qū)一批新的工業(yè)基地由此逐步成長(zhǎng)起來。中央政府是這次大規(guī)模投資和建設(shè)的主導(dǎo)者，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期進(jìn)行的幾個(gè)五年計(jì)劃當(dāng)中，“三五”時(shí)期中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重僅次于“一五”時(shí)期。巨額的財(cái)政支出需求似乎意味著中央政府有可能像國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期和“一五”計(jì)劃時(shí)期那樣加強(qiáng)對(duì)地方財(cái)政收入的控制，然而，從地方政府的上解比例和中央對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助的變化來看，“三五”時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系與20世紀(jì)50年代還是有明顯的區(qū)別，財(cái)政管理體制不盡相同，而財(cái)政收入的分配亦沒有更多地向中央集中。

二、“總額分成”體制下上解和補(bǔ)助的變化

就財(cái)政管理體制而言，“三五”時(shí)期中央總體上延續(xù)了此前的“總額分成”模式。但從執(zhí)行情況來看，地方政府的上解支出明顯呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。與此同時(shí)，中央對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后省份的財(cái)政補(bǔ)助并沒有因?yàn)檫@一時(shí)期財(cái)政收入的整體下滑而受到太大影響，反而有所增長(zhǎng)。不論從地方上解還是中央補(bǔ)助的角度來看，“三五”時(shí)期央地共享財(cái)政收入的分配都表現(xiàn)出了向地方傾斜的特征。

（一）“總額分成”財(cái)政管理體制的延續(xù)

在1959年至1970年的十余年間，雖然不同年份的政策稍有區(qū)別，但中央基本上一直執(zhí)行“總額分成”的財(cái)政管理體制。1957年“一五”計(jì)劃完成以后，地方政府在組織國(guó)家財(cái)政收入中的角色日趨重要。“總額分成”體制設(shè)計(jì)的初衷是在下放收支項(xiàng)目的同時(shí)“適當(dāng)收縮一部分地方的機(jī)動(dòng)財(cái)力”，并將中央利益與地方利益更緊密地聯(lián)系在一起，它的核心原則在于將地方政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出掛鉤，按地方的財(cái)政收支總額計(jì)算出中央與地方的分成比例，即以“地方財(cái)政總支出占地方財(cái)政總收入的比例，作為地方總額分成比例”《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第1輯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1982年，第11—12頁(yè)。，然后地方政府每年按照約定的上解比例將一部分財(cái)政收入上解中央。

20世紀(jì)60年代初，為扭轉(zhuǎn)“大躍進(jìn)”時(shí)期管理混亂、財(cái)權(quán)分散的局面，中央一度加強(qiáng)集中管理，后來隨著全國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的逐步好轉(zhuǎn)又有所放松。這一時(shí)期，國(guó)務(wù)院曾在中央與地方之間推行過“總額分成加小部分固定收入”的體制，即將部分地方稅收和一些地方的零星收入作為地方固定收入，在“總額分成”的基礎(chǔ)上，通過增加這些零散收入調(diào)動(dòng)地方的積極性。由于這一做法并沒有給地方政府帶來較多的額外收入，并且手續(xù)繁雜，因此在財(cái)政部的建議下，1967年國(guó)務(wù)院決定取消這一辦法，實(shí)行“完全的總額分成”，即“從1967年起，凡屬地方組織的收入，除去留給地方的城市房地產(chǎn)稅以外，一律實(shí)行總額分成”《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第1輯，第159—160頁(yè)。。

“三五”時(shí)期財(cái)政管理體制比較特殊的是1968年。由于“文化大革命”初期對(duì)社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的破壞，1967年很多省份的財(cái)政收入明顯下滑，收不抵支。到了1968年，一些地區(qū)甚至不能保證基本經(jīng)費(fèi)支出和正常的財(cái)政預(yù)算，使得“總額分成”體制根本無法執(zhí)行參見項(xiàng)懷誠(chéng)主編，賈康、趙全厚編著：《中國(guó)財(cái)政通史·當(dāng)代卷》，第81頁(yè)。。1968年是新中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期唯一一個(gè)沒有形成和執(zhí)行正式的國(guó)家年度計(jì)劃的年份參見國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)編：《中國(guó)工業(yè)五十年》第5部上卷，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年，第12—13頁(yè)。。由于沒有國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，中央對(duì)各地也沒有分配收支指標(biāo)，因此1968年中央與省級(jí)地方政府之間并沒有實(shí)行“收支掛鉤，總額分成”的辦法，而是采取了“收支兩條線”的做法，國(guó)家財(cái)政收入與支出分別算賬，即1968年各省、市、自治區(qū)“凡屬國(guó)家預(yù)算范圍內(nèi)的財(cái)政收入，全部上交中央財(cái)政。各省、市、自治區(qū)的行政事業(yè)費(fèi)支出，按照國(guó)家分配的預(yù)算指標(biāo)由中央財(cái)政撥款，年終如有結(jié)余，全部留給地方。國(guó)家分配給地方的基本建設(shè)投資，年終按實(shí)際支出數(shù)列報(bào)決算，由中央財(cái)政撥款”?！吨腥A人民共和國(guó)財(cái)政史料》第1輯，第160頁(yè)。也就是說，1968年各省份財(cái)政收入全部上繳，財(cái)政支出由中央分配，這近似于新中國(guó)成立初期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”。

作為權(quán)宜之計(jì)的“收支兩條線”只執(zhí)行了一年。1969年重新實(shí)行“收支掛鉤，總額分成”的辦法，收入分成比例根據(jù)中央批準(zhǔn)的收支指標(biāo)數(shù)來計(jì)算參見《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第1輯，第161—162頁(yè)。。1970年實(shí)行的是“定收定支，總額分成”的辦法，規(guī)定與1969年類似，不論是超收分成還是財(cái)政支出中發(fā)生的結(jié)余，除了基建結(jié)余外都可以歸地方政府支配。換言之，在整個(gè)“三五”時(shí)期，除了1968年，中央一直采取“總額分成”的財(cái)政管理體制。因此，對(duì)于財(cái)政收入在中央與地方之間如何進(jìn)行分成，是我們理解這一時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵。

（二）央地財(cái)政分配的基本格局：上解支出總體趨于下降

盡管“總額分成”體制適用于所有省份，但由于各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異等因素，在執(zhí)行過程中，中央與各省之間的分成比例不盡相同。按照地方財(cái)政收入的上解情況，所有省份大體上可被分為兩類：一類可以視為上解省份，這類省份每年都需要按照“總額分成”的規(guī)定將一定比例的財(cái)政收入上解中央；另一類則屬于補(bǔ)助省份，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，財(cái)政收入不足以彌補(bǔ)自身開支需求，每年都需要中央提供一定的財(cái)政補(bǔ)助，雖然這些省份有的年份也有上解支出，但總體而言其上解支出規(guī)模遠(yuǎn)小于中央的財(cái)政補(bǔ)助。因此，考察這一時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系和財(cái)政收入的整體分配情況，不妨從上解與補(bǔ)助兩個(gè)角度來分析。

表1中筆者整理出了1961年至1970年各省份的上解比例，即各省份上解中央財(cái)政支出占其當(dāng)年財(cái)政收入的比重。此表大體可以反映出兩方面的情況：一是“三五”時(shí)期各省份的平均上解水平，二是各省份“三五”時(shí)期上解水平與此前的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期平均上解水平的對(duì)比。需要特別說明的是，由于各省份財(cái)政志中統(tǒng)計(jì)口徑和公布數(shù)據(jù)種類的不同，本表中“上解比例”這一數(shù)據(jù)的含義稍有差異，有些省份的上解比例指的是該省當(dāng)年上解中央的支出占其當(dāng)年全省財(cái)政收入的比重有些省份的相關(guān)數(shù)據(jù)信息相對(duì)完整，有些則存在缺失。對(duì)于能夠找到連續(xù)的歷年上解中央支出以及中央財(cái)政補(bǔ)助收入數(shù)據(jù)的省份，表1中收錄的都是這些省份的凈上解比例，即計(jì)算出了該省的凈上解支出（上解支出減去中央補(bǔ)助收入）占全省財(cái)政收入的比重。（如北京、山西、遼寧、吉林、黑龍江、上海、浙江、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、陜西），有些省份的上解比例指的是當(dāng)年地方與中央政府的“總額分成”上解比例（如天津、河北、江蘇、廣東、四川、云南、甘肅）。

前文曾提及，1962年至1966年，中央曾采取“總額分成加小部分固定收入”的財(cái)政管理體制，1967年取消了地方的“小固定”收入。上解支出占全省財(cái)政收入比重與“總額分成”上解比例的區(qū)別在于，在執(zhí)行“總額分成加小部分固定收入”的年份中，“總額分成”上解比例指的是中央地方共享收入的分成比例，中央地方共享收入是地方政府財(cái)政收入中最重要的構(gòu)成部分但并非全部，某些年份有的省份還可能擁有少量的固定收入，這部分收入雖然不多，但完全屬于地方，不參與中央與地方之間的“總額分成”，因而被稱為“小固定”。如果將少量固定收入考慮在內(nèi)，則地方政府的實(shí)際上解比例可能會(huì)略低于“總額分成”比例。盡管表1的數(shù)據(jù)并不包含各地方政府上解中央財(cái)政支出的絕對(duì)規(guī)模，但不論是上解中央支出占其當(dāng)年全省財(cái)政收入的比重，還是“總額分成”比例，顯然都能反映出中央政府與該省地方政府之間財(cái)政收入分配的相對(duì)關(guān)系。

從表1中的數(shù)據(jù)來看，和國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期相比，“三五”時(shí)期各省份的平均上解水平有升有降，但總體上地方政府的上解比例是趨于下降的表1中山西和廣東的數(shù)據(jù)并不連續(xù)完整，因而無法得出這兩省“三五”時(shí)期與國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期平均上解比例的對(duì)比情況，但從已有數(shù)據(jù)仍然可以明顯看出：剔除未執(zhí)行“總額分成”體制的1968年，山西在“三五”時(shí)期的上解比例顯著低于1961年至1965年的平均水平；而在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，廣東都是凈上解省份，即其上解中央的財(cái)政支出遠(yuǎn)超出中央給廣東的財(cái)政補(bǔ)助，但“三五”時(shí)期廣東的上解比例也趨于下降，1969年、1970年廣東的“總額分成”上解比例比1966年降低了13個(gè)百分點(diǎn)。安徽省亦未列入表中，因筆者無法找到其連續(xù)的歷年上解支出數(shù)據(jù)。但根據(jù)安徽省財(cái)政志，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期由于中央每年均需核定省預(yù)算收支，收大于支時(shí)需要上繳，收少于支時(shí)則由中央財(cái)政補(bǔ)助，按照安徽的統(tǒng)計(jì)口徑，“決算收入大于決算支出的部分”即可視為該省當(dāng)年的凈上解，從數(shù)據(jù)來看，安徽省在1966年至1970年間有三年都是支大于收，說明這一時(shí)期上解有限甚至沒有上解。參見《安徽省志·財(cái)政志》，方志出版社，1998年，第19、211頁(yè)。。得出這一結(jié)論基于兩個(gè)理由：一是表1中“三五”時(shí)期平均上解比例低于國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期平均上解比例的省份數(shù)量更多；二是相比而言，一些省份上解比例下降的幅度遠(yuǎn)大于有些省份上解比例上升的幅度。也就是說，從財(cái)政收入的分成比例中可以看出，這一時(shí)期中央對(duì)地方的要求有所下降。如前文所述，除了上解省份之外，還有部分省份由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等原因擔(dān)負(fù)的上解義務(wù)較少，更多的是接受中央的財(cái)政補(bǔ)助。對(duì)于這些財(cái)政自給率偏低、中央補(bǔ)助遠(yuǎn)高于其上解支出的省份而言，考察這一時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系時(shí)，中央補(bǔ)助的變化比上解比例的變化更具有參考價(jià)值。表2反映的即是這部分省份1961年至1970年得到中央財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模的變化情況。

表2中的省份主要包括內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆五個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)和青海、貴州兩省。少數(shù)民族自治區(qū)的財(cái)政自給率偏低，其財(cái)政收入基本上地方自己留用，上解不多，財(cái)政平衡的實(shí)現(xiàn)主要依賴中央大量的財(cái)政補(bǔ)助。以新疆、西藏為例，在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，新疆的財(cái)政自給率為42.3%，中央累計(jì)凈補(bǔ)助新疆財(cái)政的資金相當(dāng)于同期新疆地方財(cái)政總收入的1.42倍，財(cái)政支出的一半以上來自中央的補(bǔ)助參見《新疆通志·財(cái)政志》，新疆人民出版社，1999年，第242—243頁(yè)。；而西藏的這一比重更高，中央對(duì)西藏的補(bǔ)助資金占西藏財(cái)政收入的比重在95%以上參見《西藏自治區(qū)志·財(cái)政志》，中國(guó)藏學(xué)出版社，2011年，第24—25頁(yè)。。青海、貴州兩省的情況和少數(shù)民族自治區(qū)類似，1949年以后，中央對(duì)青海長(zhǎng)期實(shí)行財(cái)政補(bǔ)助政策，1963年至1965年三年間，剔除上解后中央實(shí)際補(bǔ)助青海的財(cái)政收入占其同期省財(cái)政收入的43.9%，而1966年至1976年間中央給予青海的財(cái)政補(bǔ)助占其同期財(cái)政收入的比重提升至60.5%，這一比重遠(yuǎn)高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，基本上恢復(fù)到了20世紀(jì)50年代中后期的水平“一五”時(shí)期，中央財(cái)政對(duì)青海的補(bǔ)助總額相當(dāng)于青海同期財(cái)政收入的61.4%。參見《青海省志·財(cái)政志》，黃山書社，1995年，第237—239頁(yè)。；從1958年到1976年的十余年間，貴州財(cái)政因收不抵支亦“主要靠中央財(cái)政補(bǔ)助來維持財(cái)政平衡”《貴州省志·財(cái)政志》，貴州人民出版社，1993年，第423頁(yè)。。表2中的最后兩行數(shù)據(jù)反映的是這些省份在20世紀(jì)60年代前半期和后半期年均得到中央財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模的對(duì)比，可以看出1966年至1970年間，盡管“文化大革命”使國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展以及國(guó)家財(cái)政收入受到了沖擊，但和前一時(shí)期相比，中央對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助反而均有不同程度的增長(zhǎng)。這意味著，不論從上解還是補(bǔ)助的角度來看，在“三五”時(shí)期央地共享財(cái)政收入的分配中，中央政府并沒有占據(jù)更多的份額。

三、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下財(cái)政收入分散與財(cái)政支出集中的非對(duì)稱格局

通過對(duì)上解比例的進(jìn)一步分析可以看到，財(cái)政收入的分配不僅向地方傾斜，還在區(qū)域之間呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的差異化分配格局。在看似統(tǒng)一的“總額分成”財(cái)政管理體制下，不同省份的上解支出比例和中央財(cái)政補(bǔ)助存在很大差距，差距本身反映了中央工業(yè)布局、區(qū)域布局戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)對(duì)財(cái)政收入分配及央地財(cái)政關(guān)系的直接影響。而“三五”時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系的另一個(gè)特征在于，中央財(cái)政支出與收入的集中程度并不對(duì)稱，三線建設(shè)的啟動(dòng)使中央政府在財(cái)政支出中明顯具有一定的集中傾向，但在財(cái)政收入方面并沒有相應(yīng)的集中管理，反而由于地方上解義務(wù)的不斷下調(diào)而呈現(xiàn)出分權(quán)的趨勢(shì)。這種財(cái)政收入分權(quán)大于財(cái)政支出分權(quán)的不平衡狀況在20世紀(jì)60年代表現(xiàn)得日益突出。

（一）向西部?jī)A斜：國(guó)家財(cái)政收入的區(qū)域分配

我們可以用地方政府上解水平趨于下降來概括“三五”時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系，但這樣的評(píng)價(jià)難以反映出某些地方的特殊情況以及區(qū)域之間的不同。在推進(jìn)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略決策的特殊背景下，不同地區(qū)上繳中央的財(cái)政收入和其獲得的來自中央的財(cái)政支持差距明顯，由此形成了一個(gè)差異化的分配格局。表1的數(shù)據(jù)不止可以反映地方上解的總體變化，還可以反映出區(qū)域之間的差異。

1961年初，中央為加強(qiáng)對(duì)建立區(qū)域性經(jīng)濟(jì)體系工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立華北、東北、華東、中南、西南、西北六個(gè)中央局參見《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》第14冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第64—65頁(yè)。。就地域而言，中央規(guī)劃中的三線地區(qū)一共包括云南、貴州、四川、陜西、甘肅、寧夏、青海、山西、河南、湖北、湖南11個(gè)省份，這些三線省份主要集中在西南局、西北局和中南局所轄區(qū)域。從表1的數(shù)據(jù)可以看出，財(cái)政收入上解比例稍有上升的幾個(gè)省份主要分布在華東（江蘇、浙江、山東）、東北（遼寧、吉林、黑龍江）和華北（天津）地區(qū)，而位于西南、西北和中南地區(qū)的三線省份的上解比例則幾乎全部大幅下降河南是三線省份中唯一的一個(gè)例外，根據(jù)表1，其“三五”時(shí)期上解比例和20世紀(jì)60年代前半期相比有明顯的增長(zhǎng)，但值得注意的是，之所以得出這一結(jié)果，與1964年河南得到大量中央財(cái)政補(bǔ)助進(jìn)而導(dǎo)致該年凈上解比例明顯異于（大幅低于）常年密切相關(guān)。根據(jù)河南財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1964年中央給河南的財(cái)政補(bǔ)助總額為86503萬元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過20世紀(jì)60年代其他年份中央給河南的財(cái)政補(bǔ)助，因而這一年的上解比例或許視為特例更為合適。參見《河南省志·財(cái)政志》，河南人民出版社，1994年，第142頁(yè)。。當(dāng)然，非三線省份亦有上解比例下降的例子，比如北京、河北、上海、福建、江西，但三線省份的上解支出比例明顯下調(diào)的幅度更大，湖南、湖北、陜西、山西、四川、云南等省的上解比例少則下降幾個(gè)百分點(diǎn)，多則下降三十幾個(gè)百分點(diǎn)，而貴州、寧夏、青海等省在“三五”時(shí)期也得到了更多的中央財(cái)政補(bǔ)助。換言之，“三五”時(shí)期國(guó)家財(cái)政收入表現(xiàn)出了非常明顯的向西南、西北等三線地區(qū)以及邊疆少數(shù)民族地區(qū)傾斜的特征。

調(diào)整工業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域布局是新中國(guó)成立以后國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要目標(biāo)之一，三線地區(qū)有豐富的礦產(chǎn)資源，但工業(yè)生產(chǎn)能力卻遠(yuǎn)低于一、二線地區(qū)。20世紀(jì)60年代中期，一、二線地區(qū)的工業(yè)固定資產(chǎn)約占全國(guó)比重的87%，財(cái)政收入占全國(guó)90%左右參見《周恩來軍事文選》第4卷，第505頁(yè)。。但同一時(shí)期，不論是輕工業(yè)還是重工業(yè)，三線地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值在全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值中占的比重都在10%左右，某些工業(yè)所占比重甚至更低參見《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·工業(yè)卷》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第693—694頁(yè)。，和一、二線地區(qū)形成鮮明對(duì)比。即使不考慮戰(zhàn)備因素，這種工業(yè)分布過于不均衡的局面也是值得關(guān)注的。從政府投資的區(qū)域結(jié)構(gòu)來看，“一五”時(shí)期中央已經(jīng)著手于調(diào)整工業(yè)發(fā)展的區(qū)域布局，改變工業(yè)過度集中于少數(shù)大城市的不均衡狀態(tài)，而在“戰(zhàn)備”指導(dǎo)思想下啟動(dòng)的“三五”計(jì)劃中，中央加大了工業(yè)區(qū)域布局的調(diào)整力度。三線建設(shè)本身是“調(diào)整工業(yè)布局”和“縱深配備”的問題，是要在中國(guó)西南、西北的縱深腹地“建立一個(gè)比較完整的后方工業(yè)體系”這是1964年9月21日李富春在全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上講話的內(nèi)容。參見《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第28—29頁(yè)。。

嚴(yán)格而言，三線建設(shè)的啟動(dòng)并不始于“三五”時(shí)期。在1964年的全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上，“集中力量建設(shè)第三線”已被確立為1965年的中心任務(wù)之一這是1964年10月李富春在全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上總結(jié)報(bào)告的內(nèi)容。參見《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·工業(yè)卷》，第19頁(yè)。。1965年起，中央大幅增加對(duì)三線地區(qū)的基本建設(shè)投資，用于西部的交通、鋼鐵和地方軍工企業(yè)建設(shè)。從表1可以看出，1964年、1965年山西、陜西、河南、湖北、湖南、四川、云南等三線省份的上解義務(wù)已經(jīng)表現(xiàn)出下調(diào)的跡象。根據(jù)國(guó)家計(jì)委的安排，“三五”時(shí)期全國(guó)建設(shè)投資850億元，其中333億元被分配給三線地區(qū)，這一規(guī)模相當(dāng)于分配給一線地區(qū)資金（173億元）的1.89倍和二線地區(qū)資金（146億元）的2.28倍參見《中國(guó)工業(yè)五十年》第5部上卷，第669頁(yè)。。數(shù)量眾多的基本建設(shè)項(xiàng)目在“三五”時(shí)期全面啟動(dòng)，這一時(shí)期全國(guó)建成投產(chǎn)的743個(gè)大中型項(xiàng)目中，四川96個(gè)、陜西50個(gè)、甘肅38個(gè)、貴州35個(gè)、山西32個(gè)、湖北30個(gè)，整個(gè)三線地區(qū)項(xiàng)目合計(jì)394個(gè)，占全國(guó)大中型項(xiàng)目的比重達(dá)53.03%參見《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)數(shù)典（1950—2000）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2002年，第219頁(yè)。。三線省份上解義務(wù)的大幅下調(diào)是三線建設(shè)的必然結(jié)果。為支援三線建設(shè)，這一時(shí)期全國(guó)財(cái)力都在向三線地區(qū)傾斜。地方上解與中央補(bǔ)助的變化反映了這一時(shí)期國(guó)家財(cái)政資源在區(qū)域之間的差異化分配。

從新中國(guó)成立前后直至20世紀(jì)60年代初期，東北地區(qū)因其良好的工業(yè)基礎(chǔ)和在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊作用一直是中央投資的重點(diǎn)，遼寧、黑龍江等省基本建設(shè)投資在全國(guó)基本建設(shè)投資中占的比重始終名列前茅，但從“三五”時(shí)期開始這一地位逐漸被四川、湖北等省份取代?！叭濉睍r(shí)期基本建設(shè)投資比重位列全國(guó)前十名的省份分別為四川、湖北、黑龍江、甘肅、云南、陜西、貴州、河南、遼寧、湖南，除黑龍江和遼寧外，其余全部為三線省份。而其中四川一省占比高達(dá)13.6%，遼寧省占比由“一五”時(shí)期的11.7%下降至此時(shí)的3.8%?！吨袊?guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)數(shù)典（1950—2000）》，第100頁(yè)。中央的財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模同樣可反映出這一變化趨勢(shì)，以遼寧為例，1961年至1965年中央補(bǔ)助占遼寧地方財(cái)政預(yù)算總收入的比重為11.8%，而在“文化大革命”時(shí)期，中央補(bǔ)助占遼寧財(cái)政預(yù)算總收入的比重僅為0.7%該比重1950年至1952年為18.4%，“一五”時(shí)期為13.7%，“大躍進(jìn)”時(shí)期較低，也達(dá)到了9.4%。參見《遼寧省志·財(cái)政志》，遼寧人民出版社，2000年，第334頁(yè)。，顯著低于以往。再如黑龍江，該省20世紀(jì)60年代的上解比例明顯高于50年代，而60年代后半期又明顯高于60年代前半期。上解比例的提升以及中央補(bǔ)助規(guī)模的下降，都說明中央的投資重點(diǎn)有所轉(zhuǎn)移。

從上解支出的角度來看，某些省份并沒有因?yàn)檫@一時(shí)期的財(cái)政放權(quán)而獲得更大的支出自由，相反依然承擔(dān)著較多的上解任務(wù)。比如天津市在1966年至1975年十年間共上解中央2035893.2萬元，占同期地方財(cái)政總收入的78.16%，相當(dāng)于同期財(cái)政支出的3.73倍。而1963年至1965年，天津上解267898萬元，占同期地方財(cái)政總收入的75.34%，相當(dāng)于同期地方財(cái)政總支出的2.76倍?！短旖蛲ㄖ尽へ?cái)稅志》，天津社會(huì)科學(xué)院出版社，1996年，第289頁(yè)。也就是說，不論是占同期地方財(cái)政總收入的比重，還是和同期地方財(cái)政總支出規(guī)模相比，天津在“文化大革命”時(shí)期上解中央的支出水平都遠(yuǎn)高于1963年至1965年。再如華東地區(qū)的上海、江蘇等?。ㄊ校不颈３种鸵酝嘟妮^高上解水平。

在看似統(tǒng)一的“總額分成”財(cái)政管理體制下，不同省份的上解比例存在很大差異，而地方政府上解總體趨于下降的特征主要是由于位于西南、西北地區(qū)的三線省份以及經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)省份的上解義務(wù)減少帶來的。因此，我們很難籠統(tǒng)地概括這一時(shí)期中央是否大幅度降低了地方的財(cái)政壓力和地方政府的上解數(shù)額，不同省份情況不同，應(yīng)該有更具體細(xì)分的討論。區(qū)域間的差異直接反映了中央工業(yè)布局、區(qū)域布局戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)對(duì)于央地財(cái)政關(guān)系的整體影響。

（二）財(cái)政收入分散與財(cái)政支出集中的非對(duì)稱格局

1950年啟動(dòng)的“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”是新中國(guó)成立后中央政府推動(dòng)的第一次財(cái)政集權(quán)，這次制度調(diào)整實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入與支出的前所未有的集中管理。“大躍進(jìn)”之后，為盡快走出財(cái)政困境，中央再度實(shí)行財(cái)政集權(quán)。而和統(tǒng)一財(cái)經(jīng)不同的是，國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的財(cái)政集權(quán)更多體現(xiàn)在中央對(duì)于財(cái)政支出的控制上。這一時(shí)期，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重出現(xiàn)了明顯的上升，但中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政收入比重的增幅遠(yuǎn)小于前者，不僅如此，到1964年、1965年，中央對(duì)地方財(cái)政收入的管理和控制比20世紀(jì)60年代初期又進(jìn)一步放松。“三五”時(shí)期的央地財(cái)政關(guān)系延續(xù)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期的特征，即中央對(duì)于財(cái)政支出的集中管理程度大于財(cái)政收入，收與支的集中程度并不對(duì)稱。

圖1列出了改革開放前各個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期中央財(cái)政收支在全國(guó)財(cái)政收支中所占的比重，中央財(cái)政收支占比較高的時(shí)期無疑是中央財(cái)政集權(quán)程度相對(duì)較高的時(shí)期。從圖1可見，“一五”時(shí)期中央政府財(cái)政收支在全國(guó)財(cái)政收支中占比都很高，是改革開放以前幾個(gè)五年計(jì)劃當(dāng)中最高的一個(gè)時(shí)期。而僅次于“一五”的就是“三五”時(shí)期，中央財(cái)政收支占比的提升說明中央在這一時(shí)期對(duì)財(cái)政資源分配的控制有所加強(qiáng)。

在圖1中，中央政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重反映的是中央負(fù)責(zé)組織的財(cái)政收入所占的比重，而除了中央直接組織的財(cái)政收入，中央財(cái)政收入的另一重要來源就是由地方政府組織但與中央進(jìn)行“總額分成”的收入。“三五”時(shí)期中央組織的財(cái)政收入占比提高，由“二五”時(shí)期的22.7%上升到31.2%。但從前文的討論中可以看到，一方面，“總額分成”的財(cái)政體制沒有改變，“三五”時(shí)期除1968年采取了臨時(shí)性的“收支兩條線”的做法之外，其余年份仍維持中央與地方之間的分成體制，即主要財(cái)政收入的組織者仍是地方政府而非中央政府。另一方面，在“總額分成”中中央并沒有大幅提升地方政府的上解比例，這在一定程度上意味著中央對(duì)于財(cái)政收入的集中管理有限。

在經(jīng)歷了幾年短暫的權(quán)力集中之后，20世紀(jì)60年代中后期新中國(guó)的央地關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)新的調(diào)整階段，強(qiáng)調(diào)分權(quán)于地方是這一時(shí)期的特點(diǎn)，財(cái)政管理方面也不例外。1964年的全國(guó)財(cái)貿(mào)工作會(huì)議在肯定了“大躍進(jìn)”之后連續(xù)幾年加強(qiáng)集中管理的必要性之后，明確提出“今后應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)堅(jiān)持集中管理的前提下，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大一些各地方、各部門的機(jī)動(dòng)權(quán)，以適應(yīng)當(dāng)前生產(chǎn)發(fā)展的要求”，并要求財(cái)政部對(duì)財(cái)政體制的改進(jìn)進(jìn)行研究參見《中共中央文件選集（1949.10—1966.5）》第46冊(cè)，人民出版社，2013年，第84頁(yè)。。1965年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)試行《關(guān)于改進(jìn)基本建設(shè)計(jì)劃管理的幾項(xiàng)規(guī)定（草案）》，根據(jù)這一規(guī)定，“地方的工業(yè)基本建設(shè)，大中型項(xiàng)目由中央安排”，而對(duì)于小型項(xiàng)目，地方“可以因地制宜地進(jìn)行調(diào)整”《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·財(cái)政卷》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年，第387頁(yè)。。

1966年3月，毛澤東在中共中央政治局常委擴(kuò)大會(huì)議的講話中談及央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)強(qiáng)調(diào)：“中央還是虛君共和好，只管大政方針、政策、計(jì)劃……中央計(jì)劃要同地方計(jì)劃結(jié)合，中央不能管死……不論農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)也好，工業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)也好，都要注意中央和地方分權(quán)，不能竭澤而漁?！薄睹珴蓶|年譜（1949—1976）》第5卷，第569頁(yè)。這一指導(dǎo)思想推動(dòng)了20世紀(jì)60年代末70年代初的放權(quán)改革。1969年二三月間，全國(guó)計(jì)劃會(huì)議在中斷了兩年之后再次召開，這次會(huì)議不僅討論了當(dāng)年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，還開始醞釀經(jīng)濟(jì)體制的改革，會(huì)議印發(fā)《關(guān)于改革財(cái)政管理體制的初步意見（草案）》《中央各部關(guān)于企業(yè)管理體制下放的初步設(shè)想》等文件征求意見。僅僅一年后，在1970年二三月間召開的全國(guó)計(jì)劃會(huì)議上，《關(guān)于國(guó)務(wù)院工業(yè)交通各部直屬企業(yè)下放地方管理的通知（草案）》就要求各部當(dāng)年即將直屬的企事業(yè)單位“絕大部分下放給地方管理”。《中國(guó)工業(yè)五十年》第5部上卷，第17、19頁(yè)。此后僅半年的時(shí)間里，中央工業(yè)交通部等9個(gè)部直屬的3000余家企事業(yè)單位超過70%被下放。

“三五”時(shí)期國(guó)營(yíng)企業(yè)的財(cái)務(wù)管理體制也表現(xiàn)出一些變化，以折舊基金的分配為例，從20世紀(jì)50年代初到60年代中期，國(guó)營(yíng)企業(yè)的折舊基金必須全部上交國(guó)庫(kù)，而1966年11月的全國(guó)計(jì)劃會(huì)議決定自1967年起“將企業(yè)提取的折舊基金留給地方、部門和企業(yè)用于更新改造”，以“適當(dāng)擴(kuò)大地方、部門和企業(yè)的機(jī)動(dòng)財(cái)力”。1970年，中央各部所屬企業(yè)大量下放，這些企業(yè)“原來上交的折舊費(fèi)也留給地方和企業(yè)”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)營(yíng)企業(yè)管理權(quán)的歸屬與財(cái)政存在密切關(guān)聯(lián)，企業(yè)下放給地方管理意味著預(yù)算和財(cái)務(wù)關(guān)系的劃轉(zhuǎn)，下放后的企業(yè)當(dāng)年的決算即轉(zhuǎn)由地方負(fù)責(zé)編造。參見《中華人民共和國(guó)財(cái)政史料》第5輯，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1985年，第20、24、143頁(yè)。改變以往集中企業(yè)基本折舊基金并由中央財(cái)政統(tǒng)一分配的做法，在一定程度上擴(kuò)大了國(guó)營(yíng)企業(yè)和地方的自主權(quán)。

在1970年全國(guó)計(jì)劃會(huì)議的財(cái)政座談會(huì)上，為了配合中央企事業(yè)單位的大規(guī)模下放，財(cái)政部開始醞釀“相應(yīng)地下放收支指標(biāo)和管理權(quán)限，擴(kuò)大地方財(cái)政在國(guó)家預(yù)算中的比重”。同年7月，財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政銀行工作座談會(huì)上提出“下放財(cái)政、信貸管理權(quán)限。從1971年起，實(shí)行財(cái)政收支包干、基建投資包干和農(nóng)村信貸包干，一年一定”，同時(shí)要“將企業(yè)上繳財(cái)政的折舊基金全部下放給地方”。參見王丙乾：《中國(guó)財(cái)政60年回顧與思考》，第149頁(yè)。國(guó)務(wù)院1970年擬定的《第四個(gè)五年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃綱要》中更是再度強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)一和因地制宜必須互相結(jié)合”，明確提出要實(shí)行財(cái)政收支大包干、基本建設(shè)投資大包干、物資分配大包干等經(jīng)濟(jì)管理體制層面的改革，以切實(shí)擴(kuò)大地方的管理權(quán)限參見《中國(guó)工業(yè)五十年》第5部上卷，第706頁(yè)。。

20世紀(jì)60年代中后期，中央對(duì)于地方財(cái)政收支管理的放權(quán)是一個(gè)由醞釀到逐步推進(jìn)的過程，但同一時(shí)期中央財(cái)政支出在國(guó)家財(cái)政支出中明顯處于主體位置，所占比重在60%左右（見圖1）。根本原因在于中央主導(dǎo)的大中型建設(shè)項(xiàng)目因三線建設(shè)啟動(dòng)而大量增加。基本建設(shè)支出是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)家財(cái)政支出中占比最高的組成部分，在“三五”時(shí)期的國(guó)家財(cái)政支出中，基本建設(shè)支出所占的比重（38.7%）比“一五”時(shí)期（37.6%）還高出1.1個(gè)百分點(diǎn)參見財(cái)政部綜合計(jì)劃司編：《中國(guó)財(cái)政統(tǒng)計(jì)（1950—1991）》，科學(xué)出版社，1992年，第120頁(yè)。，可見這一時(shí)期的財(cái)政投資規(guī)模。“二五”時(shí)期全國(guó)基本建設(shè)投資中中央項(xiàng)目占比42%，“三五”時(shí)期回升至50%，1965年和1966年該比重分別高達(dá)65%和66.8%參見《中國(guó)固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒（1950—1995）》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1997年，第93、95頁(yè)。。三線建設(shè)的相關(guān)項(xiàng)目是中央項(xiàng)目的重點(diǎn)，雖然關(guān)于基本建設(shè)的管理也一直在調(diào)整，但根據(jù)國(guó)家計(jì)委在1965年初的設(shè)想，基地型的綜合項(xiàng)目（如攀枝花工業(yè)區(qū)）、專業(yè)協(xié)作的托拉斯項(xiàng)目（如湘鄂西汽車公司）、大型聯(lián)合企業(yè)和獨(dú)立的重大項(xiàng)目（如石油化工聯(lián)合企業(yè)、德陽(yáng)重機(jī)廠、包鋼、武鋼等）都被劃為中央項(xiàng)目參見《1958—1965中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)檔案資料選編·固定資產(chǎn)投資與建筑業(yè)卷》，第46頁(yè)。。在1966年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中，國(guó)家基本建設(shè)的重點(diǎn)就是“攀枝花、酒泉、武鋼、包鋼、太鋼五大鋼鐵基地以及三線地區(qū)為國(guó)防工業(yè)服務(wù)的十個(gè)遷建和續(xù)建項(xiàng)目”《中共中央文件選集（1949.10—1966.5）》第49冊(cè)，人民出版社，2013年，第335頁(yè)。。

為了集中力量推進(jìn)三線建設(shè)，中央決定“凡是在三線一個(gè)地區(qū)建設(shè)的重大綜合項(xiàng)目，如以鋼鐵為中心的攀枝花工業(yè)基地的建設(shè)、以重慶為中心的常規(guī)兵器工業(yè)的配套建設(shè)”，都必須“以中央主管部為主，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一管理，有關(guān)各省、市、區(qū)和各部門協(xié)助進(jìn)行”；“西南三線的中央直屬建設(shè)項(xiàng)目，所有建設(shè)的施工力量、技術(shù)力量、設(shè)備和材料，由各有關(guān)部統(tǒng)一安排，負(fù)責(zé)解決，并由國(guó)家經(jīng)委（在國(guó)家建委成立后由國(guó)家建委）督促檢查執(zhí)行情況”；為了加強(qiáng)對(duì)西南三線建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，中央決定成立西南局三線建設(shè)委員會(huì)，委員會(huì)由“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)?。ㄊ校┑闹饕I(lǐng)導(dǎo)”構(gòu)成。參見《建國(guó)以來重要文獻(xiàn)選編》第20冊(cè)，第67—68頁(yè)。三線建設(shè)的總體規(guī)劃布局與重要投資項(xiàng)目的決策安排由中央政府主導(dǎo)。在“三五”時(shí)期的每一年，中央政府安排的基本建設(shè)投資都遠(yuǎn)高于地方政府（見表3）。這些投資極大提升了中央財(cái)政支出的規(guī)模及其在全國(guó)財(cái)政支出中所占的比重。

當(dāng)然，對(duì)1966年至1970年央地財(cái)政關(guān)系的討論，除了需要關(guān)注財(cái)政資源及相關(guān)權(quán)限在中央與地方之間的分配之外，還有一個(gè)重要的問題是這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及財(cái)政收入規(guī)模所發(fā)生的變化。“三五”時(shí)期，特別是1967年至1968年間，由于“文化大革命”的影響，正常的生產(chǎn)、生活、工作秩序被擾亂，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值嚴(yán)重下降，從中央到各省，財(cái)政收入都出現(xiàn)了明顯下滑。按照“三五”計(jì)劃開始前的設(shè)想，中央預(yù)計(jì)“三五”時(shí)期的國(guó)家財(cái)政收入將達(dá)到2800億元左右，以年均9.2%的速度增長(zhǎng)參見《中共中央文件選集（1949.10—1966.5）》第46冊(cè)，第14頁(yè)。，但這一目標(biāo)遠(yuǎn)未達(dá)到。1969年，在中央出臺(tái)舉措大力推進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復(fù)之后，財(cái)政收入才開始有所回升。這些隱性的成本與損失也必然會(huì)對(duì)中央地方之間財(cái)政資源的分配產(chǎn)生影響。不過從前文的討論中可以看出，對(duì)于這一時(shí)期國(guó)家財(cái)政資源的分配格局，三線建設(shè)戰(zhàn)略以及中央不斷醞釀并推進(jìn)的放權(quán)或許才是最重要的影響因素。

在近年來關(guān)于中國(guó)央地財(cái)政關(guān)系的討論中，中央政府和地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)是否匹配的問題一直備受關(guān)注。1994年分稅制改革以后，財(cái)政收入開始逐步集中于中央，但財(cái)政支出卻并沒有呈現(xiàn)出相應(yīng)的集中，因此，地方政府由于掌握較少財(cái)政收入、擔(dān)負(fù)較多財(cái)政支出責(zé)任而面臨巨大的財(cái)政收支壓力，有的研究者將這種財(cái)政支出分權(quán)大于財(cái)政收入分權(quán)的狀態(tài)定義為財(cái)政體制的“垂直不平衡”魯建坤、李永友：《超越財(cái)稅問題：從國(guó)家治理的角度看中國(guó)財(cái)政體制垂直不平衡》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期。。中央與地方之間的這種不平衡格局及其影響成為很多學(xué)者關(guān)注的研究對(duì)象。而如果我們回溯更遠(yuǎn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在20世紀(jì)60年代中后期，中國(guó)的財(cái)政體制曾表現(xiàn)出另一種形式的“不平衡”。

和實(shí)行分稅制后的不平衡剛好相反，此時(shí)財(cái)政體系“不平衡”的核心特征在于財(cái)政收入中的分權(quán)大于財(cái)政支出中的分權(quán)。三線地區(qū)大中型投資和建設(shè)項(xiàng)目的啟動(dòng)使中央財(cái)政支出在20世紀(jì)60年代中后期快速增加，為推進(jìn)既定的工業(yè)化和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，中央政府在國(guó)家財(cái)政支出中明顯具有一定的集中傾向并占據(jù)主導(dǎo)地位。但和新中國(guó)成立初期不同的是，中央并沒有因?yàn)樾乱惠喆笠?guī)模投資的啟動(dòng)而全面加強(qiáng)對(duì)財(cái)政收入的集中統(tǒng)一管理。地方政府的上解義務(wù)整體趨于下調(diào)，同時(shí)向地方放權(quán)的改革也在不斷推進(jìn)，由此形成的財(cái)政收入分散而財(cái)政支出集中的非對(duì)稱格局使中央政府面臨著越來越大的支出壓力，這似乎已為中央后來的財(cái)力不足以及財(cái)政體制的改革埋下伏筆。20世紀(jì)70年代末直至整個(gè)80年代中央財(cái)政收不抵支而不得不向各地方政府借款的困難局面，并非形成于一朝一夕。

綜上所述，從財(cái)政管理的角度而言，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期中央的財(cái)政集權(quán)呈現(xiàn)出總體遞減的趨勢(shì)，看似強(qiáng)調(diào)高度集中的管理體制其實(shí)早已開始了一個(gè)不斷調(diào)整的過程，盡管中央政府對(duì)財(cái)政收入與財(cái)政支出管理的放權(quán)程度有時(shí)可能并不一致。對(duì)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的中國(guó)來說，央地財(cái)政關(guān)系的變動(dòng)往往與工業(yè)化戰(zhàn)略的演進(jìn)密切相關(guān)，工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及階段性指導(dǎo)思想的變化成為影響財(cái)政管理體制，進(jìn)而影響央地財(cái)政關(guān)系的重要因素。兩者相輔相成、相互促進(jìn)。1950年“統(tǒng)一財(cái)經(jīng)”的啟動(dòng)建立了高度集中的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制，由此實(shí)現(xiàn)的中央政府財(cái)政汲取能力的迅速提升，成為即將開始的大規(guī)模工業(yè)化建設(shè)不可或缺的前提條件。“一五”時(shí)期盡管財(cái)政體制已逐步走向“劃分收支、分級(jí)管理”，但為了推進(jìn)以重工業(yè)為核心的156項(xiàng)工程及相關(guān)建設(shè)，中央財(cái)政收支在全國(guó)財(cái)政收支中仍保持著極高的比重。這一局面在“大躍進(jìn)”時(shí)期明顯轉(zhuǎn)變。而促成“大躍進(jìn)”時(shí)期央地財(cái)政關(guān)系向分權(quán)方向調(diào)整的重要因素之一，是此時(shí)中國(guó)的工業(yè)發(fā)展指導(dǎo)思想在多種因素的影響下發(fā)生了細(xì)微的變化，由高度強(qiáng)調(diào)中央工業(yè)轉(zhuǎn)向探索通過中央工業(yè)和地方工業(yè)的共同發(fā)展來推進(jìn)工業(yè)化。因此，才會(huì)以中央財(cái)政放權(quán)來調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，進(jìn)而帶動(dòng)地方工業(yè)的發(fā)展。

20世紀(jì)60年代中后期的央地財(cái)政關(guān)系同樣是工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的直接體現(xiàn)?！叭濉睍r(shí)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)在明確的“戰(zhàn)備”指導(dǎo)思想下展開，三線建設(shè)不僅將工業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)再次轉(zhuǎn)向國(guó)防軍事工業(yè)和重工業(yè)，還開始了對(duì)中國(guó)工業(yè)區(qū)域布局的重大調(diào)整。改善原有的分布不均衡的工業(yè)布局，將地域廣大而相對(duì)落后的西南、西北地區(qū)建設(shè)成為在一定程度上具有完備工業(yè)體系的戰(zhàn)略后方，是這一時(shí)期的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。而這一戰(zhàn)略也成為影響國(guó)家財(cái)政資源分配以及央地財(cái)政關(guān)系的關(guān)鍵因素。不論從財(cái)政收入還是財(cái)政支出的層面來看，中央政府主導(dǎo)的三線建設(shè)都推動(dòng)了全國(guó)財(cái)政資源向以西南、西北為核心的三線地區(qū)的傾斜。這種傾斜一直延續(xù)到“四五”時(shí)期。1965年至1975年間國(guó)家預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資總額的45%被用于三線地區(qū)，使內(nèi)地的交通、能源、國(guó)防、機(jī)械、輕紡、電子等工業(yè)領(lǐng)域都迅速發(fā)展并成長(zhǎng)起來①。三線省份的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)亦隨之改變。在三線建設(shè)啟動(dòng)后的十余年間，四川、陜西等省第二產(chǎn)業(yè)在全省生產(chǎn)總值中的比重提升了近20個(gè)百分點(diǎn)②。財(cái)政資源在央地之間以及區(qū)域之間并不均衡的配置，為中國(guó)的工業(yè)發(fā)展奠定了一個(gè)新的區(qū)域格局。以財(cái)政資源配置的非均衡扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展的非均衡，這對(duì)中國(guó)后來的發(fā)展具有極其特殊的意義。

（本文作者" 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院當(dāng)代中國(guó)研究所副研究員）

（責(zé)任編輯" 王力?。?/p>